Glauco Monteiro Cavalcanti Manso Júnior | Lisiane de Melo Cavalcanti Manso
A distinção entre interesse público primário e secundário exige que a Administração fundamente suas decisões e observe a proporcionalidade, impedindo que a supremacia do interesse coletivo seja invocada genericamente para afastar direitos fundamentais.
I – INTRODUÇÃO
O Direito Administrativo disciplina o exercício da função administrativa e, sobretudo, delimita juridicamente o poder conferido aos agentes estatais. No Estado Democrático de Direito inaugurado pela Constituição Federal de 1988, não se pode compreender a Administração Pública apenas como titular de prerrogativas: o exercício de suas competências está vinculado à realização de finalidades públicas e à proteção dos direitos fundamentais.
Entre os fundamentos tradicionais do regime jurídico administrativo, destaca-se o princípio da supremacia do interesse público. Sua invocação, contudo, reclama cautela. O interesse público não constitui fórmula abstrata que autorize o sacrifício automático de direitos individuais, tampouco se identifica necessariamente com o interesse financeiro, institucional ou político do órgão que pratica o ato.
Este artigo examina a distinção entre interesse público primário e secundário, a necessidade de interpretação constitucionalmente adequada da supremacia do interesse público e a relevância do devido processo administrativo. A análise apoia-se na Constituição de 1988, na Lei nº 9.784/1999, como disciplina federal do processo administrativo, e em precedentes do Superior Tribunal de Justiça (STJ).
II – O INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO E O INTERESSE PÚBLICO SECUNDÁRIO
O interesse público primário corresponde às finalidades que justificam a própria existência do Estado, orientadas ao bem-estar da coletividade, à concretização dos direitos fundamentais e à atuação impessoal das instituições. O interesse público secundário relaciona-se aos interesses próprios da pessoa jurídica estatal, inclusive de natureza patrimonial ou organizacional. Na formulação de Celso Antônio Bandeira de Mello, reproduzida pelo STJ no REsp nº 1.356.260/SC, a defesa dos interesses próprios do Estado somente se justifica quando compatível com os interesses públicos propriamente ditos. Não se conclui daí que todo interesse secundário seja ilegítimo, mas que sua tutela não pode contrariar a finalidade pública primária. (MELLO, 2005, p. 66; STJ, REsp nº 1.356.260/SC).
No REsp nº 1.356.260/SC, a Segunda Turma do STJ examinou contratação direta de empresa organizadora de concurso público, na qual os valores arrecadados com inscrições, considerado o montante global da contratação, superavam o limite legal então invocado para dispensar a licitação. Embora se alegasse não haver dispêndio direto de recursos orçamentários, o Tribunal ressaltou que a destinação de valores expressivos a uma empresa privada, sem procedimento competitivo, poderia violar a isonomia e o interesse público primário. A decisão, portanto, deve ser compreendida no contexto específico da contratação e do regime jurídico vigente à época, e não como vedação abstrata a toda contratação de banca organizadora. (STJ, REsp nº 1.356.260/SC).
O caso foi julgado sob a Lei nº 8.666/1993, cujo processo de revogação ocorreu em dois momentos: os arts. 89 a 108 foram revogados na data de publicação da Lei nº 14.133/2021, enquanto os demais dispositivos foram revogados em 30 de dezembro de 2023, ao término da transição legislativa. Durante o período de transição, observados os requisitos e prazos legais, a Administração pôde optar expressamente pela aplicação do regime anterior ou da Lei nº 14.133/2021, vedada a aplicação combinada dos regimes no mesmo procedimento. Na hipótese de escolha do regime anterior, o contrato correspondente permanece regido por suas regras durante toda a vigência, nos termos do art. 191, parágrafo único, da Lei nº 14.133/2021. O precedente conserva relevância interpretativa quanto à isonomia e à finalidade da contratação pública, sem dispensar a análise das regras atualmente aplicáveis. (BRASIL, 2021, arts. 191 e 193, I e II).
A invocação do interesse público deve, portanto, identificar o benefício coletivo buscado, explicitar os fatos pertinentes e demonstrar a adequação da medida escolhida. A mera utilização da expressão “supremacia do interesse público” não substitui fundamentação jurídica nem legitima arbitrariedades.
III – OS LIMITES CONSTITUCIONAIS DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO
O art. 37, caput, da Constituição impõe à Administração os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Tais comandos devem ser interpretados em conjunto com a dignidade da pessoa humana (art. 1º, III), a garantia de acesso à jurisdição (art. 5º, XXXV) e o devido processo legal, com contraditório e ampla defesa nos processos administrativos (art. 5º, LIV e LV). Não existe autorização constitucional genérica para preterir essas garantias sob a simples alegação de conveniência coletiva.
A Lei nº 9.784/1999 regula diretamente o processo administrativo no âmbito da Administração Pública federal, como dispõe seu art. 1º, e não se estende automaticamente aos Estados e Municípios. Nesses entes, devem ser observadas as respectivas normas de processo administrativo, sem prejuízo da incidência direta das garantias constitucionais e da discussão jurisprudencial sobre aplicação subsidiária da legislação federal em situações específicas. No âmbito de aplicação da Lei nº 9.784/1999, seu art. 2º, parágrafo único, VI, estabelece a adequação entre meios e fins e veda restrições superiores às estritamente necessárias ao atendimento do interesse público. (BRASIL, 1999, arts. 1º, 2º e 50).
A desapropriação é exemplo de intervenção estatal legitimada por finalidade pública, mas condicionada a garantias jurídicas. O art. 5º, XXIV, da Constituição prevê procedimento estabelecido em lei para hipóteses de necessidade ou utilidade pública, ou interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvadas as exceções constitucionais. Portanto, a finalidade coletiva não dispensa a observância do procedimento e dos direitos do proprietário.
Há, porém, posições doutrinárias distintas acerca da supremacia do interesse público. Uma leitura tradicional reconhece a prevalência do interesse coletivo e as prerrogativas necessárias à satisfação das necessidades sociais. A perspectiva crítica rejeita que essa supremacia opere como regra abstrata e incondicionada de preferência sobre direitos individuais. As posições não precisam ser tratadas como negação recíproca: é possível reconhecer prerrogativas administrativas juridicamente previstas e, ao mesmo tempo, exigir que seu exercício respeite competência, finalidade, proporcionalidade e direitos fundamentais. O que se afasta é a utilização retórica do interesse público como justificativa suficiente para qualquer restrição.
IV – CONTRADITÓRIO, AUTOTUTELA E PROTEÇÃO DOS ADMINISTRADOS
A autotutela administrativa permite à Administração rever atos ilegais e, nas hipóteses legalmente admitidas, revogar atos válidos por razões de conveniência ou oportunidade. Esse poder, entretanto, não autoriza decisões unilateralmente prejudiciais a interessados sem a observância das garantias processuais pertinentes.
No RMS 27.440/AL, o STJ analisou a anulação de procedimento licitatório relativo a direitos creditórios e ativos imobiliários, realizada sem prévia oitiva de interessado que já havia efetuado pagamento. A Segunda Turma reconheceu a necessidade de contraditório e ampla defesa antes da adoção de decisão administrativa prejudicial, ressalvadas circunstâncias excepcionais devidamente justificadas que admitam contraditório diferido. (STJ, RMS nº 27.440/AL).
O precedente é particularmente ilustrativo por envolver a Administração do Estado de Alagoas. A prévia oitiva permanece necessária quando a decisão puder prejudicar situação jurídica do interessado, salvo hipótese excepcional de contraditório diferido devidamente fundamentada, em razão de urgência concretamente demonstrada. A participação do administrado permite esclarecer fatos e influenciar a formação da decisão, inclusive quando a Administração pretende desfazer um procedimento tido por irregular.
No âmbito federal, os arts. 50 e 53 a 55 da Lei nº 9.784/1999 disciplinam, respectivamente, situações em que se exige motivação expressa e a revisão de atos administrativos, incluindo anulação, decadência e convalidação. A menção a esses dispositivos deve ser entendida dentro do campo de incidência da lei, sem prejuízo dos parâmetros constitucionais que vinculam todas as esferas da Administração. (BRASIL, 1999, arts. 50 e 53 a 55).
V – CONCLUSÃO
A supremacia do interesse público, no Estado Democrático de Direito, não dispensa fundamento normativo nem autoriza, por si, o afastamento de direitos fundamentais. A distinção entre interesse primário e secundário evidencia que a proteção do patrimônio ou da conveniência administrativa não substitui a realização das finalidades da coletividade.
Os julgados examinados ilustram dois limites concretos: a contratação pública deve respeitar a isonomia e as exigências do regime legal pertinente; a autotutela, quando repercutir desfavoravelmente sobre o interessado, deve assegurar contraditório e ampla defesa, ressalvadas exceções justificadas.
Conclui-se que a legitimidade das prerrogativas administrativas depende de sua previsão jurídica e do exercício motivado, proporcional e compatível com as garantias constitucionais.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 16 out. 2026.
BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm. Acesso em: 16 out. 2026.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm. Acesso em: 16 out. 2026.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp nº 1.356.260/SC. Rel. Min. Humberto Martins. Segunda Turma. Julgado em 7 fev. 2013. DJe 19 fev. 2013.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. RMS nº 27.440/AL. Rel. Min. Castro Meira. Segunda Turma. Julgado em 8 set. 2009. DJe 22 set. 2009.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19. ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 66. Obra citada no REsp nº 1.356.260/SC.
AUTORES
Glauco Monteiro Cavalcanti Manso Júnior
Administrador, Advogado e Professor Titular da Universidade Estadual de Alagoas - UNEAL; Mestre em Gestão de Empresas pela Universidade de Évora (UÉ - PT), reconhecido pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC - SP); Mestre em Educação pela Universidade Federal de Alagoas (UFAL); Doutor em Administração pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC - SP).
Lisiane de Melo Cavalcanti Manso
Administradora, Analista Judiciário do TJ/AL e Professora Mestra da Universidade Estadual de Alagoas - UNEAL.
