Glauco Monteiro Cavalcanti Manso Júnior | Lisiane de Melo Cavalcanti Manso
O controle judicial dos atos discricionários alcança sua conformidade com a Constituição, a lei, os pressupostos fáticos e a finalidade pública, sem conferir ao julgador poder geral de substituir escolhas administrativas válidas por preferências pessoais.
I – INTRODUÇÃO
A separação dos Poderes constitui garantia fundamental contra a concentração de autoridade. Na prática estatal, contudo, a repartição de funções não significa isolamento entre Executivo, Legislativo e Judiciário. Atos da Administração Pública podem ser submetidos ao controle jurisdicional quando alegadamente ofensivos à ordem jurídica.
No Direito Administrativo, a discricionariedade designa a margem de escolha conferida pelo ordenamento ao administrador para selecionar, dentro dos limites legais, a solução adequada ao interesse público. Tal margem não equivale à liberdade pessoal ou à imunidade perante o Poder Judiciário.
O presente artigo analisa em que medida o controle judicial pode examinar a motivação, os pressupostos de fato, a finalidade e a proporcionalidade de atos discricionários, preservando simultaneamente a legalidade e o espaço decisório legítimo da Administração. Adota-se pesquisa bibliográfica e documental, mediante exame de normas constitucionais, legislação administrativa, doutrina e precedentes do STF e do STJ.
II – DISCRICIONARIEDADE, VINCULAÇÃO E JURIDICIDADE
Em atos vinculados, a norma reduz significativamente a liberdade de escolha do administrador quanto à conduta devida, diante da ocorrência dos pressupostos legais. Nos atos discricionários, a própria ordem jurídica admite apreciação de conveniência e oportunidade entre alternativas juridicamente possíveis. Essa distinção, entretanto, não significa ausência de controle sobre os atos discricionários.
A discricionariedade não se confunde com arbitrariedade. A margem de apreciação conferida pela ordem jurídica depende da competência exercida, da finalidade legal e dos pressupostos efetivamente demonstrados. Por isso, a escolha administrativa permanece sujeita ao controle de juridicidade, sem que esse controle autorize o julgador a substituir automaticamente uma alternativa legítima por outra.
Competência, finalidade, forma exigida, motivos juridicamente relevantes e respeito aos princípios constitucionais constituem limites da atuação administrativa. A discricionariedade deve ser exercida com impessoalidade, razoabilidade, proporcionalidade e motivação adequada quando exigida pela lei.
A Lei nº 9.784/1999 estabelece, no âmbito da Administração Pública federal, a observância da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade e proporcionalidade (art. 2º). Seu art. 50 exige motivação com indicação dos fatos e fundamentos jurídicos nas hipóteses nele previstas, inclusive quando se negam ou afetam direitos, se decidem recursos ou se anulam e revogam atos, devendo ela ser explícita, clara e congruente (§ 1º). A lei não se aplica automaticamente aos Estados e Municípios, que observam suas próprias normas procedimentais e as garantias constitucionais, sem prejuízo de aplicação subsidiária na ausência de norma local e específica sobre a matéria, conforme a Súmula nº 633 do STJ, especialmente em relação ao prazo decadencial de revisão de atos administrativos (BRASIL, 1999, arts. 1º, 2º e 50; STJ, Súmula nº 633).
Não se trata, pois, de substituir a opção gerencial por interpretação abstrata do magistrado. O controle de juridicidade verifica se a decisão pública permaneceu no interior do espaço legalmente autorizado, sem desvio de finalidade, erro determinante de fato, arbitrariedade ou violação de direitos.
III – FUNDAMENTOS NORMATIVOS DO CONTROLE JUDICIAL
A garantia da inafastabilidade da jurisdição, prevista no art. 5º, XXXV, da Constituição, permite levar ao Judiciário lesões ou ameaças a direitos decorrentes de atos administrativos. Em conjunto com os princípios do art. 37, esse comando afasta a ideia de imunidade de atos discricionários ao exame de legalidade e constitucionalidade (BRASIL, 1988, arts. 5º, XXXV, e 37).
O controle jurisdicional deve identificar concretamente a ilegalidade alegada: ausência de competência, desvio de finalidade, desconsideração de pressupostos fáticos relevantes ou restrição desproporcional de direitos. A discordância quanto à conveniência e oportunidade, isoladamente, não basta para caracterizar invalidade.
No plano federal, a Lei nº 9.784/1999 reforça esses parâmetros ao estabelecer a observância de finalidade, razoabilidade, proporcionalidade e motivação, especialmente nos casos previstos em seu art. 50. Essa disciplina não transforma o magistrado em gestor público e tampouco se aplica automaticamente a todos os procedimentos estaduais e municipais (BRASIL, 1999, arts. 1º, 2º e 50).
Desse modo, a fiscalização judicial da discricionariedade se justifica quando visa preservar a submissão da Administração ao ordenamento, sendo necessário diferenciar o exame de validade do ato da preferência por determinada opção gerencial.
IV – MOTIVAÇÃO, PROPORCIONALIDADE E OS LIMITES DA INTERVENÇÃO JUDICIAL
A motivação permite ao administrado conhecer os fatos considerados e os fundamentos jurídicos adotados, além de permitir o controle da coerência entre os pressupostos e a finalidade pública. Pela teoria dos motivos determinantes, a Administração vincula-se aos pressupostos de fato e de direito que indica como fundamentos da decisão. Uma vez explicitados esses motivos, a validade do ato pode ser examinada à luz da veracidade e da pertinência jurídica das razões apresentadas, inclusive em competências discricionárias. A discricionariedade não protege decisões apoiadas em fatos inexistentes, desvio de finalidade ou arbitrariedade, observado o regime legal aplicável e a exigência de motivação em cada hipótese (BRASIL, 1999, art. 50).
O controle de proporcionalidade é especialmente relevante diante de restrições a direitos. Pode-se examinar a adequação da medida ao objetivo legítimo, a necessidade da restrição à luz das alternativas juridicamente pertinentes e a proporcionalidade em sentido estrito. Isso não transforma o juiz em gestor: a intervenção exige demonstração fundamentada do vício e respeito às opções técnicas ou administrativas que permaneçam dentro do espaço de conformação legítima.
A autotutela permite à Administração anular atos ilegais e revogar atos válidos por conveniência e oportunidade, observados os requisitos de cada instituto; na esfera federal, os arts. 53 a 55 da Lei nº 9.784/1999 disciplinam anulação, decadência e convalidação. A Súmula nº 346 do STF reconhece que a Administração pode declarar a nulidade de seus próprios atos. A Súmula nº 473 distingue a anulação por ilegalidade da revogação por conveniência ou oportunidade, com respeito aos direitos adquiridos e ressalva do controle judicial. A autotutela deve também observar as garantias processuais aplicáveis, sobretudo quando houver efeitos prejudiciais a interessados. Por sua vez, o art. 5º, XXXV, da Constituição assegura o exame judicial de lesão ou ameaça a direito, mas não confere ao magistrado competência administrativa geral (BRASIL, 1988, art. 5º, XXXV; BRASIL, 1999, arts. 53 a 55). O Supremo Tribunal Federal, no Tema 138 da repercussão geral (RE nº 594.296), assentou que, quando um ato já produziu efeitos concretos no campo dos interesses individuais, seu desfazimento pela Administração deve ser precedido de regular processo administrativo. A tese reforça a necessidade de compatibilizar a autotutela com o contraditório e a ampla defesa, sem afastar as peculiaridades das situações excepcionais legalmente justificadas (STF, Tema 138).
Uma consequência prática é a necessidade de identificar com precisão o objeto do pedido judicial: demonstrar omissão, desvio de finalidade, erro nos pressupostos, violação procedimental ou desproporcionalidade é diferente de pleitear a simples adoção da alternativa administrativa que parece mais conveniente ao interessado. A distinção preserva tanto a autoridade da Constituição quanto a separação funcional dos Poderes.
V – CONCLUSÃO
A discricionariedade administrativa não afasta o controle judicial de legalidade e constitucionalidade. Competência, finalidade, pressupostos fáticos e motivação juridicamente exigível continuam sujeitos à fiscalização, inclusive sob a perspectiva da proporcionalidade.
Os parâmetros constitucionais e legais examinados permitem o controle de atos administrativos ilegais ou abusivos sem negar a separação dos Poderes. Por outro lado, a mera discordância judicial quanto à conveniência da decisão não basta, por si, para invalidar uma escolha administrativa juridicamente admissível.
Assim, a intervenção judicial legítima corrige vícios demonstrados, sem converter o controle de juridicidade em administração substitutiva.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Arts. 2º, 5º, XXXV, e 37. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 16 out. 2026.
BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm. Acesso em: 16 out. 2026.
AUTORES
Glauco Monteiro Cavalcanti Manso Júnior
Administrador, Advogado e Professor Titular da Universidade Estadual de Alagoas - UNEAL; Mestre em Gestão de Empresas pela Universidade de Évora (UÉ - PT), reconhecido pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC - SP); Mestre em Educação pela Universidade Federal de Alagoas (UFAL); Doutor em Administração pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC - SP).
Lisiane de Melo Cavalcanti Manso
Administradora, Analista Judiciário do TJ/AL e Professora Mestra da Universidade Estadual de Alagoas - UNEAL.
