JÚLIO CÉSAR BALLERINI SILVA, ADVOGADO MAGISTRADO APOSENTADO E PROFESSOR DA FAJ - COORDENADOR NACIONAL DOS CURSOS DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO CIVIL E PROCESSO CIVIL, DIREITO IMOBILIÁRIO E DIREITO CONTRATUAL DA ESCOLA SUPERIOR DE DIREITO - EMBAIXADOR DO DIREITO À SAÚDE DA AGETS – LIDE.
Resumo O artigo que não reflete necessariamente a opinião pessoal do autor, apenas examina a possibilidade de alteração das cláusulas pétreas pelo poder constituinte derivado e a utilização de assembleia constituinte e plebiscito para autorizar a separação de parcelas do território brasileiro. Analisa a experiência da Togolândia britânica, integrada à futura Gana, os processos de independência de Timor-Leste e Sudão do Sul e a jurisprudência sobre Quebec, Escócia, Catalunha, Baviera e Kosovo. Sustenta que a Constituição brasileira não oferece procedimento de secessão e que a convocação de uma constituinte por poderes constituídos não basta para afastar seus limites materiais. Distingue, contudo, a invalidade de uma reforma perante a ordem vigente da possibilidade histórica de formação de outra ordem constitucional.
Palavras-chave: poder constituinte; cláusulas pétreas; plebiscito; secessão; autodeterminação; integridade territorial.
A questão central pode a maioria decidir sobre tudo
de interesse do próprio povo
As redes sociais tem sido animadas com matérias e matérias sobre eventual separatismo de parte dos Estados da nossa Federação, o que tem levado estudiosos a uma análise sobre tais questões, em nível mais concreto, para aferir se haveria precedentes e viabilidade constitucional, ao menos em tese a esse respeito.
E se principia essa análise, no presente artigo, pela constatação de que a soberania popular apresenta um problema particularmente sensível quando a decisão pretendida envolve a própria continuidade do Estado.
Se o povo constitui a fonte do poder político, poderia uma maioria autorizar a separação de parte do território? Poderia o Congresso convocar uma assembleia constituinte para permitir aquilo que a Constituição proíbe ao legislador reformador?
A resposta exige distinguir três planos: a competência jurídica dos órgãos existentes, a legitimidade democrática de uma pretensão política e as condições internacionais para o surgimento de um novo Estado.
Uma votação pode expressar uma aspiração política relevante sem produzir, por si, competência constitucional para realizá-la. De modo semelhante, um processo historicamente bem-sucedido de independência não demonstra que qualquer região disponha de direito unilateral à separação.
No Brasil, o ponto de partida é objetivo: o art. 1º estabelece a indissolubilidade da união federativa, enquanto o art. 60, § 4º, I, protege a forma federativa contra propostas tendentes à sua abolição. A leitura conjugada desses dispositivos impede tratar os Estados como titulares de um direito de retirada da Federação. [1]
Cláusulas pétreas e possibilidade de reforma
A expressão cláusula pétrea não significa que todas as palavras de determinado dispositivo devam permanecer eternamente intocadas. A Constituição proíbe reformas tendentes a abolir os conteúdos protegidos. Há espaço para reorganizar instituições e aperfeiçoar garantias, desde que preservada sua substância.
Essa compreensão evita dois extremos: converter toda a Constituição em texto irreformável ou permitir que alterações aparentemente pontuais eliminem seus fundamentos.
A proteção recai sobre a continuidade dos elementos estruturantes da ordem constitucional, conforme sistematiza a doutrina dos limites materiais à reforma.
A distinção remonta à separação entre poder constituinte e poderes constituídos, associada a Emmanuel-Joseph Sieyès. Quem recebe da Constituição uma competência para reformá-la não recebe necessariamente competência para substituí-la integralmente.
Na doutrina contemporânea, Yaniv Roznai desenvolve essa diferença mediante a distinção entre poder constituinte primário e secundário. O poder de emenda possui fundamento constitucional e, por isso, competência limitada: a autorização para modificar a Constituição não equivale à autorização para destruir a fonte dessa própria competência. [2]
A jurisprudência brasileira admite, consequentemente, emendas constitucionais inconstitucionais. Na ADI 939, julgada em 15 de dezembro de 1993, o STF reconheceu o controle de emenda diante de limites materiais da Constituição. A posição foi reiterada na jurisprudência que distingue o poder originário do poder reformador. [3]
A dupla revisão e o problema da fraude à Constituição
Uma tentativa de superar os limites materiais consiste em dividir a operação em dois momentos: primeiro, retirar a proteção; depois, modificar o conteúdo anteriormente protegido.
É a chamada dupla revisão. Sua defesa parte da possibilidade de alteração da própria disposição que estabelece a intangibilidade. A objeção é que a competência de reforma seria utilizada para eliminar as condições jurídicas de seu exercício.
No caso brasileiro, a dificuldade é particularmente intensa: a proibição constitucional alcança propostas que apenas tendam à abolição. A retirada instrumental da proteção, quando voltada à posterior destruição do conteúdo protegido, integra a própria operação constitucionalmente vedada.
Há debate doutrinário sobre o tema, mas a dupla revisão não pode ser apresentada como solução pacífica ou caminho seguro reconhecido pelo STF. A objeção da fraude à Constituição permanece central na literatura brasileira.
Isso se aplica à hipótese de uma emenda que autorizasse uma assembleia a deliberar sem limites sobre a dissolução da Federação: a interposição de outro órgão não elimina o vício da transferência de uma competência que o Congresso não possui.
Togolândia e Gana integração em
contexto de descolonização
A referência a Togo e Gana exige precisão histórica. O episódio pertinente é o plebiscito de 1956 na Togolândia sob administração britânica, território submetido ao sistema internacional de tutela.
A consulta foi realizada sob supervisão das Nações Unidas para verificar a vontade de seus habitantes quanto à união com a Costa do Ouro independente ou à alternativa prevista no processo de tutela.
A Assembleia Geral aprovou a integração pela Resolução 1044 (XI), de 13 de dezembro de 1956, relacionando o encerramento da tutela à independência da Costa do Ouro e à união territorial. Esse processo integrou a formação de Gana. [4]
Portanto, o caso não corresponde à separação plebiscitária entre dois Estados já constituídos, Togo e Gana. Tampouco demonstra que uma unidade federada possa exigir consulta para abandonar qualquer Estado soberano.
Sua importância está em outro ponto: a utilização de consulta popular internacionalmente supervisionada para definir o destino de um território sujeito a regime jurídico especial. A comparação com o Brasil deve considerar essa diferença de fundamento.
Quando a consulta efetivamente conduziu à independência
Timor-Leste oferece experiência distinta. Os acordos de 5 de maio de 1999, celebrados entre Portugal e Indonésia, confiaram ao secretário-geral da ONU a organização de consulta sobre a aceitação ou rejeição de autonomia especial dentro da Indonésia.
Em 30 de agosto de 1999, 78,5% dos votantes rejeitaram a proposta, iniciando o processo de transição para a independência. Tratava-se de território com situação internacional própria, e não de simples conflito interno de repartição federativa. [5] No Sudão do Sul, a consulta de janeiro de 2011 decorreu do Acordo Abrangente de Paz de 2005, celebrado para encerrar prolongado conflito.
A independência recebeu 98,83% dos votos dos participantes. O fundamento imediato da votação foi um compromisso político e jurídico negociado entre as partes, com assistência internacional à implementação. [6]
Esses casos mostram que o resultado eleitoral constitui uma etapa de um processo mais amplo. Antes da votação, existia um fundamento específico para realizá-la; depois, foram necessárias medidas para implementar suas consequências.
Quebec maioria clara e negociação constitucional
No Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 SCR 217, decidido em 20 de agosto de 1998, a Suprema Corte do Canadá afastou a existência de direito de Quebec à secessão unilateral, tanto na ordem constitucional canadense quanto nas circunstâncias internacionais examinadas.
A Corte articulou federalismo, democracia, constitucionalismo, Estado de Direito e proteção das minorias. Uma maioria clara, respondendo a uma pergunta clara em favor da separação, conferiria legitimidade democrática à iniciativa e geraria obrigação recíproca de negociar mudanças constitucionais. Não produziria independência automática nem predeterminaria o resultado das negociações. [7]
A contribuição do precedente é expressiva: a democracia não pode ser reduzida à contagem isolada dos votos de uma região. Devem ser considerados os demais integrantes da Federação, as minorias e os compromissos constitucionais existentes.
Entretanto, seria incorreto transplantar sua conclusão para o Brasil como se houvesse aqui obrigação judicialmente estabelecida de negociar a separação. O precedente interpreta outra Constituição e não remove a indissolubilidade prevista no texto brasileiro.
Escócia Catalunha e Baviera
limites à competência para consultar
A Escócia realizou seu referendo de 2014 mediante autorização jurídica específica, associada à modificação das competências reservadas pelo Scotland Act. A maioria rejeitou a independência.
Posteriormente, no julgamento [2022] UKSC 31, de 23 de novembro de 2022, a Suprema Corte britânica concluiu que o Parlamento escocês não possuía competência para instituir unilateralmente nova consulta sobre independência.
A circunstância de o resultado pretendido ser consultivo não afastava sua relação com matérias reservadas, sobretudo a União e a soberania do Parlamento do Reino Unido. [8]
Na Espanha, a STC 42/2014 distinguiu uma aspiração política, que pode ser defendida pelos caminhos constitucionais, da atribuição unilateral de soberania ao povo catalão. A STC 114/2017, de 17 de outubro, declarou inconstitucional a lei catalã que disciplinava referendo vinculante de autodeterminação. [9]
Na Alemanha, a decisão 2 BvR 349/16, de 16 de dezembro de 2016, recusou a pretensão relativa à votação sobre a saída da Baviera. O Tribunal Constitucional afirmou que os Länder não são titulares da Constituição federal e que a ordem constitucional não comporta iniciativas de secessão de unidades federadas. [10]
Os precedentes não estabelecem uma regra mundial uniforme. Demonstram, porém, que a convocação de consulta oficial também depende de competência constitucional: o caráter popular do procedimento não sana a incompetência de quem o institui.
Autodeterminação e direito internacional
A autodeterminação dos povos ocupa posição fundamental no direito internacional. Em Timor-Leste — Portugal contra Austrália, julgamento de 30 de junho de 1995, a Corte Internacional de Justiça reconheceu seu caráter erga omnes. A Corte também distinguiu essa qualidade da existência de consentimento necessário ao exercício de sua jurisdição. [11]
O conteúdo da autodeterminação varia conforme o contexto. Pode envolver participação política e autogoverno dentro do Estado ou, em situações próprias, definição de um estatuto internacional independente.
A Resolução 1541 (XV) contempla independência, livre associação e integração como possibilidades para territórios não autônomos. Já a Resolução 2625 (XXV) associa autodeterminação à preservação da integridade territorial de Estados representativos da população. As resoluções devem ser compreendidas segundo seu conteúdo e contexto, sem equiparar automaticamente sua natureza à de um tratado. [12]
Antonio Cassese, em Self-Determination of Peoples: A Legal Reappraisal, e James Crawford, em The Creation of States in International Law, oferecem referências centrais para examinar essas relações entre autodeterminação, formação estatal e ordem internacional.
A análise exige considerar o estatuto do território e o processo de formação do Estado, em vez de fazer do plebiscito um título autossuficiente de soberania.
Também se discute a chamada secessão-remédio, associada a situações extremas de opressão e negação da autodeterminação interna. Sua existência e seus requisitos permanecem controvertidos. Insatisfação fiscal, divergência eleitoral ou preferência regional por outro modelo econômico não bastam para demonstrar semelhante direito.
Kosovo e o alcance restrito do parecer internacional
No parecer consultivo de 22 de julho de 2010 sobre Kosovo, a Corte Internacional de Justiça concluiu que a declaração de independência examinada não violou o direito internacional aplicável.
O alcance da resposta foi deliberadamente restrito. A Corte não reconheceu um direito geral de secessão, não resolveu a controvérsia sobre a secessão-remédio e não afirmou que qualquer declaração produz automaticamente um Estado. [13]
A distinção é essencial: a ausência de uma proibição internacional aplicável à emissão de determinada declaração não equivale à existência de competência constitucional interna para separar um território.
Consequentemente, Kosovo não constitui autorização para que Estados brasileiros convoquem unilateralmente plebiscitos oficiais de independência.
Uma constituinte poderia autorizar a separação no Brasil
A expressão constituinte comporta situações juridicamente diferentes. Uma assembleia instituída para reformar a Constituição, com competência derivada de ato dos órgãos existentes, continua sujeita aos limites da ordem que lhe atribuiu poderes. O nome escolhido não transforma competência limitada em soberania originária.
A ADI 981 MC, julgada em 17 de dezembro de 1993, é particularmente relevante: ao examinar a revisão do art. 3º do ADCT, o STF afirmou que emenda e revisão são manifestações de poder constituinte instituído, submetidas às cláusulas pétreas. A revisão excepcional não constituía autorização para superar o art. 60, § 4º. [14]
Outra hipótese seria a emergência de poder constituinte efetivamente originário, destinado a instituir nova ordem. A jurisprudência do STF distingue esse fenômeno do exercício do poder reformador, inclusive quanto à impossibilidade de controlar normas constitucionais originárias segundo outras normas originárias tomadas como superiores. [15]
Essa distinção, contudo, não fornece um procedimento vigente para convocar uma assembleia juridicamente livre para dissolver a Federação.
A conclusão defendida neste artigo é que uma constituinte destinada a superar a indissolubilidade não encontra autorização regular na Constituição de 1988.
Sua eventual afirmação como poder originário corresponderia a uma substituição da ordem constitucional, cuja legitimidade democrática e eficácia histórica exigiriam avaliação própria. A ruptura poderia ser pacífica; isso não a converteria em reforma autorizada pelo texto anterior.
Além disso, a superação da ordem interna não eliminaria as obrigações internacionais do Estado nem as normas imperativas de direito internacional.
Funcionamento prático e limites das alternativas
No direito vigente, defender academicamente mudanças no pacto federativo integra o debate político e constitucional, respeitados os limites jurídicos aplicáveis. Reformar competências e repartição de receitas é possível por meios constitucionalmente adequados, preservado o núcleo federativo.
Criar ou desmembrar Estados dentro do Brasil submete-se ao art. 18, § 3º, e não corresponde à independência. Já a convocação de plebiscito oficial para efetivar secessão encontra obstáculo na indissolubilidade e nos limites materiais da reforma.
Instituir nova ordem com possibilidade de separação exigiria efetiva substituição constitucional; não existe procedimento autorizado para esse objetivo na Constituição atual.
Para consultas nacionais constitucionalmente admissíveis, o art. 49, XV, atribui competência ao Congresso. A Lei 9.709/1998 prevê decreto legislativo e proposta de, no mínimo, um terço dos membros de qualquer das Casas. Esse requisito refere-se à apresentação da proposta, não a uma autorização para submeter qualquer objeto à votação. [16]
Admitindo-se, apenas como construção hipotética, uma nova ordem que permitisse separação negociada, seria necessário disciplinar previamente os seguintes aspectos:
O eleitorado competente: participação nacional, territorial ou combinação das duas.
A pergunta: autorização para negociar ou aprovação de independência já definida.
Os critérios de aprovação: maioria, participação mínima e condições de validade.
As garantias eleitorais: fiscalização, financiamento, informação e proteção das minorias.
A transição: fronteiras, nacionalidade, dívida pública, patrimônio, previdência, moeda, contratos e continuidade dos serviços.
A implementação internacional: reconhecimento, relações diplomáticas e eventual admissão em organizações internacionais.
Trata-se de proposta de desenho institucional, não de roteiro disponível na legislação brasileira. Nem o consentimento político nacional, isoladamente considerado, afastaria os limites materiais da Constituição de 1988.
Separação do Sul desequilíbrios federativos e criação de novos Estados
Os desequilíbrios fiscais e representativos podem fundamentar uma crítica consistente ao pacto federativo e propostas de reforma, mas não produzem, por si, um direito constitucional ou internacional à separação.
Os tópicos seguintes complementam o artigo precedente, cujo conteúdo foi integralmente preservado.
Separação do Sul e de outros Estados
como hipótese política e jurídica
Convém examinar separadamente três possibilidades. A independência do Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, conjuntamente ou separadamente, encontra obstáculo na indissolubilidade da Federação e não dispõe de procedimento autorizado pela Constituição atual.
A independência de qualquer outro Estado se submete ao mesmo impedimento; dimensão econômica, população ou contribuição fiscal não criam direito de retirada. Por sua vez, a criação de novos Estados que permaneçam no Brasil é constitucionalmente possível, mediante o procedimento do art. 18, § 3º.
A distinção permite discutir seriamente a viabilidade teórica da secessão sem confundi-la com o desmembramento territorial interno.
O desequilíbrio federativo como
fundamento de reivindicação de autonomia
Um tópico importante é a distância entre a autonomia constitucional e a capacidade financeira efetiva dos Estados. A investigação pode abranger a concentração de receitas e decisões na União; obrigações estaduais e municipais sem financiamento suficiente; dependência de transferências e negociações políticas; condições impostas para renegociação de dívidas; e distribuição territorial de investimentos e infraestrutura.
A questão jurídica seria verificar quando essa concentração apenas traduz uma escolha constitucional e quando compromete a autonomia necessária ao funcionamento da Federação.
Dessa análise podem resultar propostas de descentralização, revisão de competências e financiamento, sem necessidade de independência.
A alegada desproporção entre arrecadação e retorno de recursos
Esse argumento deve ser apresentado com método. Comparar arrecadação federal registrada em um Estado apenas com transferências recebidas pelo respectivo governo estadual não demonstra todo o seu saldo fiscal perante a União. Uma apuração adequada precisa considerar os seguintes componentes e cuidados metodológicos:
Arrecadação federal territorializada: o local do recolhimento pode refletir a sede da empresa, sem identificar integralmente onde ocorreu a atividade ou quem suportou o tributo.
Transferências ao governo estadual: constituem apenas parte dos recursos destinados ao território.
Transferências aos municípios: precisam integrar a comparação.
Benefícios pagos diretamente às pessoas: previdência e outras prestações não aparecem como receita do governo estadual.
Despesas federais diretas: universidades, hospitais, rodovias e outros serviços também representam aplicação de recursos.
Serviços nacionais e dívida pública: sua atribuição territorial exige critérios explícitos.
O Tesouro disponibiliza dados sobre transferências e contas subnacionais, mas a construção de um saldo fiscal territorial exige integrar bases e justificar a metodologia. Assim, a enorme disparidade deve ser tratada como hipótese a demonstrar, e não como conclusão numérica já estabelecida. [17]
Solidariedade federativa e limites da redistribuição
O artigo pode formular uma pergunta relevante: até onde a redistribuição promove integração nacional e a partir de quando seus critérios se tornam inadequados, opacos ou ineficientes?
A Federação não pressupõe devolução integral do que cada território arrecada. As transferências também cumprem função redistributiva e de redução das desigualdades regionais, reconhecida na apresentação oficial desses mecanismos pelo Tesouro. [17]
Isso não impede questionar critérios, resultados, incentivos e prestação de contas. A crítica mais sólida examina se os mecanismos reduzem desigualdades de maneira verificável e preservam capacidade de investimento nos territórios contribuintes.
Desproporção representativa
na Câmara dos Deputados
Aqui é necessário ajustar o parâmetro: a Constituição utiliza a população, não o número de eleitores, para distribuir as cadeiras da Câmara, observados o mínimo de oito e o máximo de setenta deputados por unidade.
Podem ser analisadas duas distorções diferentes. A desproporção estrutural decorre dos próprios limites mínimo e máximo. A desatualização da distribuição decorre de mudanças populacionais sem correspondente ajuste das bancadas.
A ADO 38 é diretamente pertinente: em 2023, o STF reconheceu a omissão legislativa quanto à atualização. Posteriormente, preservou para as eleições de 2026 a distribuição utilizada em 2022, adiando a aplicação da revisão nos termos da decisão cautelar referendada em 2025.
Portanto, não é correto afirmar que a proposta de 531 deputados passou automaticamente a reger a eleição de 2026. [18]
Igualdade dos Estados no Senado e
desigualdade do peso populacional
O Senado exige tratamento próprio. Sua composição igualitária representa as unidades federativas, enquanto a Câmara pretende representar a população, com os limites constitucionais mencionados.
A crítica pode recair sobre o efeito acumulado da igualdade territorial no Senado e da proporcionalidade limitada na Câmara. Entretanto, a diferença entre habitantes por senador não demonstra, isoladamente, uma irregularidade: resulta do desenho federativo.
Também é preciso distinguir norma originária e reforma posterior. A ADI 815 afasta o controle de dispositivos constitucionais originários com base em suposta hierarquia entre eles. Por isso, a crítica à distribuição original de poder político não se converte automaticamente em ação judicial capaz de afastá-la. [15]
A criação de novos Estados pode ampliar a desproporção
Sim, pode alterar substancialmente o equilíbrio de representação, sobretudo no Senado. Se um Estado for dividido em dois Estados, o território anteriormente representado por três senadores passará, em conjunto, a eleger seis; cada novo Estado terá o piso constitucional de oito deputados; e a distribuição da Câmara dependerá da legislação e dos ajustes pertinentes, sem simples transferência automática da bancada anterior.
O acréscimo de três senadores por novo Estado decorre do modelo constitucional. Na Câmara, o efeito precisa ser calculado: o piso de oito pode aumentar a representação agregada do território, mas não autoriza afirmar que todo novo Estado acrescentará automaticamente oito vagas ao total existente.
Surge, assim, uma questão relevante: a reorganização territorial pode funcionar como mecanismo de redistribuição duradoura de poder nacional, além de reorganizar a administração local.
Propostas concretas de novas unidades federativas
Os registros oficiais consultados permitem destacar três proposições:
PDL 508/2019, no Senado: convocação de plebiscito para criação do Estado de Tapajós. Em tramitação; último estado indicado: pedido de vista concedido em 10 de maio de 2023. [19]
PDL 509/2019, no Senado: consulta sobre criação do Maranhão do Sul. Em tramitação; aguardando designação de relator, conforme registro de 2 de fevereiro de 2023. [20]
PDC 231/2011, na Câmara: plebiscito para criação do Maranhão do Sul. Pronto para pauta no Plenário. [21]
São propostas de consulta, não atos que já tenham criado novos Estados. Os registros oficiais sustentam sua existência e situação, mas não permitem afirmar aprovação próxima.
Há também histórico legislativo de propostas relativas a Gurguéia, Araguaia, Mato Grosso do Norte e Rio São Francisco, entre outras. Documentos antigos comprovam esse histórico, mas não devem ser utilizados para afirmar tramitação atual sem conferir cada proposição. [22]
Quem deve votar na criação de um Estado
Na ADI 2.650, o STF decidiu que a população diretamente interessada compreende tanto a área que pretende desmembrar-se quanto a área remanescente.
Isso significa que a consulta não pode ser restrita, por simples conveniência política, aos municípios favoráveis à nova unidade. A população que permanecerá no Estado também sofrerá consequências territoriais, econômicas e financeiras. [23]
O precedente interessa ao debate sobre secessão por revelar a preocupação com todos os afetados. Contudo, ele trata de reorganização interna e não institui procedimento de independência.
Novos Estados podem ser criados para aumentar poder parlamentar
Essa possibilidade pode ser examinada como risco institucional, sem atribuir intenção indevida aos autores das propostas. A avaliação deveria exigir justificativa territorial e administrativa; viabilidade fiscal de ambas as unidades; custo das novas estruturas; efeitos sobre transferências e serviços; impacto na representação nacional; e proteção das populações contrárias ao desmembramento.
O simples aumento da representação não torna a criação inconstitucional. Entretanto, seu impacto deve integrar a avaliação pública, pois os efeitos ultrapassam o território reorganizado.
A sub representação e o saldo fiscal negativo autorizariam secessão remédio
A tese pode ser examinada, mas encontra dificuldades profundas. Os precedentes internacionais apresentados no artigo não reconhecem um direito geral de separação por desequilíbrio tributário ou representativo.
Quebec não obteve direito unilateral de retirada; a discussão sobre Kosovo tampouco resolveu a existência de um direito geral de secessão-remédio. [7] [13]
A conclusão analítica é que tais desequilíbrios, isoladamente, sustentam reivindicações de reforma, mas não demonstram as condições extremas invocadas na controvertida doutrina da secessão-remédio. Seria necessário demonstrar algo qualitativamente diferente de discordância fiscal ou desvantagem parlamentar.
Viabilidade econômica da separação
e alternativas constitucionais
Finalmente, a viabilidade econômica deve ser examinada sem presumir que a receita hoje recolhida permaneceria integralmente disponível após a independência.
Uma simulação precisaria incluir dívida e patrimônio, previdência, moeda, comércio interestadual convertido em comércio internacional, fronteiras, defesa, acesso a mercados e custos de transição.
Como alternativas juridicamente mais próximas, o artigo pode analisar descentralização de competências, revisão das transferências, atualização das bancadas, cooperação entre Estados e maior transparência dos saldos fiscais territoriais.
A formulação que melhor conecta esses tópicos ao artigo é: o problema brasileiro pode ser investigado como uma crise de equilíbrio e legitimidade do pacto federativo; reconhecer essa crise não implica reconhecer um direito de secessão, mas exige discutir reformas capazes de enfrentá-la.
Conclusão
A análise comparada permite sustentar duas proposições simultâneas: as comunidades políticas podem historicamente reorganizar-se, mas os órgãos instituídos não dispõem de competência ilimitada para realizar essa reorganização.
Togolândia, Timor-Leste e Sudão do Sul demonstram a importância de fundamentos jurídicos e políticos específicos anteriores à consulta. Quebec evidencia a relevância da negociação constitucional.
Escócia, Catalunha e Baviera mostram que o voto popular não dispensa competência para convocá-lo. Kosovo exige distinguir a licitude internacional de uma declaração da existência de direito à separação.
No Brasil, o poder constituinte derivado pode aperfeiçoar o federalismo, mas não instituir direito de retirada mediante simples emenda, plebiscito ou delegação a uma assembleia denominada constituinte. Uma nova ordem constitucional poderia enfrentar a questão em bases diferentes; sua formação, entretanto, não pode ser apresentada como exercício regular de uma autorização que a Constituição vigente não concede.
Referências doutrinárias
CASSESE, Antonio. Self-Determination of Peoples: A Legal Reappraisal. Cambridge: Cambridge University Press, 1995.
CRAWFORD, James. The Creation of States in International Law. 2. ed. Oxford: Oxford University Press, 2006.
ROZNAI, Yaniv. Unconstitutional Constitutional Amendments—The Migration and Success of a Constitutional Idea. The American Journal of Comparative Law, v. 61, n. 3, p. 657–720, 2013. DOI: 10.5131/AJCL.2012.0027.
ROZNAI, Yaniv. Towards a Theory of Unamendability. 2015. Disponível em: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2569292.
SIEYÈS, Emmanuel-Joseph. Qu’est-ce que le Tiers-État? 1789.
Notas de fontes normativas e jurisprudenciais
[1] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 1º, 18, 49 e 60. Texto oficial: https://www4.planalto.gov.br/legislacao/legis-federal/constituicao.
[2] ROZNAI, Yaniv. Trabalhos indicados nas referências doutrinárias. As referências a autores são sínteses conceituais, sem transcrição literal de passagens ou indicação de páginas não verificadas.
[3] STF. ADI 939, rel. min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, j. 15 dez. 1993, DJ 18 mar. 1994. Ver também ADI 2.356 MC e ADI 2.362 MC, red. p/ acórdão min. Ayres Britto, j. 25 nov. 2010. Repositório oficial: https://portal.stf.jus.br/constituicao-supremo/artigo.asp?abrirArtigo=60&abrirBase=CF.
[4] ONU. Assembleia Geral. Resoluções 944 (X), 1044 (XI) e 1045 (XI). Documentação oficial sobre a Togolândia britânica: https://research.un.org/en/docs/tc/britishtogoland.
[5] ONU. UNMISET. Background. Acordos de 5 maio 1999 e consulta popular de 30 ago. 1999. https://police.un.org/sites/default/files/past/unmiset/background.html.
[6] ONU. UNMIS. Referendum in Southern Sudan. https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/past/unmis/referendum.shtml.
[7] CANADÁ. Suprema Corte. Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 SCR 217, 20 ago. 1998, especialmente parágrafos 49–104 e 111–138. Processo 25506. https://www.scc-csc.ca/cases-dossiers/search-recherche/25506/.
[8] REINO UNIDO. Supreme Court. Reference by the Lord Advocate of devolution issues under paragraph 34 of Schedule 6 to the Scotland Act 1998, [2022] UKSC 31, 23 nov. 2022, especialmente parágrafos 77–92. https://www.supremecourt.uk/cases/uksc-2022-0098.
[9] ESPANHA. Tribunal Constitucional. STC 42/2014, 25 mar. 2014, fundamentos 3 e 4: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/23861. STC 114/2017, 17 out. 2017: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2017-12206.
[10] ALEMANHA. Bundesverfassungsgericht. Decisão de 16 dez. 2016, 2 BvR 349/16. https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2016/12/rk20161216_2bvr034916.html.
[11] CIJ. East Timor (Portugal v. Australia), Judgment, I.C.J. Reports 1995, p. 90, especialmente parágrafo 29. Síntese oficial: https://www.un.org/law/icjsum/timor.htm.
[12] ONU. Assembleia Geral. Resoluções 1514 (XV), 1541 (XV) e 2625 (XXV). Documentação: https://www.un.org/dppa/decolonization/about. Texto da Resolução 2625: https://docs.un.org/A/RES/25/2625.
[13] CIJ. Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence in Respect of Kosovo, Advisory Opinion, 22 jul. 2010, especialmente parágrafos 51–56 e 79–84. https://api.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/141/141-20100722-ADV-01-00-EN.pdf.
[14] STF. ADI 981 MC, rel. min. Néri da Silveira, Tribunal Pleno, j. 17 dez. 1993, DJ 5 ago. 1994. Registro oficial: https://portal.stf.jus.br/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADI&numProcesso=981.
[15] STF. ADI 815, rel. min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, j. 28 mar. 1996. Repositório oficial sobre o art. 60 da Constituição, indicado na nota 3.
[16] BRASIL. Lei 9.709, de 18 nov. 1998, especialmente arts. 2º, 3º e 10. Texto no TSE: https://www.tse.jus.br/legislacao/codigo-eleitoral/leis-ordinarias/lei-nb0-9.709-de-18-de-novembro-de-1998.
As situações legislativas abaixo reproduzem os registros oficiais consultados para o complemento. Datas antigas de última movimentação não significam criação ou aprovação das unidades propostas.
