Júlio César Ballerini Silva
Advogado, professor e magistrado aposentado
A capacidade de arrecadação do Estado não se confunde com a capacidade da sociedade de suportar tributos. A primeira pode crescer mediante novas incidências, ampliação de bases de cálculo e aperfeiçoamento da fiscalização.
A segunda depende da produtividade, da renda disponível, da rentabilidade dos investimentos e da preservação dos recursos necessários à continuidade das atividades econômicas.
Essa distinção se torna decisiva no Brasil. A expansão da tributação precisa ser examinada à luz de uma Constituição que, ao mesmo tempo que autoriza o financiamento das funções públicas, protege a propriedade, a livre iniciativa e a livre concorrência.
A necessidade de arrecadar não transforma essas garantias em promessas subordinadas à conveniência orçamentária.
Sustenta-se, neste artigo, que a sucessiva elevação dos encargos pode alcançar um ponto de incompatibilidade com a ordem econômica constitucional, especialmente quando compromete a continuidade de atividades lícitas, restringe a entrada de concorrentes e consome recursos indispensáveis ao investimento.
A caracterização jurídica do confisco, contudo, exige demonstração: a intensidade da crítica política não substitui a prova do efeito econômico da tributação.
A expansão da carga e o problema de sua distribuição
Segundo a estimativa do Tesouro Nacional publicada em abril de 2026, a carga tributária bruta do governo geral alcançou 32,40% do PIB em 2025, com aumento de 0,18 ponto percentual em relação a 2024.
Trata-se de estimativa preliminar, na metodologia adotada pelo Tesouro, e não de demonstração de quanto cada contribuinte efetivamente suporta. [1]
A precisão metodológica é indispensável. A Receita Federal informou carga de 32,20% do PIB em 2024, excluídos FGTS e Sistema S; com esses recolhimentos, o indicador seria de 34,12%.
Comparar séries com critérios diferentes pode produzir uma impressão artificial de aumento ou redução. A crítica à voracidade fiscal ganha força quando resiste a esse cuidado estatístico. [2]
O indicador agregado, entretanto, não resolve o problema constitucional. Uma média nacional comporta contribuintes com situações profundamente distintas. Empresas com elevado faturamento podem trabalhar com margens estreitas. Prestadores de serviços intensivos em trabalho podem dispor de poucos créditos tributários.
Famílias de baixa renda podem consumir praticamente tudo o que recebem, suportando tributos incorporados aos preços sem capacidade relevante de poupança.
Por isso, o debate sobre o esgotamento da capacidade de suportar tributos deve considerar a distribuição dos encargos, a qualidade dos serviços públicos e os custos necessários para cumprir a legislação.
O mesmo percentual de tributação pode produzir consequências diferentes conforme a produtividade da economia, a infraestrutura disponível e a segurança das relações jurídicas.
O limite econômico pode preceder a queda da arrecadação
A teoria econômica permite compreender por que o crescimento da receita pública não prova a sustentabilidade da política tributária.
A conhecida curva de Laffer representa a possibilidade de que, além de determinado ponto, aumentos de alíquota reduzam a arrecadação ao contrair a base tributável. Esse raciocínio não permite afirmar, sem investigação empírica, que o Brasil inteiro já ultrapassou um ponto ótimo de arrecadação. Permite, porém, reconhecer que as bases econômicas reagem à tributação.
Há uma questão ainda mais relevante: o Estado pode continuar arrecadando mais enquanto a economia perde capacidade de crescer. O máximo arrecadatório não coincide necessariamente com o nível de tributação que melhor preserva investimento, emprego e bem-estar.
Antes de fechar as portas, uma empresa pode suspender contratações, adiar a aquisição de máquinas, reduzir treinamento e consumir reservas. A arrecadação permanece, mas o investimento desaparece. O dano econômico antecede sua manifestação nas estatísticas fiscais.
Também importa distinguir quem recolhe de quem suporta o tributo. Conforme as condições de concorrência e as elasticidades da oferta e da demanda, o encargo pode ser transferido aos consumidores, absorvido pelos fornecedores, repercutir nos salários ou reduzir o retorno do capital.
A afirmação de que basta tributar determinada pessoa jurídica ignora essa incidência econômica. Empresas são pontos de organização de relações produtivas; os efeitos da tributação se distribuem entre pessoas concretas.
A economia política da arrecadação permanente
A economia política acrescenta outra dimensão ao problema. Na perspectiva da escolha pública, associada a James Buchanan e Gordon Tullock, as decisões estatais devem ser examinadas considerando também os incentivos dos agentes políticos e dos grupos organizados.
Benefícios concentrados podem mobilizar seus destinatários com intensidade superior à resistência de milhões de contribuintes que suportam custos dispersos. Forma-se, assim, uma pressão recorrente pela expansão de despesas, cuja cobertura se procura mediante novas receitas.
O problema se agrava quando a revisão do gasto se torna politicamente mais difícil que o aumento da tributação. Nessa configuração, o setor produtivo passa a funcionar como variável de ajuste: diante de cada insuficiência fiscal, procura-se uma base ainda alcançável.
A contribuição de Hayek à compreensão do conhecimento disperso também é pertinente. A administração pública não conhece integralmente as condições de cada empreendimento. Uma elevação aparentemente suportável nas projeções agregadas pode inviabilizar negócios cuja sobrevivência depende de margens pequenas e fluxo de caixa rigoroso.
Não decorre disso a impossibilidade de tributar. Decorre a necessidade de prudência institucional: a competência tributária deve reconhecer que arrecadação e produção integram uma relação de dependência. A receita estatal pressupõe riqueza anteriormente produzida.
O que efetivamente muda em janeiro de 2027
A crítica às mudanças próximas exige distinguir substituição de tributos, aumento efetivo de encargos e regras que já produzem efeitos.
No modelo de transição, 2027 marca a cobrança efetiva da CBS, a extinção do PIS e da Cofins, o IBS de 0,1% e a previsão de início do Imposto Seletivo.
As alíquotas do IPI serão reduzidas a zero, ressalvadas as hipóteses ligadas à preservação do tratamento da Zona Franca de Manaus. ICMS e ISS continuarão durante essa etapa; sua substituição gradual pelo IBS começa em 2029. [3–4]
Um dado recente merece atenção. Em 28 de outubro de 2026, o TCU aprovou cálculo de 11,3% para a alíquota de referência da CBS de 2027, a ser encaminhado ao Senado para sua fixação.
Na data de fechamento deste artigo, esse cálculo não deve ser apresentado como resolução senatorial já aprovada. Além disso, a LC 214/2025 prevê, para 2027 e 2028, redução de 0,1 ponto percentual na alíquota aplicável da CBS, ressalvado o regime dos combustíveis. [5–6]
A referência de 11,3% merece escrutínio público, mas sua comparação direta com uma alíquota antiga, isoladamente, não mede o aumento líquido de cada contribuinte. É necessário considerar os tributos substituídos, os créditos aproveitáveis, o regime de apuração e as reduções legalmente previstas.
Essa cautela não elimina a crítica. Neutralidade arrecadatória agregada não significa neutralidade para cada setor. A preservação da receita total pode coexistir com aumentos expressivos para determinados contribuintes e reduções para outros.
Nos serviços intensivos em trabalho, a relação entre débito tributário e créditos disponíveis merece exame particular. A LC 214/2025 prevê redução de 30% das alíquotas para determinadas profissões regulamentadas, incluindo a advocacia, mediante os requisitos legais.
Essa redução deve integrar a análise; ela não equivale à demonstração de que o encargo final permanecerá igual ao anterior. [6]
Quanto ao Imposto Seletivo, sua finalidade extrafiscal não dispensa controle de proporcionalidade. O próprio material técnico do TCU registrava, na deliberação de outubro de 2026, a ausência de definição normativa de suas alíquotas. Portanto, não seria rigoroso atribuir antecipadamente percentuais definitivos a todas as operações alcançadas. [7]
Há, ainda, a reoneração da folha nos setores abrangidos pela transição legal. Em 2027, a parcela patronal de 20% alcança aplicação de 75%, correspondendo a 15%, combinada com 40% das alíquotas da contribuição substitutiva sobre a receita bruta.
O efeito líquido depende da relação entre folha e faturamento; não se trata de aumento uniforme para todas as empresas brasileiras. [8]
A tributação de altas rendas exige outra distinção temporal. A Lei 15.270/2025 prevê a primeira apuração anual mínima no exercício de 2027, relativa aos rendimentos de 2026.
A incidência considera o limite de R$ 600 mil anuais e alíquota crescente até 10%, com exclusões, deduções e mecanismos legais de ajuste. A retenção sobre determinadas distribuições mensais de dividendos, por sua vez, começou em janeiro de 2026.
Não são cobranças integralmente inauguradas em janeiro de 2027, nem se pode simplesmente somá-las como incidências independentes e definitivas. [9–10]
Livre iniciativa e livre concorrência como limites materiais
A Constituição não protege apenas a possibilidade formal de registrar uma empresa. A livre iniciativa, acolhida nos arts. 1º, IV, e 170, pressupõe espaço para organizar recursos, contratar, assumir riscos e desenvolver atividade econômica lícita.
A livre concorrência, prevista no art. 170, IV, exige atenção aos efeitos das intervenções estatais sobre a estrutura dos mercados.
A tributação pode afetar esses valores quando transforma o cumprimento regular das obrigações em barreira desproporcional à entrada ou à permanência no mercado.
Custos fixos de conformidade tendem a pesar relativamente mais sobre pequenos empreendimentos. Restrições de liquidez podem favorecer empresas com acesso mais barato ao crédito.
Benefícios seletivos podem deslocar a competição da eficiência produtiva para a capacidade de obter tratamento estatal privilegiado. Esses efeitos precisam ser demonstrados, mas não podem ser descartados como assuntos estranhos ao Direito Tributário.
O sistema constitucional também exige capacidade contributiva e veda o efeito confiscatório. Após a EC 132/2023, o art. 145 passou a explicitar simplicidade, transparência e justiça tributária, além de determinar que as alterações legislativas busquem atenuar efeitos regressivos. A arrecadação deve ser interpretada dentro desse conjunto de comandos. [11]
A existência de autorização constitucional para um tributo não imuniza sua disciplina concreta. Competência para instituir não significa autorização para exigir qualquer montante, mediante qualquer base ou com quaisquer consequências econômicas.
Quando o excesso se transforma em confisco
Na ADI 2.010 MC/DF, relatada pelo ministro Celso de Mello, o STF reconheceu que a vedação ao confisco protege o patrimônio e os rendimentos contra exigências que comprometam a existência digna, o exercício profissional lícito e a satisfação de necessidades vitais.
O precedente considerou a carga cumulativa de tributos instituídos pela mesma pessoa política e suportados em determinado período. [12] Duas consequências decorrem dessa orientação.
A primeira é que o exame não precisa ficar preso à alíquota de um tributo isolado. A sucessão de exigências pode produzir resultado intolerável, embora cada parcela pareça moderada.
A segunda é que o precedente não autoriza afirmar que toda soma de tributos federais, estaduais e municipais já configura, automaticamente, confisco reconhecido pelo STF.
A análise econômica pode considerar o conjunto dos encargos, mas a utilização jurídica do julgado deve respeitar seus fundamentos.
A demonstração consistente do excesso exige examinar margens, custos necessários, créditos, retorno do capital, possibilidade de repasse e comprometimento patrimonial.
Faturamento elevado não equivale a renda disponível, assim como dificuldade empresarial não prova, por si só, inconstitucionalidade.
A proteção da atividade econômica também aparece na jurisprudência sobre sanções políticas. No Tema 856, o STF afastou restrições ilegítimas ao exercício econômico ou profissional utilizadas como meio indireto de cobrança.
Essa proteção convive com o combate à inadimplência deliberada empregada como vantagem concorrencial, como revela o RE 550.769. A liberdade econômica protege a atividade lícita e a concorrência regular. [13]
Preservar a produção como dever constitucional
O esgotamento da capacidade de suportar tributos não precisa manifestar-se como desaparecimento imediato da arrecadação. Pode revelar-se na redução persistente do investimento, no abandono da formalidade, na concentração dos mercados e na dificuldade de transformar trabalho em patrimônio.
Isso impõe uma mudança na pergunta fiscal. Antes de indagar quanto ainda é possível cobrar, deve-se examinar quais despesas justificam a exigência, quem efetivamente suportará o encargo e quais consequências haverá para a produção e a concorrência.
A reforma do consumo pode oferecer ganhos de transparência e redução de cumulatividade. Tais benefícios devem ser avaliados juntamente com seus efeitos distributivos e com os demais aumentos de encargos. Uma reforma tecnicamente mais organizada pode preservar um nível excessivo de extração ou redistribuí-lo de forma gravosa para atividades específicas.
A Constituição brasileira não estabelece um percentual único de carga tributária a partir do qual todo o sistema se torna inválido. Estabelece, contudo, limites materiais que impedem a transformação da necessidade fiscal em justificativa suficiente para qualquer exigência.
Quando a tributação compromete de maneira comprovada e desproporcional a continuidade de atividades lícitas, esvazia a propriedade ou distorce injustificadamente a concorrência, a questão ultrapassa a discordância sobre política econômica e alcança o controle de constitucionalidade.
O Estado tem o dever de financiar suas funções dentro desses limites. A preservação da capacidade produtiva constitui condição de continuidade do próprio financiamento público.
A livre iniciativa e a livre concorrência precisam, por isso, integrar a decisão tributária antes da cobrança, e não aparecer apenas como argumentos defensivos quando o empreendimento já perdeu condições de sobreviver.
Artigo elaborado com informações disponíveis em 2 de novembro de 2026. As referências a 2027 distinguem regras legais de transição, cálculos de referência e definições normativas ainda pendentes.
Referências
[1] Tesouro Nacional. Carga tributária bruta do Governo Geral atinge 32,40% do PIB em 2025. 10 abr. 2026.
https://www.gov.br/tesouronacional/pt-br/noticias/carga-tributaria-bruta-do-governo-geral-atinge-32-40-do-pib-em-2025
[2] Receita Federal. Carga tributária no Brasil 2024.
https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos/carga-tributaria/carga-tributaria-no-brasil-2024/@@download/file
[3] Receita Federal. Entenda a Reforma Tributária do Consumo.
https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/reforma-tributaria-do-consumo/entenda/entenda-a-reforma-tributaria-do-consumo
[4] Ministério da Fazenda. Como será a transição para o novo modelo de tributação.
https://www.gov.br/fazenda/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/reforma-tributaria/perguntas-e-respostas/como-sera-a-transicao-para
[5] TCU. TCU calcula alíquota de referência de 11,3% para novo tributo sobre consumo. 28 out. 2026.
https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/tcu-calcula-aliquota-de-referencia-de-113-para-novo-tributo-sobre-consumo
[6] Brasil. Lei Complementar 214 de 16 de janeiro de 2025. Especialmente arts. 127 e 347. Texto consolidado.
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp214.htm
[7] TCU. Cálculo da alíquota de referência da CBS para 2027. TC 006.529/2026-7. Outubro de 2026.
https://sites.tcu.gov.br/reforma-tributaria/visao-cbs-2027.html
[8] Brasil. Lei 14.973 de 16 de setembro de 2024.
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2024/lei/l14973.htm
[9] Brasil. Lei 15.270 de 26 de novembro de 2025.
https://normas.leg.br/?urn=urn:lex:br:federal:lei:2025-11-26;15270
[10] Receita Federal. Perguntas e respostas sobre tributação de altas rendas. Considerações sobre lucros e dividendos.
https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/assuntos/noticias/2025/dezembro/receita-federal-lanca-perguntas-e-respostas-sobre-tributacao-de-altas-rendas-consideracoes-sobre-lucros-e-dividendos/manual_padrao_rfb_per_tributacao_sutri_v2.pdf
[11] Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Especialmente arts. 1º, 145, 150 e 170.
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
[12] STF. ADI 2.010 MC/DF. Rel. Min. Celso de Mello. Tribunal Pleno. Julgamento em 30 set. 1999. DJ de 12 abr. 2002. Ver compilação constitucional.
https://portal.stf.jus.br/constituicao-supremo/artigo.asp?abrirArtigo=153&abrirBase=CF
[13] STF. Jurisprudência sobre sanções políticas. Tema 856 e RE 550.769.
https://portal.stf.jus.br/jurisprudencia/sumariosumulas.asp?base=30&sumula=2194
Fontes eletrônicas consultadas em 2 de novembro de 2026.
