Resumo
O presente artigo analisa a paradiplomacia do Estado de São Paulo com ênfase em sua dimensão ambiental, sustentando que a atuação externa paulista configura-se como um processo funcional e incremental voltado à implementação de políticas públicas internas. A partir de uma perspectiva teórica plural — que articula governança multinível, abordagens policêntricas e literatura sobre atores subnacionais nas Relações Internacionais —, demonstra-se que a inserção internacional paulista evoluiu desde convênios simbólicos com províncias japonesas (décadas de 1970–1990) até a institucionalização parcial de estruturas administrativas (Assessoria Especial de Assuntos Internacionais; Unidade de Assessoramento em Assuntos Internacionais; Investe SP) e instrumentos de coordenação como o extinto CERICEX. No campo ambiental, a promulgação da Política Estadual de Mudanças Climáticas (Lei nº 13.798/2009) e a participação em redes transnacionais (ex.: Under2 Coalition) ilustram como o Estado utiliza a cooperação técnica, a captação de financiamento climático e o aprendizado institucional para reforçar capacidades domésticas. O estudo conclui que a paradiplomacia paulista opera predominantemente como um meio — e não um fim —, promovendo spillovers das competências internas para o plano internacional e contribuindo, assim, para a eficácia da governança climática multiescalar em contextos federativos.
Palavras-chave
Paradiplomacia; Governança Multinível; Mudanças Climáticas; Estado de São Paulo; Políticas Ambientais Subnacionais; Redes Transnacionais.
Abstract
This article analyzes the paradiplomacy of the State of São Paulo with a particular focus on its environmental dimension, arguing that the state’s external action constitutes a functional and incremental process aimed primarily at the implementation of domestic public policies. Drawing on a plural theoretical perspective that combines multilevel governance, polycentric approaches, and the literature on subnational actors in International Relations, the article shows that São Paulo’s international engagement evolved from largely symbolic agreements with Japanese prefectures (1970s–1990s) to the partial institutionalization of administrative structures (Special Advisory Office for International Affairs; Advisory Unit for International Affairs; InvestSP) and coordination mechanisms such as the now-defunct State Council for International Relations and Foreign Trade (CERICEX). In the environmental field, the enactment of the State Climate Change Policy (Law No. 13,798/2009) and participation in transnational networks (e.g., the Under2 Coalition) illustrate how the state has used technical cooperation, climate finance mobilization, and institutional learning to strengthen domestic capacities. The article concludes that São Paulo’s paradiplomacy operates predominantly as a means rather than an end in itself, promoting spillovers from domestic competences to the international sphere and thereby contributing to the effectiveness of multilevel climate governance in federal contexts.
Keywords: paradiplomacy; multilevel governance; climate change; State of São Paulo; subnational environmental policies; transnational networks.
Introdução
A intensificação e a complexidade dos desafios ambientais contemporâneos têm tensionado os pressupostos clássicos da política internacional centrada exclusivamente no Estado soberano, abrindo espaço para a emergência de novos atores e níveis de governança. Nesse contexto, a paradiplomacia — compreendida como a atuação internacional de entes subnacionais, como estados, províncias e municípios — afirma-se como fenômeno relevante para a compreensão da governança ambiental global. Problemas como as mudanças climáticas, a perda de biodiversidade, a degradação de ecossistemas e a transição energética apresentam impactos territorializados e transfronteiriços e demandam respostas que não podem ser plenamente equacionadas apenas no âmbito da diplomacia tradicional.
À luz das teorias de Relações Internacionais, a expansão da paradiplomacia ambiental dialoga com abordagens liberal-institucionalistas e de governança global, que enfatizam a interdependência complexa, a cooperação internacional e o papel das instituições formais e informais na mitigação de externalidades globais. Ao mesmo tempo, perspectivas construtivistas contribuem para compreender como governos subnacionais atuam, na qualidade de empreendedores normativos, na difusão de valores, práticas e identidades associadas à sustentabilidade, frequentemente por meio de redes transnacionais de cidades e regiões. Essas dinâmicas desafiam leituras realistas estritas, expressas na visão monolítica dos Estados. E evidenciam que a autoridade e a capacidade de ação no sistema internacional são cada vez mais fragmentadas e compartilhadas entre múltiplos níveis de governo.
Ao longo das últimas décadas, cidades e governos regionais passaram a firmar acordos de cooperação técnica, participar de fóruns multilaterais, integrar redes climáticas e assumir compromissos ambientais voluntários, por vezes complementando, por vezes tensionando, as posições dos governos centrais. Esse movimento pode ser interpretado, sob a ótica da governança multinível, como resposta funcional à lacuna entre compromissos internacionais e implementação local das políticas ambientais. Assim, a paradiplomacia ambiental figura como mecanismo de articulação entre o global, o regional e o local, reforçando a eficácia das normas internacionais e ampliando a capacidade de implementação de políticas públicas.
Este artigo analisa a relação entre paradiplomacia e meio ambiente arvorado em perspectiva teórica plural, examinando seus fundamentos conceituais, suas principais modalidades de atuação e seus efeitos sobre a governança ambiental multiescalar. Sustenta-se que a ação internacional dos entes subnacionais não apenas complementa a diplomacia estatal, mas também contribui para a reconfiguração dos padrões de autoridade, cooperação e poder no sistema internacional, apontando para a consolidação de arranjos policêntricos como elemento central da governança ambiental no século XXI. A fim d conferir maior concretude às ideias aqui aventadas, analisa-se o caso da paradiplomacia ambiental do Estado de São Paulo.
Paradiplomacia: conceito em construção
A paradiplomacia refere-se ao conjunto de atividades internacionais desenvolvidas por entes subnacionais — como estados federados, províncias, regiões e municípios — de forma paralela, complementar ou, em alguns casos, tensionada em relação à diplomacia conduzida pelo governo central. O conceito emerge da constatação de que, em um contexto de globalização, interdependência econômica e governança multinível, o Estado nacional deixou de ser o único ator relevante nas relações internacionais, abrindo espaço para a atuação externa de governos subestatais em áreas como comércio, meio ambiente, cultura, ciência, educação e cooperação técnica.
Do ponto de vista conceitual, a paradiplomacia foi inicialmente sistematizada por Panayotis Soldatos e Ivo Duchacek nas décadas de 1980 e 1990, que a definiram como a participação direta de governos não centrais nas relações internacionais, visando à promoção de interesses específicos de seus territórios (DUCHACEK, 1984; SOLDATOS, 1990). Para esses autores, a paradiplomacia não representa necessariamente uma ameaça à soberania estatal, mas, sim, uma adaptação funcional do Estado às novas dinâmicas da política internacional.
Na literatura contemporânea, a paradiplomacia é frequentemente associada às transformações do Estado sob a globalização, à descentralização política e administrativa e ao avanço da governança multinível. Autores como Keating (1999) e Hooghe e Marks (2001) destacam que a atuação internacional subnacional decorre tanto da redistribuição de competências internas quanto da necessidade de responder a problemas globais com impactos locais, como mudanças climáticas, desenvolvimento sustentável e competitividade econômica regional.
A literatura especializada propõe diversas tipologias e classificações para compreender a pluralidade das práticas paradiplomáticas. Uma das categorizações mais difundidas distingue a paradiplomacia segundo seus objetivos principais: a) paradiplomacia econômica: voltada à atração de investimentos estrangeiros, promoção de exportações, internacionalização de empresas locais e inserção em cadeias globais de valor. Estados e cidades atuam por meio de escritórios comerciais no exterior, missões empresariais e acordos de cooperação econômica (KEATING, 1999); b) paradiplomacia política ou institucional: envolve a participação de entes subnacionais em fóruns internacionais, redes de governos locais e processos de advocacy internacional, buscando influenciar normas, agendas e decisões globais, especialmente em temas como meio ambiente, direitos humanos e desenvolvimento urbano (TAVARES, 2016); c) paradiplomacia cooperativa ou técnica: caracterizada por acordos de cooperação descentralizada, intercâmbio de boas práticas e transferência de conhecimento em áreas como saúde, educação, planejamento urbano e gestão ambiental. Essa modalidade é especialmente relevante no âmbito da cooperação Sul-Sul (HAFTECK, 2003).
Outra tipologia clássica, proposta por Duchacek (1984), distingue a paradiplomacia segundo sua relação com o Estado central: a) paradiplomacia complementar, quando as ações subnacionais reforçam e operacionalizam a política externa nacional; b) paradiplomacia paralela, quando coexistem com relativa autonomia, sem conflito direto; c) paradiplomacia conflitual, quando há divergências explícitas entre governos subnacionais e o governo central, especialmente em sistemas federativos ou contextos de disputas identitárias.
Além disso, Soldatos (1990) introduz o conceito de protodiplomacia, referindo-se à atuação internacional de entes subnacionais com objetivos explícitos de afirmação identitária ou mesmo de busca de maior autonomia ou independência política, como observado em casos históricos de Quebec, Catalunha ou Escócia.
Do ponto de vista teórico, a paradiplomacia desafia abordagens realistas tradicionais, que concebem o Estado como ator unitário e central da política internacional. Em contrapartida, dialoga diretamente com perspectivas liberal-institucionalistas, construtivistas e de governança global, ao evidenciar a fragmentação da autoridade, a pluralidade de atores e a importância das redes transnacionais (KONISHI; MENDONÇA; RIBEIRO, 2015). A atuação internacional de governos subnacionais reforça a ideia de que o sistema internacional contemporâneo opera de forma policêntrica, com múltiplos níveis de decisão e implementação de políticas públicas.
Nesse sentido, a paradiplomacia não deve ser compreendida como anomalia, mas como componente estrutural das relações internacionais no século XXI, especialmente em áreas nas quais a implementação local e regional é importante para o êxito de compromissos globais, como ocorre no campo ambiental.
Aspectos legais da paradiplomacia no Brasil
A redemocratização brasileira nos anos 1980, combinada com a descentralização política promovida pela Constituição de 1988, a intensificação da integração regional na América Latina e o processo de abertura e estabilização econômica iniciado nos anos 1990, criou um ambiente favorável ao surgimento da chamada diplomacia federativa no Brasil. Esses fatores ampliaram a autonomia administrativa e política de estados e municípios, incentivando-os a buscar cooperação internacional como forma de fortalecer políticas públicas e promover o desenvolvimento local. Apesar disso, não se consolidou no país um modelo institucional formal e claramente definido para a atuação internacional de entes não centrais.
Do ponto de vista jurídico-constitucional, a Constituição Federal de 1988 não prevê explicitamente a possibilidade de que estados, o Distrito Federal e os municípios conduzam relações internacionais. Pelo contrário, o texto constitucional atribui de forma expressa à União, e em especial ao Presidente da República, a competência para manter relações com Estados estrangeiros e celebrar tratados, convenções e atos internacionais. Os artigos 21, inciso I, e 84, incisos VII e VIII, reforçam a centralização formal da política externa no âmbito federal, o que levou a doutrina a questionar, inicialmente, a legitimidade da paradiplomacia no ordenamento jurídico brasileiro (Rodrigues, 2011).
Ainda assim, a prática da diplomacia federativa foi se consolidando de maneira gradual e pragmática, por meio da reinterpretação dos dispositivos constitucionais e sem, necessariamente, afrontar o Estado de Direito. A Constituição concede a estados e municípios amplas competências comuns em áreas como saúde, cultura, educação, ciência e tecnologia, meio ambiente, habitação, combate à pobreza e gestão de recursos naturais (art. 23). Essas atribuições internas abriram espaço para que os entes subnacionais buscassem cooperação internacional como instrumento de apoio à execução de suas políticas públicas.
Além das competências comuns, a Constituição estabelece competências concorrentes entre União e estados, nas quais cabe à União apenas a edição de normas gerais (art. 24). Nessas áreas — como proteção ambiental, florestas, fauna, controle da poluição, turismo, desporto, políticas voltadas à infância, juventude, pessoas com deficiência e segurança pública estadual — os entes subnacionais também passaram a atuar internacionalmente. Tal atuação é considerada juridicamente admissível desde que não envolva a celebração de tratados internacionais vinculantes, o que permanece como prerrogativa exclusiva do Presidente da República.
Em razão dessa limitação constitucional, os instrumentos mais utilizados pelos estados e municípios em sua atuação externa são os protocolos de intenções, memorandos de entendimento e acordos de cooperação não vinculantes. Esses instrumentos não geram obrigações jurídicas internacionais, mas formalizam a disposição das partes em cooperar, permitindo a externalização das competências domésticas dos entes subnacionais sem violar o ordenamento constitucional.
Por fim, a Constituição também admite, de forma indireta, a atuação internacional de estados e municípios no campo financeiro. O artigo 52 prevê que operações externas de natureza financeira podem ser realizadas por entes subnacionais, desde que autorizadas pelo Senado Federal. Desde os anos 1990, diversos estados e municípios brasileiros passaram a negociar diretamente com instituições financeiras internacionais, como o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento e a Agência Japonesa de Cooperação Internacional (JICA), reforçando o caráter funcional e pragmático da diplomacia federativa no Brasil.
Meio ambiente e cooperação internacional
Uma das áreas em que a força da paradiplomacia é mais evidente é a cooperação internacional para o enfrentamento dos problemas ambientais contemporâneos, cuja natureza transfronteiriça e sistêmica desafia as capacidades isoladas dos Estados nacionais. Questões como a poluição atmosférica, a degradação da biodiversidade, a acidificação dos oceanos e, de modo particularmente crítico, as mudanças climáticas, configuram externalidades globais que ultrapassam fronteiras políticas e exigem respostas coletivas, coordenadas e multiescalares. A literatura de relações internacionais reconhece que tais problemas representam exemplos paradigmáticos de bens públicos globais, cuja provisão depende de arranjos cooperativos capazes de mitigar dilemas de ação coletiva (KAUL et al., 1999).
No caso específico das mudanças climáticas, a interdependência entre os países é especialmente evidente. As emissões de gases de efeito estufa geradas em um território produzem impactos globais, enquanto os custos da mitigação e da adaptação são distribuídos de forma assimétrica entre países e regiões. Esse descompasso tem sido amplamente analisado por abordagens institucionalistas, que enfatizam o papel de regimes internacionais, como a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) e o Acordo de Paris, na redução da incerteza, na criação de expectativas compartilhadas e na promoção da cooperação de longo prazo (KEOHANE; OPPENHEIMER, 2016). Ainda que tais arranjos enfrentem limitações, eles estabelecem marcos normativos essenciais para a coordenação das políticas climáticas nacionais.
Entretanto, a eficácia da cooperação internacional no campo ambiental não pode ser compreendida apenas a partir da ação dos Estados centrais. A literatura contemporânea sobre governança ambiental global e governança multinível destaca que a implementação concreta dos compromissos climáticos ocorre, em grande medida, em níveis subnacionais, onde políticas públicas são formuladas e executadas. Cidades, estados e regiões desempenham papel decisivo em setores-chave para a mitigação das mudanças climáticas, como transporte, uso do solo, planejamento urbano, gestão de resíduos e produção de energia (OSTROM, 2010).
Nesse sentido, os entes subnacionais emergem como atores estratégicos da cooperação climática internacional. Por meio da paradiplomacia ambiental, governos locais e regionais participam de redes transnacionais, firmam acordos de cooperação técnica, assumem metas voluntárias de redução de emissões e difundem boas práticas de adaptação e resiliência climática. Iniciativas como o C40 Cities Climate Leadership Group, a Under2 Coalition e o ICLEI – Governos Locais pela Sustentabilidade ilustram como a ação coordenada de entes subnacionais contribui para preencher lacunas deixadas por compromissos nacionais insuficientes ou pouco ambiciosos (BETSILL; BULKELEY, 2006).
Do ponto de vista teórico, essa dinâmica reforça abordagens construtivistas e policêntricas da governança ambiental, que enfatizam a multiplicidade de centros de autoridade e a difusão de normas ambientais por meio de redes e processos de aprendizagem social. A perspectiva policêntrica, proposta por Ostrom (2010), sugere que múltiplos níveis de governança, operando de forma relativamente autônoma, podem aumentar a eficácia e a legitimidade das respostas às mudanças climáticas, ao permitir soluções adaptadas a contextos locais e maior engajamento dos atores envolvidos.
Além disso, a atuação subnacional possui relevância política e simbólica, ao sinalizar compromisso climático e gerar pressão ascendente sobre os governos nacionais e sobre o sistema internacional. Em contextos de retração ou ambiguidade da política climática nacional, como observado em diferentes momentos históricos, a mobilização de cidades e estados tem funcionado como mecanismo de resiliência institucional da governança climática global. Assim, a cooperação internacional no enfrentamento das mudanças climáticas deve ser concebida não como um processo exclusivamente interestatal, mas como um arranjo complexo e multinível, no qual entes subnacionais desempenham papel indispensável.
A cooperação internacional é condição necessária, portanto, para equacionar os problemas ambientais globais, em especial as mudanças climáticas, mas sua efetividade depende crescentemente da articulação entre diferentes escalas de governança. A integração das ações dos Estados nacionais com a atuação internacional de governos subnacionais amplia a capacidade de resposta coletiva, fortalece a implementação local de compromissos globais e contribui para a construção de uma governança ambiental mais inclusiva, adaptativa e eficaz.
A atuação internacional do estado de São Paulo
A atuação internacional do Estado de São Paulo deve ser compreendida como parte de um processo gradual e funcional de consolidação da paradiplomacia no contexto federativo brasileiro, marcado por forte pragmatismo administrativo e pela vinculação direta entre ação externa e competências domésticas. Diferentemente de experiências subnacionais motivadas por agendas identitárias ou por projetos explícitos de afirmação política internacional, a paradiplomacia paulista desenvolveu-se predominantemente como um instrumento auxiliar de políticas públicas, orientado à captação de recursos, à incorporação de boas práticas e ao fortalecimento da capacidade estatal, inclusive no campo ambiental.
As primeiras experiências internacionais do Governo do Estado de São Paulo remontam à década de 1970 e seguiram um padrão comum a outros estados brasileiros, baseado na celebração de convênios de fraternidade. Esses acordos tinham caráter sobretudo simbólico e cultural, buscando fomentar laços de amizade e cooperação. A escolha do Japão como primeiro parceiro internacional do Estado refletiu uma base sociocultural concreta: São Paulo abriga a maior comunidade nipônica fora do território japonês. Nesse contexto, foram firmados acordos com as províncias de Mie (1973), Gunma (1980), Tokushima (1984), Toyama (1985) e, posteriormente, com o Governo Metropolitano de Tóquio (1990). Ainda que esses convênios não estivessem diretamente voltados à agenda ambiental, eles criaram canais institucionais e simbólicos que, mais tarde, facilitariam a cooperação técnica em áreas como planejamento urbano, saneamento e gestão de recursos naturais.
O processo de institucionalização da paradiplomacia paulista ganhou novo impulso em 1991, durante o governo de Luiz Antônio Fleury Filho, com a criação da Assessoria Especial de Assuntos Internacionais, dotada de status de Secretaria de Estado. No mesmo período, foi instituído o Sistema Paulista de Promoção Internacional, cujo objetivo era ampliar a inserção econômica do Estado no cenário global. Embora essas iniciativas tenham enfrentado dificuldades administrativas e políticas — culminando na extinção da Assessoria em 1995, no governo Mário Covas —, elas sinalizaram uma mudança importante: o reconhecimento de que a dimensão internacional poderia contribuir para a implementação de políticas públicas estaduais, inclusive em setores sensíveis como infraestrutura e meio ambiente.
A partir de 2003, durante a gestão de Geraldo Alckmin, a atuação internacional voltou a integrar de forma mais estável a estrutura governamental, com a criação da Unidade de Assessoramento em Assuntos Internacionais, vinculada à Casa Civil. Essa unidade assumiu um perfil eminentemente operacional e pragmático, funcionando como braço logístico do Governador na preparação de agendas e compromissos internacionais. No mesmo ano, foi criado o Conselho Estadual de Relações Internacionais e Comércio Exterior (CERICEX), concebido como espaço de coordenação intersetorial das políticas internacionais do Estado. Embora o CERICEX não tenha logrado cumprir plenamente sua função articuladora e tenha sido extinto em 2010, sua criação reflete a tentativa de integrar a dimensão internacional a políticas estratégicas, incluindo aquelas relacionadas ao desenvolvimento sustentável.
A consolidação da dimensão econômica da paradiplomacia paulista ocorreu com a criação, em 2008, da Agência Paulista de Promoção de Investimentos e Competitividade (Investe São Paulo), vinculada à Secretaria de Desenvolvimento Econômico. A Investe SP tornou-se um dos principais instrumentos de inserção internacional do Estado, atuando como facilitadora da atração de investimentos estrangeiros e da internacionalização da economia paulista. Nos anos mais recentes, essa atuação passou a incorporar, de forma crescente, elementos associados à economia verde, à infraestrutura sustentável e à transição energética, alinhando-se às transformações da agenda ambiental global e às exigências de investidores internacionais por padrões ambientais, sociais e de governança (ESG).
Atualmente, após períodos como Secretaria de Relações Internacionais e de Negócios Internacionais, a Assessoria Internacional voltou a estar diretamente abrigada na Casa Civil, em grande proximidade com o Gabinete do Governador. A Assessoria atua de maneira coordenada com as áreas internacionais das demais Secretarias e em fina coordenação com a InvestSP.
A Paradiplomacia ambiental do Estado de São Paulo
A paradiplomacia ambiental do estado de São Paulo está fortemente atrelada à política de mudanças climáticas estadual, que se estrutura com base em abordagem integrada que busca conciliar desenvolvimento econômico, expansão da infraestrutura e redução de emissões de gases de efeito estufa. A estratégia climática está orientada por princípios de eficiência e geração de resultados concretos, com o objetivo de construir um legado sustentável no longo prazo. Nesse contexto, o enfrentamento das mudanças climáticas não é tratado de forma isolada, mas articulado com a superação de gargalos históricos, especialmente no campo da mobilidade e da logística, inclusive mediante uso da paradiplomacia.
O principal marco normativo dessa agenda é a Política Estadual de Mudanças Climáticas (PEMC), instituída pela Lei nº 13.798/2009 e posteriormente regulamentada por decretos recentes, que também formalizaram a adesão do estado a iniciativas internacionais como Race to Zero e Race to Resilience1. A PEMC organiza a ação governamental em dois grandes eixos: mitigação, voltada à redução das emissões, e adaptação, direcionada à diminuição da vulnerabilidade aos impactos climáticos. Esses eixos orientam conjunto amplo de políticas públicas e instrumentos de planejamento.
No campo da mitigação, destaca-se o Plano de Ação Climática Net Zero 2050 (PAC 2050), que estabelece metas e diretrizes para a transição para uma economia de baixo carbono. O plano abrange setores-chave como transportes, energia, resíduos, agropecuária, uso do solo e processos industriais, além de incorporar dimensões transversais como finanças verdes, inovação e educação ambiental. O setor de transportes assume papel central, dado que responde por cerca de 30% das emissões estaduais. Como resposta, o governo de São Paulo busca priorizar investimentos em mobilidade urbana sustentável, com ênfase na expansão da malha ferroviária e metroviária, buscando reduzir a dependência do modal rodoviário.
Ainda no âmbito da mitigação, o Estado adota iniciativas como o Compromisso SP Carbono Zero, que incentiva empresas a elaborarem inventários de emissões e estabelecerem trajetórias de descarbonização até 2050, com diferentes níveis de reconhecimento conforme o grau de ambição climática. Paralelamente, São Paulo aposta no desenvolvimento de novas tecnologias e fontes energéticas, como o combustível sustentável de aviação (SAF), o hidrogênio verde a partir do etanol e a expansão dos biocombustíveis, área na qual o estado já possui liderança nacional.
No eixo da adaptação, destaca-se o Plano Estadual de Adaptação e Resiliência Climática (PEARC), que organiza a ação pública em torno de áreas sensíveis como saúde, biodiversidade, segurança hídrica, segurança alimentar e zonas costeiras. O plano também incorpora dimensões transversais, como justiça climática e infraestrutura, reconhecendo a necessidade de respostas inclusivas e estruturais aos impactos das mudanças do clima.
A política climática paulista também se articula fortemente com a agenda de investimentos em infraestrutura, especialmente por meio de parcerias com o setor privado. Programas como o São Paulo nos Trilhos, sistematizado no primeiro mandato do Governador Tarcísio de Freitas, exemplificam a convergência entre redução de emissões, aumento da eficiência logística e promoção do desenvolvimento econômico sustentável.
Por fim, o Estado busca atrair investimentos nacionais e estrangeiros ao oferecer um ambiente favorável, caracterizado por segurança jurídica, estabilidade regulatória, ampla base de consumidores e disponibilidade de energia limpa. Assim, a política de mudanças climáticas de São Paulo se consolida como uma estratégia abrangente que integra ação climática, inovação tecnológica, planejamento territorial e dinamismo econômico, posicionando o estado como um ator relevante na transição para uma economia de baixo carbono.
A partir dessa base normativa, a atuação internacional do Estado de São Paulo na área ambiental passou a se estruturar de forma mais estratégica e multifacetada, concentrando-se em quatro eixos principais: (i) participação em redes transnacionais de governos subnacionais, (ii) celebração de acordos de cooperação técnica, (iii) captação de financiamento climático e (iv) promoção do estado como hub de power shoring no Brasil. Esses vetores refletem uma inserção internacional orientada por resultados concretos e pela articulação entre desenvolvimento econômico e sustentabilidade.
Nesse contexto, a presença paulista em iniciativas como a Under2 Coalition e em fóruns internacionais de sustentabilidade evidencia a incorporação de uma lógica de governança multinível, na qual entes subnacionais atuam não apenas como executores, mas também como difusores de normas ambientais globais. Tais redes funcionam como espaços de aprendizagem institucional, permitindo a troca de experiências em temas como mitigação e adaptação às mudanças climáticas, gestão de resíduos, proteção da biodiversidade e mobilidade urbana sustentável, ampliando a capacidade técnica e regulatória do estado.
O estado expressa seu interesse em cooperar na área ambiental mediante celebração de acordos não vinculantes com países e entes subnacionais. São Paulo tem Protocolos de Intenção ou Memorandos de Entendimento firmados com Estados Unidos, Canadá, Reino Unido, França, Toyama (Japão), Mie (Japão) nos quais há previsões expressas sobre cooperação nas áreas de transição energética, biocombustíveis, economia circular e combate às mudanças climáticas.
Em matéria de financiamento climático, São Paulo estruturou o Finaclima-SP2, um mecanismo voltado a atrair investimentos com maior previsibilidade, menor burocracia e forte participação do setor privado, combinando gestão privada com orientação pública. O modelo prevê a atuação de entidade gestora especializada, responsável por captar e administrar recursos por meio de conta de garantia, com governança assegurada por um Conselho de Orientação multissetorial, auditoria externa e mecanismos de transparência. Inspirado em práticas de blended finance. O instrumento permite a combinação de diferentes fontes de recursos — incluindo doações privadas, aportes internacionais e obrigações legais — para financiar projetos de restauração ambiental, conservação e resiliência climática.
A área internacional do Estado de São Paulo atua, adicionalmente, de forma estratégica para posicionar o estado como hub de power shoring no Brasil, promovendo suas vantagens competitivas — como matriz energética mais limpa, infraestrutura logística, base industrial diversificada e ambiente regulatório estável — junto a governos, empresas e organismos internacionais. Por meio de missões e atividades de advocacy junto a atores estrangeiros, busca atrair investimentos e integrar o estado a cadeias globais de valor mais sustentáveis, especialmente em setores ligados à transição energética e à indústria verde. Essa atuação é articulada com políticas internas de desenvolvimento, inovação e sustentabilidade, garantindo maior previsibilidade e capacidade de execução de projetos. Assim, São Paulo se apresenta como destino estratégico para a relocalização produtiva em um contexto de reorganização das cadeias globais e crescente demanda por descarbonização.
Do ponto de vista analítico, a paradiplomacia ambiental paulista apresenta, portanto, um claro efeito de transbordamento (spillover) das competências domésticas. A atuação internacional não constitui um fim em si, mas um instrumento para aprimorar políticas públicas internas, alinhando-se às abordagens de governança multinível e de sistemas policêntricos, nas quais a provisão de bens públicos globais — como a estabilidade climática — depende da coordenação entre diferentes níveis de governo.
Considerações finais
A análise desenvolvida ao longo deste artigo permite concluir que a paradiplomacia ambiental constitui uma dimensão cada vez mais relevante das relações internacionais contemporâneas, refletindo a transformação dos padrões tradicionais de autoridade, cooperação e implementação de políticas públicas no sistema internacional. Diante de desafios ambientais caracterizados por sua natureza transfronteiriça, complexidade sistêmica e impactos territorialmente diferenciados, a atuação exclusiva dos Estados nacionais mostra-se insuficiente para assegurar respostas efetivas e duradouras. Nesse cenário, os governos subnacionais assumem protagonismo crescente, não como substitutos da diplomacia estatal, mas como agentes capazes de complementar, operacionalizar e, em determinadas circunstâncias, impulsionar os compromissos ambientais internacionais, aproximando a formulação de normas globais das condições concretas de sua implementação nos territórios.
Sob a perspectiva teórica, a paradiplomacia ambiental reforça os pressupostos da governança multinível e dos sistemas policêntricos, ao evidenciar que a capacidade de enfrentar problemas ambientais depende da articulação entre diferentes centros de decisão, competências e recursos. As abordagens liberal-institucionalistas contribuem para compreender a importância das redes, dos acordos de cooperação e dos mecanismos de coordenação na superação de dilemas de ação coletiva, enquanto as perspectivas construtivistas permitem identificar o papel dos governos subnacionais na difusão de normas, práticas e compromissos associados à sustentabilidade. A convergência dessas perspectivas demonstra que a inserção internacional de estados, regiões e municípios não representa necessariamente uma fragmentação disfuncional da política externa, mas pode constituir uma resposta institucional às limitações dos modelos excessivamente centralizados de governança ambiental. Sua efetividade, contudo, depende da capacidade de coordenação com os governos centrais, da existência de estruturas administrativas adequadas e da compatibilidade entre compromissos internacionais e políticas públicas domésticas.
No caso brasileiro, a paradiplomacia ambiental encontra fundamento material na autonomia administrativa dos entes federativos e nas competências constitucionalmente atribuídas a estados e municípios em matéria de proteção ambiental, desenvolvimento e implementação de políticas públicas, embora permaneça condicionada à centralização formal da celebração de tratados internacionais na União. Essa configuração favorece uma atuação internacional predominantemente pragmática, baseada em instrumentos de cooperação técnica, memorandos de entendimento, protocolos de intenção, participação em redes transnacionais e articulação com instituições financeiras e organismos internacionais. A experiência brasileira evidencia, portanto, a possibilidade de ampliar a cooperação internacional descentralizada sem desconsiderar os limites constitucionais, desde que a atuação subnacional permaneça vinculada às competências domésticas e observe a necessária coordenação institucional com o governo federal.
A experiência do Estado de São Paulo ilustra particularmente bem essa dinâmica. A trajetória de institucionalização de sua atuação internacional, desde as primeiras iniciativas de cooperação com entes estrangeiros até a consolidação de estruturas administrativas voltadas à inserção econômica e à articulação internacional, revela uma progressiva transição de práticas predominantemente simbólicas para uma atuação orientada à obtenção de resultados concretos. No campo ambiental, essa evolução manifesta-se na articulação entre a Política Estadual de Mudanças Climáticas, o Plano de Ação Climática Net Zero 2050, as medidas de adaptação e resiliência climática, os investimentos em infraestrutura sustentável e a busca por novas tecnologias e fontes de energia de baixo carbono. A paradiplomacia passa, assim, a funcionar como instrumento transversal de políticas públicas, conectando prioridades ambientais internas às oportunidades de cooperação, financiamento, inovação e investimento existentes no cenário internacional.
Os quatro eixos identificados na atuação ambiental paulista — participação em redes transnacionais, cooperação técnica internacional, captação de financiamento climático e promoção do estado como polo de power shoring — demonstram que a inserção internacional pode contribuir simultaneamente para a implementação de compromissos climáticos e para a transformação da estrutura produtiva estadual. A participação em redes como a Under2 Coalition favorece a aprendizagem institucional e a difusão de boas práticas; os instrumentos de cooperação com parceiros estrangeiros ampliam as possibilidades de intercâmbio tecnológico e regulatório; mecanismos como o Finaclima-SP procuram mobilizar recursos para projetos de conservação, restauração e resiliência; e a promoção internacional das vantagens competitivas paulistas busca atrair investimentos associados à transição energética e à descarbonização industrial. Em conjunto, essas iniciativas evidenciam o potencial da paradiplomacia para articular sustentabilidade ambiental, competitividade econômica e fortalecimento da capacidade estatal.
Essa convergência, entretanto, não deve ser interpretada como automática. A capacidade de atrair investimentos verdes, participar de redes internacionais ou formalizar compromissos de cooperação não assegura, por si só, a redução efetiva das emissões, o aumento da resiliência territorial ou a conservação dos ecossistemas. Para que a atuação internacional produza resultados ambientais consistentes, é necessário que os compromissos assumidos no exterior sejam acompanhados de instrumentos domésticos de implementação, recursos financeiros e humanos, coordenação intersecretarial, transparência e mecanismos de monitoramento e avaliação. Também se mostra fundamental assegurar que a agenda de competitividade e atração de investimentos permaneça compatível com os objetivos de mitigação e adaptação climática, evitando que a sustentabilidade se restrinja à promoção internacional da imagem do estado ou à adoção de compromissos predominantemente declaratórios. A avaliação da paradiplomacia ambiental deve, portanto, considerar não apenas a quantidade de acordos, iniciativas e contatos internacionais, mas sobretudo sua contribuição mensurável para os resultados das políticas ambientais.
A consolidação dessa agenda exige, adicionalmente, o fortalecimento institucional da atuação internacional subnacional. No caso paulista, isso pressupõe aprimorar a coordenação entre a área internacional, as secretarias estaduais e as instituições responsáveis pela promoção de investimentos e pela execução das políticas ambientais, de modo a integrar planejamento, negociação internacional, mobilização de recursos e implementação territorial. A institucionalização de prioridades, a continuidade administrativa e a construção de indicadores de desempenho são elementos essenciais para transformar oportunidades internacionais em capacidades permanentes de governo. Do mesmo modo, a articulação com municípios, universidades, empresas e organizações da sociedade civil pode ampliar a legitimidade, a capilaridade e a efetividade das iniciativas, aproximando a paradiplomacia das necessidades concretas dos territórios e das populações mais vulneráveis aos efeitos das mudanças climáticas.
Em última análise, o caso de São Paulo evidencia que a paradiplomacia ambiental pode representar mais do que uma extensão da presença internacional de um governo subnacional: ela pode constituir um mecanismo de transformação institucional e de integração entre as agendas internacional e doméstica. Seu principal valor reside na capacidade de converter a interdependência global em oportunidades concretas de cooperação, financiamento, inovação e aprimoramento de políticas públicas, sem perder de vista a responsabilidade dos entes federativos pela proteção ambiental em seus territórios. Ao mesmo tempo, a experiência paulista demonstra que a eficácia dessa atuação depende da combinação entre capacidade administrativa, coordenação federativa, coerência regulatória e compromisso verificável com resultados ambientais.
A paradiplomacia ambiental, portanto, deve ser compreendida como componente estratégico da governança ambiental contemporânea, cuja relevância decorre não da substituição do Estado nacional, mas da ampliação dos meios pelos quais os compromissos internacionais podem ser traduzidos em ações concretas. Em um contexto no qual as mudanças climáticas, a transição energética e a reorganização das cadeias globais de valor redefinem as prioridades econômicas e políticas, estados subnacionais dotados de capacidade institucional e estratégia internacional consistente podem influenciar agendas, mobilizar recursos e acelerar a implementação de soluções sustentáveis. A experiência de São Paulo oferece, nesse sentido, um caso relevante para compreender como a ação internacional subnacional pode articular governança multinível, desenvolvimento econômico e proteção ambiental. Seu alcance, contudo, deverá ser aferido pela capacidade de transformar a projeção internacional em benefícios ambientais efetivos, duradouros e socialmente compartilhados. É precisamente nessa passagem entre a oportunidade internacional e o resultado territorial que reside o potencial mais significativo — e o principal desafio — da paradiplomacia ambiental no século XXI.
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