Área do Direito: Direito Constitucional; Direito Econômico; Direito Civil e Empresarial; Análise Econômica do Direito.
Resumo: O presente artigo investiga o fenômeno da progressiva desarticulação das cadeias produtivas industriais brasileiras diante da substituição maciça de fornecedores domésticos por insumos e bens manufaturados importados, notadamente de origem asiática. A partir do instrumental teórico da Análise Econômica do Direito, propõe-se a hipótese de uma tragédia dos comuns às avessas: diferentemente do modelo clássico de Garrett Hardin, em que a exploração excessiva individual esgota um recurso de acesso aberto, e da tragédia dos anticomuns de Michael Heller, marcada pelo bloqueio decorrente da fragmentação proprietária, o esvaziamento industrial brasileiro decorre da deserção contratual racional e descoordenada de agentes privados que deixam de sustentar a escala mínima de viabilidade do ecossistema produtivo nacional. Articulando as contribuições de Ronald Coase sobre externalidades, Elinor Ostrom sobre governança policêntrica, Paul Krugman sobre economias de aglomeração e Avinash Dixit sobre histerese econômica e custos irrecuperáveis, demonstra-se que a perda de adensamento produtivo e de capital humano específico gera efeitos estruturais assimétricos de difícil reversão. No plano da dogmática jurídica, sustenta-se que o art. 219 da Constituição Federal de 1988, ao qualificar o mercado interno como patrimônio nacional voltado à autonomia tecnológica, em leitura sistemática com os arts. 170 e 174 da Carta Magna e com a teoria das redes contratuais e da função social da empresa, veda a redução do mercado doméstico à condição de mero espaço passivo de consumo, exigindo do Estado o manejo coordenado de instrumentos de defesa comercial, compras públicas estratégicas e políticas horizontais de competitividade.
Palavras-chave: Tragédia dos comuns às avessas. Análise Econômica do Direito. Mercado interno. Patrimônio nacional. Art. 219 da Constituição Federal. Histerese econômica. Redes contratuais.
Abstract: This article examines the progressive disarticulation of Brazilian industrial supply chains in the face of the massive substitution of domestic suppliers by imported inputs and manufactured goods, notably of Asian origin. Drawing upon the theoretical framework of Law and Economics, it proposes the hypothesis of a reverse tragedy of the commons: unlike Garrett Hardin’s classic model, in which individual overexploitation depletes an open access resource, and Michael Heller’s tragedy of the anticommons, characterized by gridlock arising from proprietary fragmentation, Brazilian industrial hollowing out stems from the rational and uncoordinated contractual defection of private agents who cease to sustain the minimum efficient scale of the domestic productive ecosystem. By integrating the contributions of Ronald Coase on externalities, Elinor Ostrom on polycentric governance, Paul Krugman on agglomeration economies, and Avinash Dixit on economic hysteresis and sunk costs, the study demonstrates that the loss of productive density and specific human capital generates asymmetric structural effects that are exceedingly costly to reverse. From a legal dogmatic perspective, it argues that Article 219 of the 1988 Brazilian Federal Constitution, by qualifying the domestic market as national heritage aimed at technological autonomy, when read systematically with Articles 170 and 174 of the Constitution and the theory of contractual networks and the social function of the enterprise, precludes the reduction of the domestic market to a mere passive space of consumption, requiring the State to deploy coordinated trade defense instruments, strategic public procurement, and horizontal competitiveness policies.
Keywords: Reverse tragedy of the commons. Law and Economics. Domestic market. National heritage. Article 219 of the Federal Constitution. Economic hysteresis. Contractual networks.
Sumário: 1. Introdução: o custo invisível da perda da capacidade de produzir. 2. Demografia empresarial, abertura comercial e a mutação silenciosa da cadeia de suprimentos. 3. A tragédia dos comuns às avessas: distinção teórica e a erosão dos comuns industriais. 4. Redes contratuais, economias de aglomeração e o efeito dominó da desindustrialização. 5. Histerese econômica, custos irrecuperáveis e a destruição do capital humano tácito. 6. A dimensão constitucional do problema: o mercado interno como patrimônio produtivo nacional (art. 219 da CF/1988). 7. Governança institucional (Elinor Ostrom), externalidades (Ronald Coase) e o instrumental jurídico de preservação sistêmica. 8. Conclusão. Referências bibliográficas.
1. Introdução: o custo invisível da perda da capacidade de produzir
Quando uma sociedade empresária de natureza industrial encerra suas atividades, o fenômeno costuma ser apreendido pela dogmática jurídica tradicional sob uma lente estritamente atomística: seus ativos corpóreos são alienados para satisfação de credores, os contratos de trabalho são extintos, os pactos de fornecimento são resolvidos e sua clientela migra para concorrentes situados em outros mercados. Observado de maneira isolada, o evento aparenta constituir tão somente um ajuste microeconômico ordinário, corolário natural da livre concorrência e da destruição criativa inerente ao sistema capitalista.
Todavia, a questão assume feição jurídica e econômica radicalmente distinta quando milhares de decisões empresariais análogas são tomadas de forma simultânea e cumulativa, deixando de atingir agentes econômicos isolados para comprometer, de modo estrutural, os múltiplos elos de uma mesma cadeia produtiva. O ordenamento econômico brasileiro defronta-se, na atualidade, com um processo silencioso de deterioração progressiva de seu patrimônio produtivo, caracterizado por uma falha de coordenação na qual decisões individualmente racionais, orientadas pela minimização imediata de custos de aquisição, convergem para um resultado coletivo social e economicamente deletério: a supressão de fornecedores domésticos, a dispersão de mão de obra altamente especializada, a obsolescência do acervo tecnológico nacional e o esvaziamento da capacidade autônoma de produção.
O presente estudo propõe analisar esse fenômeno sob o referencial metodológico da Análise Econômica do Direito (Law and Economics), em diálogo direto com o Direito Constitucional Econômico e com a teoria contemporânea do Direito Privado sobre redes contratuais. A hipótese central que se pretende demonstrar consiste na configuração de uma verdadeira tragédia dos comuns às avessas. Enquanto, no modelo clássico formulado por Garrett Hardin, a utilização excessiva de um recurso compartilhado conduz ao seu esgotamento físico, no cenário industrial brasileiro a subutilização coordenada, decorrente da substituição sistemática de elos intermediários nacionais por fornecedores estrangeiros sem a devida internalização das externalidades negativas geradas, conduz ao definhamento progressivo das capacidades produtivas coletivas das quais todos os agentes econômicos dependem no longo prazo.
O paradoxo que desafia o jurista e o formulador de políticas públicas reside no fato de que o dano sistêmico não decorre de atos ilícitos individuais, mas do exercício regular da autonomia privada em um ambiente institucional assimétrico. Não se trata da mera substituição conjuntural de uma mercadoria nacional por um similar importado nas prateleiras do comércio varejista, mas do risco concreto de que o País deixe de deter, de forma irreversível, o ecossistema empresarial, o conhecimento técnico acumulado e a malha de fornecedores indispensáveis para manufaturar aquilo que outrora dominava.
2. Demografia empresarial, abertura comercial e a mutação silenciosa da cadeia de suprimentos
A aferição empírica da vulnerabilidade do tecido produtivo nacional exige ir além da leitura superficial dos saldos agregados de registros empresariais. Conforme dados oficiais do Mapa de Empresas do Governo Federal, o ano de 2024 registrou a abertura de 4.254.903 sociedades e empresários individuais, em contraposição ao encerramento de 2.436.190 atividades empresariais, número que representa uma elevação de 12,1% nas baixas cadastrais em comparação ao exercício anterior. Em perspectiva longitudinal ainda mais reveladora, o levantamento Demografia das Empresas e Estatísticas de Empreendedorismo 2022, conduzido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), evidencia a severa mortalidade das organizações produtivas no País: dentre as empresas empregadoras constituídas em 2017, apenas 37,3% permaneciam ativas após o decurso de cinco anos, registrando-se, no âmbito específico da indústria de transformação, uma taxa de sobrevivência quinquenal de tão somente 42,3%.
Cumpre estabelecer, com o rigor metodológico necessário, que os registros de baixas cadastrais englobam distintas naturezas jurídicas, incluindo microempreendedores individuais e sociedades prestadoras de serviços, razão pela qual não se confundem com decretações judiciais de falência regidas pela Lei 11.101/2005. Nada obstante, tais indicadores revelam uma crítica falácia interpretativa: a existência de um saldo aritmético positivo entre constituições e extinções de cadastros nacionais de pessoas jurídicas (CNPJs) não guarda equivalência necessária com a preservação ou o fortalecimento da capacidade produtiva nacional. Uma economia pode exibir vigorosa expansão quantitativa no registro de empresas comerciais, de representação ou de serviços de baixa complexidade e, simultaneamente, sofrer severa regressão em sua densidade industrial, em sua complexidade tecnológica e em sua capacidade de transformação manufatureira.
Essa mutação qualitativa torna-se transparente quando confrontada com os indicadores de penetração de bens estrangeiros na matriz industrial doméstica. De acordo com o estudo Coeficientes de Abertura Comercial, elaborado pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) em cooperação técnica com a Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior (Funcex), a participação dos produtos importados no consumo aparente da indústria de transformação brasileira atingiu 28,3% em 2025, configurando o maior patamar de toda a série histórica. Nesse mesmo horizonte temporal, a fatia específica de manufaturados de origem chinesa no consumo aparente da indústria de transformação alcançou o recorde histórico de 10,3%, com predominância aguda em setores de alta elasticidade tecnológica e efeito multiplicador, tais como equipamentos eletrônicos, máquinas mecânicas, material elétrico e cadeia têxtil.
O dado estruturalmente mais alarmante, contudo, reside na transformação silenciosa da estrutura de custos e suprimentos no interior das próprias fábricas que permanecem em operação no território nacional. Em 2025, a participação de insumos industriais importados no volume total de insumos consumidos pela indústria brasileira ascendeu a 25,8%, impulsionada por um crescimento de 4,6% na absorção de componentes estrangeiros ante uma expansão residual de apenas 0,4% no consumo de insumos fabricados domesticamente.
Observa-se, portanto, um fenômeno de desagregação vertical das cadeias produtivas instaladas no Brasil. Determinada planta industrial pode manter sua fachada operacional em solo brasileiro, preservar parte de seu quadro de empregados diretos na linha de montagem final e comercializar produtos sob marca nacional, enquanto substitui progressivamente toda a sua malha de fornecedores locais de peças, componentes químicos, ferramentaria e subconjuntos por suprimentos importados. Preserva-se a aparência da atividade industrial na etapa derradeira de montagem ou embalagem, ao passo que se assiste à destruição silenciosa da capacidade produtiva nos elos intermediários e de base.
Não se questiona, por evidente, a racionalidade clássica do comércio internacional como vetor de acesso a bens de capital, difusão tecnológica e modicidade de preços. O problema jurídico e econômico instala-se quando a substituição persistente da produção doméstica, muitas vezes induzida por assimetrias regulatórias, tributárias e por subsídios estatais cruzados concedidos na jurisdição de origem, desmantela a rede de fornecedores locais a ponto de inviabilizar a própria capacidade de reconstrução futura da indústria nacional.
3. A tragédia dos comuns às avessas: distinção teórica e a erosão dos comuns industriais
Em seu ensaio clássico publicado na revista Science em 1968, The Tragedy of the Commons, Garrett Hardin formalizou o dilema da ação coletiva aplicável aos recursos de acesso aberto. Valendo-se da metáfora de um pasto compartilhado, Hardin demonstrou que cada criador detém um incentivo econômico estritamente racional para adicionar novos animais ao seu rebanho, porquanto se apropria integralmente do ganho marginal derivado da venda do animal suplementar, enquanto o custo marginal decorrente do sobrepastoreio e da degradação do solo é fracionado e socializado entre todos os usuários do campo. A soma de decisões microeconomicamente racionais conduz, de maneira inexorável, à ruína física da base de recursos da qual todos os agentes dependem.
Trinta anos mais tarde, em 1998, Michael Heller, em célebre artigo publicado na Harvard Law Review (The Tragedy of the Anticommons: Property in the Transition from Marx to Markets), identificou o fenômeno simetricamente oposto no âmbito dos direitos de propriedade: a tragédia dos anticomuns. Nela, a proliferação excessiva de titulares dotados de direitos de exclusão ou poder de veto sobre um mesmo ativo produtivo impede a sua aglutinação contratual, resultando no bloqueio e na subutilização crônica do recurso.
A dinâmica de esvaziamento do parque produtivo brasileiro exige uma rigorosa distinção conceitual em face de ambos os modelos, justificando a proposição teórica de uma tragédia dos comuns às avessas. Sob o prisma estrito do Direito das Coisas e da microeconomia neoclássica, a cadeia produtiva nacional não constitui um bem público puro (não rival e não excludente), tampouco se confunde com a res communis omnium do pasto de Hardin ou com o bloqueio proprietário de Heller. Estabelecimentos empresariais, patentes, maquinários, estoques e contratos de fornecimento possuem titularidade privada definida e estão sujeitos ao poder de exclusão inerente ao domínio e à livre iniciativa, nos termos do art. 170, II, da Constituição Federal e do art. 1.228 do Código Civil.
Não obstante a titularidade privada de cada unidade fabril isolada, a interconexão orgânica entre empresas, fornecedores de primeiro, segundo e terceiro níveis, centros de pesquisa, infraestrutura logística e reserva de mão de obra especializada conforma um patrimônio produtivo de natureza sistêmica, aquilo que a literatura contemporânea de estratégia industrial, notadamente a partir dos estudos de Gary Pisano e Willy Shih na Harvard Business Review (Restoring American Competitiveness, 2009), denomina de industrial commons (comuns industriais). Trata-se de um substrato coletivo de capacidades tecnológicas, operacionais e humanas que gera intensas externalidades positivas e apresenta atributos próprios de bens coletivos para todos os participantes do setor. O conhecimento técnico e de engenharia desenvolvido por um fornecedor para solucionar um gargalo produtivo transborda para o benefício de outras indústrias compradoras. Do mesmo modo, o investimento realizado por uma empresa na qualificação prática de ferramenteiros, químicos ou engenheiros de controle de qualidade forma um contingente de capital humano que irriga todo o mercado de trabalho setorial, enquanto a presença geográfica densa de fornecedores reduz custos de transação, prazos de entrega, necessidades de capital de giro em estoques e custos de manutenção para todo o segmento industrial.
Como esses benefícios sistêmicos não são passíveis de apropriação exclusiva por aquele que investiu originalmente em sua formação, instala-se uma falha estrutural de incentivo que dá origem à tragédia dos comuns às avessas. Diferentemente do pasto de Hardin, que exige abstenção de uso para não se exaurir, o patrimônio comum industrial é um ecossistema vivo que exige uso contínuo, demanda crítica e contratação recorrente para manter sua escala mínima de eficiência econômica.
Quando uma indústria instalada no Brasil, confrontada com uma diferença pontual de preços, frequentemente derivada de assimetrias cambiais, tributárias ou subsídios estrangeiros, opta por rescindir contratos com fornecedores domésticos para importar insumos equivalentes, sua decisão é impecavelmente racional sob a ótica isolada de seu demonstrativo de resultados do exercício. A compradora reduz seu custo de mercadoria vendida, preserva suas margens operacionais no curto prazo e, eventualmente, repassa parte dessa eficiência estática ao consumidor final.
Contudo, no plano sistêmico, a deserção contratual retira do fornecedor nacional parcela vital de sua demanda agregada. Sendo a indústria de transformação intensiva em capital fixo, a retração do volume produzido eleva imediatamente o custo fixo unitário das unidades remanescentes, comprimindo margens, paralisando investimentos em pesquisa e desenvolvimento, forçando a dispensa de quadros técnicos especializados e erodindo sua competitividade perante os demais clientes que ainda compravam no mercado interno. Na medida em que esse comportamento de substituição se generaliza entre diversas empresas compradoras, a sociedade empresária que tomou a decisão individual de importar apropria-se integralmente do bônus privado imediato da redução de custo, mas externaliza para toda a coletividade empresarial e social o ônus da destruição da escala de viabilidade do fornecedor doméstico. A tragédia às avessas reside precisamente nessa assimetria: não é a exploração excessiva que destrói o recurso comum, mas o subinvestimento coletivo e a deserção contratual descoordenada que drenam a massa crítica necessária à subsistência da base produtiva compartilhada.
4. Redes contratuais, economias de aglomeração e o efeito dominó da desindustrialização
Para o Direito Privado contemporâneo, a compreensão exata desse fenômeno impõe a superação do dogma oitocentista da relatividade absoluta dos contratos (res inter alios acta), pensado para negócios jurídicos paritários, instantâneos e isolados. A produção industrial moderna estrutura-se juridicamente sob a forma de redes contratuais e contratos relacionais de longa duração, conforme teorizado, no plano internacional, por Ian Macneil e Gunther Teubner e, na civilística brasileira, por autores como Rodrigo Xavier Leonardo e Ronaldo Porto Macedo Jr. Nas redes contratuais, os diversos contratos bilaterais de fornecimento, embora formalmente autônomos, mantêm entre si um nexo funcional e econômico de interdependência sistêmica, de sorte que a higidez e a eficiência de cada negócio jurídico dependem da manutenção da rede como um todo.
Essa arquitetura contratual em rede constitui o suporte jurídico das chamadas economias de aglomeração, magistralmente modeladas por Paul Krugman em seu trabalho seminal Increasing Returns and Economic Geography, publicado no Journal of Political Economy em 1991. Ao investigar a relação entre retornos crescentes de escala, custos de transporte e localização espacial das atividades manufatureiras, Krugman demonstrou que o desenvolvimento industrial opera sob uma causalidade circular e cumulativa: a presença de indústrias principais atrai fornecedores especializados de insumos intermediários; a concentração de fornecedores reduz os custos de produção a montante e a jusante; a escala conjunta atrai e retém mão de obra altamente qualificada; e a disponibilidade desse ecossistema integrado estimula novos ciclos de investimento produtivo.
Ocorre que a causalidade cumulativa descrita por Krugman é dotada de reversibilidade perversa: quando acionada no sentido da contração, ela opera como um multiplicador de desindustrialização. O encerramento ou a desnacionalização das compras de uma indústria central desencadeia um efeito dominó ao longo da rede contratual. A perda inicial de competitividade leva à substituição defensiva de fornecedores nacionais por importados, o que provoca a queda da escala de produção dos fabricantes domésticos de insumos abaixo do ponto de equilíbrio operacional. Segue-se o encerramento das atividades desses fornecedores nacionais e a extinção dos contratos coligados, gerando a dispersão irreversível da mão de obra especializada, o aumento da dependência estrutural de componentes externos, a perda de flexibilidade operacional das indústrias remanescentes e, por fim, o agravamento adicional da perda de competitividade sistêmica do País.
Exemplos setoriais ilustram a gravidade desse encadeamento. A desativação de uma planta da indústria química de base não significa apenas a supressão de um agente econômico isolado; ela compromete o fornecimento de princípios ativos e intermediários químicos essenciais para as cadeias farmacêutica, de defensivos agrícolas, têxtil, de saneantes e de processamento de alimentos. De igual modo, o desaparecimento de fundições, matrizarias e indústrias de maquinário de precisão retira do parque manufatureiro nacional a capacidade de desenvolver moldes, realizar manutenções críticas e fabricar os bens de capital necessários à própria produção de outros bens. O País deixa de perder apenas o produto acabado e passa a perder a matriz geradora da produção.
5. Histerese econômica, custos irrecuperáveis e a destruição do capital humano tácito
Um argumento recorrente entre defensores do liberalismo comercial irrestrito consiste na suposição de que o fechamento de indústrias nacionais seria um fenômeno meramente conjuntural e reversível: bastaria que, no futuro, a taxa de câmbio se depreciasse, a taxa básica de juros recuasse ou o custo tributário fosse reduzido para que o capital privado retornasse espontaneamente à produção doméstica. Tal premissa é frontalmente refutada pela teoria microeconômica da histerese.
Tomando de empréstimo o conceito da física, segundo o qual determinados materiais submetidos a uma força magnética ou mecânica não retornam ao seu estado original mesmo após a cessação da força que provocou a deformação, Avinash Dixit, em seu clássico estudo Entry and Exit Decisions under Uncertainty (Journal of Political Economy, 1989), demonstrou que a presença de custos irrecuperáveis (sunk costs) em ambientes de incerteza provoca uma profunda assimetria entre os gatilhos econômicos de saída e de reentrada de firmas no mercado.
Quando uma indústria encerra suas operações no Brasil em razão de uma deterioração competitiva, seus ativos específicos são desmobilizados com severa perda de valor econômico: maquinários de precisão são sucateados ou exportados a preços de liquidação; certificações técnicas internacionais e registros sanitários ou regulatórios expiram; canais de distribuição são desfeitos; projetos de pesquisa e desenvolvimento são abortados; e os clientes consolidam contratos de longo prazo e adaptações técnicas junto aos novos fornecedores estrangeiros.
Se, anos mais tarde, as variáveis macroeconômicas voltarem a se mostrar favoráveis ao produtor doméstico, a reabertura da fábrica não ocorrerá no mesmo patamar de preços e câmbio que determinou o seu fechamento. Isso porque o custo de reentrada exige a realização integral de novos custos irrecuperáveis, agora exponencialmente agravados por um problema de coordenação simultânea: como os fornecedores de insumos, manutenção e ferramentaria também desapareceram durante o período de crise, o investidor individual não consegue reabrir sua planta isoladamente sem que todo o ecossistema complementar seja reconstruído ao mesmo tempo. A perda inicialmente conjuntural cristaliza-se, por força da histerese, em uma mutação estrutural permanente.
No epicentro dessa irreversibilidade encontra-se um ativo intangível que a contabilidade societária tradicional não registra no balanço patrimonial, mas cuja destruição inviabiliza qualquer retomada rápida: o capital humano específico e o conhecimento tácito. Conforme a clássica epistemologia de Michael Polanyi (The Tacit Dimension, 1966) aplicada à teoria evolucionária da firma por Richard Nelson e Sidney Winter (An Evolutionary Theory of Economic Change, 1982), a capacidade produtiva de uma organização industrial de média e alta complexidade, seja ela metalúrgica, química, farmacêutica, automotiva ou de equipamentos de precisão, não está integralmente codificada em manuais operacionais ou desenhos industriais. Grande parte da eficiência produtiva reside em conhecimentos tácitos, incorporados à memória organizacional, às rotinas compartilhadas entre equipes e à destreza acumulada ao longo de décadas por engenheiros de processos, ferramenteiros, operadores de máquinas de comando numérico, técnicos de manutenção industrial e inspetores de qualidade.
Quando uma unidade fabril fecha suas portas, esse contingente profissional não permanece em estado de latência aguardando um novo ciclo econômico. Os trabalhadores qualificados migram para o setor de serviços ou para a informalidade, mudam de região geográfica, aposentam-se precocemente e, sobretudo, interrompem a cadeia intergeracional de transmissão empírica do ofício aos jovens aprendizes e novos engenheiros. A evidência empírica dessa erosão já se faz sentir de modo agudo: levantamento conduzido pela Federação das Indústrias do Estado do Rio Grande do Sul (FIERGS) em julho de 2025, abrangendo 176 empresas da indústria de transformação e da construção, constatou que 85,5% das organizações industriais consultadas já tinham suas operações diretamente afetadas pela escassez de mão de obra qualificada. Embora o recorte empírico seja regional, ele ilustra com precisão o efeito de histerese no mercado de trabalho especializado: leva-se poucos meses para desmobilizar uma equipe industrial, mas exige-se uma geração inteira e uma estrutura fabril ativa para formá-la novamente.
6. A dimensão constitucional do problema: o mercado interno como patrimônio produtivo nacional (art. 219 da CF/1988)
A análise econômica até aqui desenvolvida não constitui mera especulação de política industrial de lege ferenda; ela encontra ancoragem normativa direta e cogente no texto da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, especificamente em seu art. 219, dispositivo frequentemente negligenciado pela doutrina constitucionalista tradicional, mas de extraordinária densidade hermenêutica:
"Art. 219. O mercado interno integra o patrimônio nacional e será incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e socioeconômico, o bem-estar da população e a autonomia tecnológica do País, nos termos de lei federal."
A topografia e a semântica adotadas pelo Poder Constituinte Originário são eloquentes. Ao inserir o art. 219 no Capítulo IV (Da Ciência, Tecnologia e Inovação) do Título VIII (Da Ordem Social), conectando-o diretamente aos princípios gerais da atividade econômica insculpidos nos arts. 170 e 174 da Carta Magna, o constituinte operou uma qualificação jurídica fundamental: o mercado interno brasileiro não foi concebido pelo Direito Constitucional pátrio como um simples espaço geográfico neutro de circulação de mercadorias ou como uma praça passiva de absorção de produtos manufaturados no exterior (locus consumendi). Ele foi erigido à categoria jurídica de patrimônio nacional, teleologicamente vinculado a três vetores constitucionais indissociáveis: o desenvolvimento socioeconômico, a melhoria das condições de vida da população e a autonomia tecnológica do País.
Consoante lecionam Eros Roberto Grau (A Ordem Econômica na Constituição de 1988) e Gilberto Bercovici (Constituição Econômica e Desenvolvimento), a Constituição Econômica brasileira de 1988 tem natureza dirigente e transformadora, recusando o modelo de Estado abstencionista. A proteção constitucional do mercado interno enquanto patrimônio nacional abrange, simultaneamente, a dimensão da demanda (o poder aquisitivo da população) e a dimensão da oferta produtiva doméstica (locus producendi). Com efeito, um país que preserva apenas um mercado consumidor numeroso, mas assiste à substituição integral de sua estrutura industrial e tecnológica por importações, pode manter o giro comercial varejista no curto prazo, mas viola frontalmente o comando constitucional da busca pela autonomia tecnológica (art. 219), da soberania econômica nacional (art. 170, I) e da busca do pleno emprego qualificado (art. 170, VIII).
Essa hermenêutica constitucional dialoga de modo harmônico com o princípio da função social da empresa e do contrato no Direito Privado brasileiro, positivado no art. 170, III, da Constituição Federal, no art. 421 do Código Civil, nos arts. 116, parágrafo único, e 154 da Lei 6.404/1976 e no art. 47 da Lei 11.101/2005. A Lei de Recuperação de Empresas e Falências, em seu art. 47, explicita que a preservação da empresa justifica-se por sua função social de estímulo à atividade econômica, como fonte produtora e geradora de empregos, tributos e riqueza. Ora, se o ordenamento jurídico infraconstitucional reconhece que a unidade produtiva irradia interesses transindividuais que justificam sacrifícios coordenados de credores no plano microeconômico da insolvência, com muito maior razão o Direito Econômico não pode permanecer indiferente quando falhas de coordenação macroeconômicas e concorrência externa assimétrica promovem a liquidação em massa de cadeias produtivas inteiras.
Não se pretende, sob hipótese alguma, extrair da conjugação dos arts. 170, 174 e 219 da Constituição Federal uma licença para o isolacionismo autárquico, para o protecionismo cartorial ou para a tutela estatal de ineficiências empresariais privadas. A livre concorrência (art. 170, IV) e a defesa do consumidor (art. 170, V) ostentam igual hierarquia constitucional e vedam a criação de reservas de mercado que penalizem a sociedade com produtos obsoletos ou sobrepreços abusivos. O que a hermenêutica constitucional exige, mediante juízo de ponderação e concordância prática na linha de Konrad Hesse, é o reconhecimento de que a livre concorrência pressupõe isonomia material de condições competitivas e que o consumidor é, antes de tudo, um cidadão inserido na estrutura produtiva nacional: destruir a capacidade do País de produzir, inovar e gerar empregos industriais de alto valor agregado em nome de um barateamento efêmero de importados significa sacrificar a autonomia tecnológica e o desenvolvimento socioeconômico tutelados pelo art. 219 da Constituição.
7. Governança institucional (Elinor Ostrom), externalidades (Ronald Coase) e o instrumental jurídico de preservação sistêmica
Constatado que o mercado desregulado é incapaz de impedir a tragédia dos comuns às avessas, cumpre perquirir quais são as respostas institucionais e jurídicas adequadas para corrigir essa falha de coordenação sem incorrer em dirigismo estatal disfuncional. Duas matrizes laureadas com o Prêmio Nobel de Economia oferecem o embasamento analítico exato para a construção dessa resposta regulatória: Ronald Coase e Elinor Ostrom.
Em The Problem of Social Cost (Journal of Law and Economics, 1960), Ronald Coase demonstrou que, na presença de externalidades, compreendidas como custos ou benefícios impostos a terceiros que não figuram como partes diretas na transação, a alocação eficiente de recursos pela via exclusiva da negociação privada espontânea somente é viável quando os custos de transação são nulos ou desprezíveis. No cenário de uma cadeia industrial composta por milhares de empresas compradoras e fornecedoras submetidas à pressão competitiva imediata, os custos de transação, que envolvem custos de informação, coordenação, monitoramento e repressão ao comportamento oportunista de carona, são proibitivos. Nenhuma empresa compradora aceitará, isoladamente e por altruísmo patriótico, pagar mais caro por um insumo nacional para manter vivo um fornecedor doméstico se o seu concorrente direto estiver importando o mesmo insumo a custo inferior. Na presença de custos de transação elevados e externalidades sistêmicas difusas, o próprio Teorema de Coase aponta para a necessidade de que o Direito e as instituições estatais desenhem regras que alinhem o cálculo privado ao custo social.
Por sua vez, Elinor Ostrom, na obra clássica Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action (1990), refutou o pessimismo fatalista de Garrett Hardin, para quem a única saída para a tragédia dos comuns seria a estatização total ou a privatização absoluta, demonstrando empiricamente que recursos comuns podem ser preservados com elevada eficiência por meio de arranjos institucionais de governança policêntrica, regras claras de monitoramento, incentivos seletivos e coordenação entre os próprios agentes econômicos e o Poder Público.
Transposta para a realidade industrial e regulatória brasileira, a lição combinada de Coase e Ostrom indica que o papel do Estado, nos moldes do art. 174 da Constituição Federal, não consiste em estatizar meios de produção nem em proibir importações, mas em preservar capacidades sistêmicas por meio de três frentes institucionais e normativas coordenadas.
A primeira frente reside na neutralização de assimetrias competitivas horizontais que oneram a produção doméstica. Nenhuma cadeia produtiva sobrevive se o próprio Estado que deveria incentivar o mercado interno (art. 219 da CF/1988) penaliza o fabricante nacional com cumulatividade tributária residual, insegurança jurídica, infraestrutura logística precária, custo energético elevado e escassez de financiamento de longo prazo. Nesse campo, instrumentos legislativos recentes, como o regime de depreciação acelerada instituído pela Lei 14.871/2024 para modernização de máquinas e equipamentos industriais e os mecanismos de fomento da Lei de Inovação (Lei 10.973/2004), representam exemplos de indução normativa voltada a reduzir o diferencial de custo de capital entre o produtor instalado no Brasil e o exportador estrangeiro.
A segunda frente consiste na atuação técnica e tempestiva do sistema de defesa comercial, visto que a abertura ao comércio exterior pressupõe lealdade concorrencial. Quando a penetração de insumos e produtos estrangeiros decorre de práticas de dumping ou de subsídios governamentais massivos e opacos concedidos pelo Estado exportador, fenômeno amplamente documentado em setores industriais asiáticos com sobrecapacidade instalada, a omissão estatal equivale à renúncia da soberania econômica prevista no art. 170, I, da Constituição Federal. Impõe-se a aplicação rigorosa, técnica e célere dos instrumentos internalizados pelo Brasil no âmbito dos acordos da Organização Mundial do Comércio (OMC): o Decreto 8.058/2013, que disciplina a investigação e a aplicação de medidas antidumping; o Decreto 1.751/1995, que rege as medidas compensatórias destinadas a neutralizar subsídios estrangeiros acionáveis; e o Decreto 1.488/1995, relativo às medidas de salvaguarda frente a surtos imprevistos de importação que causem prejuízo grave à indústria doméstica. O tempo do processo administrativo de defesa comercial é variável determinante: em razão da histerese demonstrada por Dixit, uma medida corretiva concedida tardiamente encontra o fornecedor nacional já liquidado.
A terceira frente abrange a governança policêntrica e o uso estratégico do poder de compra estatal. Em consonância com a teoria de Elinor Ostrom, a manutenção dos comuns industriais requer coordenação institucional entre o setor público, entidades de classe da indústria, agências de fomento e universidades para formação contínua de capital humano técnico. Adicionalmente, o ordenamento jurídico brasileiro dispõe das ferramentas previstas nos arts. 25, § 9º, e 26 da Lei 14.133/2021 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos), que autorizam o estabelecimento de margens de preferência para bens manufaturados nacionais e serviços resultantes de desenvolvimento e inovação tecnológica no País, utilizando a demanda estatal como âncora de escala para cadeias produtivas estratégicas.
8. Conclusão
O encerramento de uma planta industrial não constitui um evento circunscrito aos limites societários de seus sócios ou à esfera patrimonial de seus credores diretos. Quando inserido em um movimento sistêmico de substituição de elos produtivos domésticos por fornecedores estrangeiros, o fechamento de fábricas representa a desintegração silenciosa de uma infraestrutura intangível de conhecimentos tecnológicos, redes contratuais de fornecimento e capital humano especializado que levou gerações para ser edificada.
A análise da conjuntura industrial brasileira sob a ótica exclusiva do preço imediato ao consumidor final padece de grave miopia econômica e constitucional. A hipótese da tragédia dos comuns às avessas, desenvolvida ao longo deste estudo, demonstra que decisões empresariais microeconomicamente racionais de substituição de fornecedores locais por importados, tomadas de maneira descoordenada e sem a internalização das externalidades negativas impostas à rede produtiva, convergem para a destruição coletiva do patrimônio produtivo compartilhado do qual todos os agentes dependem.
Consoante demonstrado a partir das formulações teóricas de Paul Krugman sobre economias de aglomeração e de Avinash Dixit sobre histerese econômica, a erosão de uma cadeia produtiva é marcada por severa assimetria temporal e financeira: a saída do mercado é rápida, mas a reconstrução de um ecossistema desfeito exige investimentos coordenados e custos irrecuperáveis que frequentemente superam em larga medida o dispêndio que teria sido necessário para preservar a capacidade instalada existente. Mais grave ainda é a destruição do capital humano tácito, cuja dispersão priva o País de competências técnicas que não podem ser recompostas por simples decreto ou melhora cambial.
No plano da dogmática jurídica, o art. 219 da Constituição Federal de 1988, lido em harmonia sistemática com os arts. 170 e 174 da Carta da República, oferece o fundamento normativo inafastável para enfrentar esse dilema: ao consagrar o mercado interno como patrimônio nacional voltado ao desenvolvimento socioeconômico e à autonomia tecnológica, a Constituição veda a redução do Brasil à condição de mero entreposto comercial consumidor daquilo que outras nações produzem e inovam.
Não se trata de advogar o fechamento da economia ou a proteção artificial de agentes ineficientes, mas de construir, com base nas lições institucionais de Ronald Coase e Elinor Ostrom, uma governança econômica e regulatória pautada pela defesa comercial tempestiva, pela competitividade sistêmica e pela coordenação estratégica, capaz de preservar as condições estruturais de existência de uma indústria nacional competitiva. Afinal, quando todos os agentes econômicos optam isoladamente por comprar mais barato no exterior, ninguém assume individualmente a fatura de reconstruir a capacidade produtiva que deixou de existir, e uma nação que renuncia progressivamente ao conhecimento industrial acaba condenada a pagar, com a erosão de sua própria soberania e o empobrecimento futuro, o preço elevado da aparente economia do presente.
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