O direito de petição não exige certeza absoluta sobre a existência de irregularidades. Exige boa-fé, elementos que justifiquem a comunicação e a possibilidade de que os órgãos competentes investiguem os fatos. Transformar a insistência de um cidadão em denunciar possíveis ilegalidades em fundamento para puni-lo representa um risco à própria democracia.
Resumo
O Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), instituição concebida pela Constituição Federal para exercer o controle administrativo e financeiro do Ministério Público e fiscalizar o cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, precisa ser permanentemente lembrado de uma premissa fundamental: sua existência não se justifica para proteger a corporação, mas para assegurar que ela também esteja submetida aos mecanismos de controle próprios de um Estado Democrático de Direito.
Essa reflexão se torna particularmente necessária diante de duas decisões proferidas pela Corregedoria Nacional nas Notícias de Fato nº 1.00989/2026-34 e nº 1.01260/2026-20, envolvendo representações apresentadas por cidadão que questionou a atuação de membro do Ministério Público do Estado de São Paulo.
O episódio ultrapassa a discussão individual entre denunciante e denunciado. O que está em debate é algo muito mais relevante: a possibilidade de que o exercício do direito constitucional de petição, especialmente quando dirigido contra integrantes de instituições dotadas de elevado poder, seja transformado em motivo para constranger, advertir e, finalmente, punir financeiramente o próprio cidadão que procura os órgãos de controle.
1. A independência funcional não pode se transformar em imunidade institucional
Um dos principais fundamentos utilizados pela Corregedoria Nacional para indeferir as representações foi o princípio da independência funcional, previsto no artigo 127, § 1º, da Constituição Federal.
Segundo a interpretação adotada nas decisões, os atos praticados pelos membros do Ministério Público no exercício de sua atividade-fim não estariam sujeitos à revisão pelas corregedorias, conforme também estabelece o Enunciado nº 6 do CNMP.
É evidente que a independência funcional constitui garantia indispensável ao exercício das atribuições ministeriais, judiciais e advocatícias. Promotores e procuradores não podem sofrer interferências indevidas na formação de suas convicções jurídicas.
Sem embargo, existe uma diferença fundamental entre impedir que um órgão correcional substitua o membro do Ministério Público na interpretação da lei e impedir que sejam investigadas eventuais violações aos deveres funcionais praticadas durante o exercício dessa mesma atividade.
A independência funcional não significa independência em relação à Constituição, aos princípios da Administração Pública ou aos deveres de urbanidade, impessoalidade, imparcialidade e probidade. Aliás, a própria decisão da Corregedoria reconhece que a insindicabilidade da atividade-fim comporta ressalvas nos casos de flagrante abuso ou desvio de finalidade.
Portanto, a questão não poderia ser resolvida simplesmente afirmando que as manifestações questionadas foram proferidas no exercício da atividade-fim. Era necessário examinar se a linguagem utilizada, a eventual diferenciação de tratamento entre cidadãos, a coerência das manifestações ministeriais e as circunstâncias concretas apresentadas poderiam revelar alguma irregularidade funcional.
O problema está justamente na utilização da independência funcional como resposta praticamente universal às representações, sem que se enfrente adequadamente a possibilidade de que a própria atividade-fim tenha sido exercida de maneira incompatível com os deveres institucionais.
Uma instituição de controle que não consegue distinguir a revisão do mérito jurídico de uma manifestação da apuração de eventual abuso funcional corre o risco de se tornar um mecanismo de proteção corporativa.
2. O cidadão não precisa ter 100% de certeza para denunciar
Talvez o aspecto mais preocupante das decisões seja a interpretação segundo a qual a apresentação reiterada de representações, posteriormente indeferidas, caracterizaria abuso do direito de petição e assédio processual. Essa compreensão precisa ser questionada.
O artigo 5º, inciso XXXIV, alínea 'a', da Constituição da República assegura a todos o direito de petição aos poderes públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder. O dispositivo constitucional não estabelece que o cidadão somente poderá apresentar uma denúncia quando possuir “certeza absoluta” sobre a existência de uma infração funcional. Se assim fosse, o próprio sistema de controle perderia grande parte de sua razão de existir.
Afinal, se o cidadão já tivesse acesso a todas as provas, conhecesse integralmente as circunstâncias dos fatos e pudesse afirmar categoricamente a existência de uma irregularidade, qual seria a necessidade de provocar o Ministério Público, a corregedoria ou qualquer outro órgão fiscalizador?
A denúncia, por sua própria natureza, frequentemente constitui o ponto de partida de uma investigação, e não o resultado de uma investigação previamente realizada pelo denunciante. Exigir “certeza absoluta” equivaleria a transferir ao cidadão o dever de investigação que pertence ao Estado.
É perfeitamente legítimo que uma pessoa, diante de documentos, decisões aparentemente contraditórias, informações públicas ou circunstâncias que suscitem dúvidas razoáveis, provoque os órgãos competentes para que examinem a situação.
Naturalmente, o direito de petição não é absoluto, como também não o é a independência funcional. Não autoriza a fabricação de fatos, a apresentação deliberada de informações falsas ou a utilização dos mecanismos institucionais exclusivamente para perseguições pessoais. Mas existe uma distância considerável entre uma denúncia que não prospera e uma denúncia dolosamente falsa.
O arquivamento de uma representação não transforma retroativamente o denunciante em litigante de má-fé. A má-fé exige demonstração concreta de comportamento doloso enquadrável nas hipóteses legais, não podendo ser presumida simplesmente porque o cidadão apresentou várias representações ou porque suas interpretações jurídicas não foram acolhidas.
Do contrário, cria-se um ambiente institucional perverso: quanto maior a resistência dos órgãos fiscalizados às denúncias, maior o risco de o denunciante ser responsabilizado por insistir na apuração.
3. A contradição revelada pelo próprio sistema do Ministério Público
Um aspecto particularmente significativo aparece na própria decisão proferida na Notícia de Fato nº 1.01260/2026-20. Ao examinar a atuação do órgão de execução em uma das notícias de Fato, a Corregedoria Nacional reconheceu que o Conselho Superior do MPSP havia dado provimento ao recurso contra o arquivamento anteriormente promovido. E qual foi o fundamento?
A existência de possíveis irregularidades na constituição de comissão processante específica para determinado caso, inclusive quanto à sua composição exclusivamente por ocupantes de funções de confiança, circunstâncias que poderiam ultrapassar os interesses individuais do denunciante e alcançar a observância dos princípios da impessoalidade, moralidade e legalidade administrativa.
O órgão de administração superior reconheceu expressamente que o arquivamento havia ocorrido sem diligências mínimas destinadas a confirmar ou afastar os fatos narrados, determinando o retorno do procedimento para aprofundamento da apuração.
É importante observar: não se afirmou que as irregularidades estavam comprovadas, mas que não havia elementos suficientes para descartá-las sem investigação. Exatamente aí reside a questão central.
Se o próprio sistema de revisão do Ministério Público reconheceu que uma denúncia havia sido arquivada prematuramente e que os fatos precisavam ser melhor investigados, como se pode tratar o conjunto das iniciativas do cidadão como manifestações desprovidas de plausibilidade?
O exemplo demonstra que a discordância do denunciante nem sempre representa mero inconformismo pessoal. Em determinadas situações, ela pode revelar uma deficiência efetiva na atividade de fiscalização.
A decisão da Corregedoria Nacional, malgrado, embora tenha registrado a reforma do arquivamento, tratou o episódio como simples consequência natural do sistema recursal, sem atribuir maior relevância ao fato de que o cidadão havia provocado uma revisão que identificou a necessidade de diligências complementares.
Não se pode exigir que o cidadão acerte sempre, enquanto os agentes públicos podem decidir, arquivar, rever e reformar procedimentos sem que isso seja considerado, automaticamente, comportamento abusivo. Essa estrada precisa ter mão-dupla. O sistema precisa funcionar nas duas direções.
4. A perigosa inversão: de fiscalizador a acusado
Outro aspecto preocupante está na linguagem empregada nas manifestações ministeriais examinadas pelo próprio CNMP. Em um dos casos levados ao Conselho, o Promotor de Justiça, ao promover o arquivamento, afirmou que o cidadão identificado como ocupante de cargo público de chão, não teria conhecimentos jurídicos e que sua atuação constituiria indício de que o denunciante utilizaria uma interposta pessoa.
A manifestação também atribuiu aos cidadãos a intenção de instrumentalizar o Ministério Público para intimidar agentes públicos locais, chegando a mencionar a possibilidade de assédio (lawfare) e de reparação por danos morais. Em outro procedimento, o membro ministerial qualificou as postulações do denunciante como propósito escuso, afirmou que determinado comportamento era abusivo e declarou que não seria tolerado.
É evidente que membros do Ministério Público podem criticar denúncias, apontar inconsistências e reconhecer eventual utilização abusiva dos mecanismos institucionais. O problema surge quando a fundamentação jurídica deixa de se concentrar nos fatos apresentados e passa a construir uma narrativa de desqualificação pessoal do cidadão.
Não existe cidadão de primeira ou segunda categoria no exercício do direito de petição (apesar da cultura brasileira de cultuar autoridades públicas).
5. A aplicação de multa e o efeito intimidatório sobre os denunciantes
Se o indeferimento das representações já suscita questionamentos, a decisão proferida na Notícia de Fato nº 1.01260/2026-20 acrescenta um elemento ainda mais grave: a imposição de multa por litigância de má-fé no valor de um salário mínimo, correspondente a R$ 1.621,00.
A penalidade foi fundamentada nos artigos 80, incisos I e V, e 81 do Código de Processo Civil, sob o argumento de abuso reiterado do direito de petição e prática de assédio processual contra membros do Ministério Público.
A Corregedoria considerou, entre outros elementos, a existência de diversas representações apresentadas em aproximadamente dois meses, a repetição de fundamentos e a apresentação de manifestações complementares.
Entretanto, é necessário estabelecer uma distinção fundamental: a repetição de representações pode justificar uma análise mais rigorosa sobre eventual abuso, mas não comprova, por si só, a existência de dolo processual.
É necessário examinar o conteúdo de cada manifestação, a existência de fatos novos, a pertinência dos documentos apresentados e, principalmente, se havia intenção deliberada de prejudicar terceiros ou utilizar indevidamente os mecanismos institucionais.
A aplicação de uma multa exige mais do que a constatação de que o órgão fiscalizador recebeu diversas representações que não foram acolhidas. O risco dessa interpretação é produzir um efeito intimidatório que ultrapassa o caso concreto.
Se o simples insucesso dessas iniciativas puder resultar em multa por litigância de má-fé, qual será o incentivo para que esse cidadão continue fiscalizando a Administração Pública? A tendência será o silêncio. E o silêncio dos cidadãos é justamente o que mais favorece ambientes institucionais nos quais irregularidades podem permanecer sem fiscalização.
A multa, portanto, precisa ser examinada não apenas sob a perspectiva individual do denunciante, mas também em relação ao seu potencial efeito sobre todos aqueles que pretendam exercer o direito de petição contra integrantes do Parquet.
6. O corporativismo e a confusão entre proteção institucional e proteção dos seus integrantes
O CNMP foi criado pela Emenda Constitucional nº 45/2004 e recebeu atribuições constitucionais de controle da atuação administrativa e financeira do Ministério Público e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, conforme o artigo 130-A da Carta Magna. Sua função não é defender os integrantes da instituição contra críticas ou reclamações.
Ao contrário, sua legitimidade depende justamente da capacidade de exercer o controle com independência, inclusive quando os fatos denunciados envolvem membros da instituição ministerial.
É nesse contexto que merece reflexão o caráter corporativista que pode ser identificado nas decisões examinadas. Não se está afirmando que todo arquivamento de representação contra membro do Ministério Público seja corporativista, nem que a independência funcional deva ser relativizada para atender a interesses particulares.
O problema institucional está na possibilidade de que os mecanismos de proteção da independência funcional sejam aplicados de maneira tão abrangente que acabem dificultando o próprio controle da instituição.
Forma-se, assim, uma situação preocupante: o cidadão que procura o órgão constitucionalmente responsável pelo controle do Parquet termina submetido a um procedimento sancionatório conduzido pela própria estrutura de controle que deveria examinar suas reclamações.
É justamente nesse ponto que se deve discutir a aparência de corporativismo institucional. Uma instituição não demonstra independência apenas quando protege seus membros de acusações infundadas. Demonstra independência, sobretudo, quando possui disposição para investigar seriamente denúncias fundamentadas, mesmo que isso possa gerar desconforto interno.
7. O direito de denunciar não pode depender da aprovação de quem é denunciado
O direito de petição é um instrumento de participação democrática e de fiscalização do poder público. Não se trata de uma concessão graciosa das autoridades, tampouco de uma prerrogativa reservada a profissionais do Direito. É um direito fundamental de todos os cidadãos.
O artigo 37 da Constituição de 1988 estabelece os princípios que vinculam toda a Administração Pública, e o Ministério Público, embora dotado de autonomia e independência, não está fora desse sistema constitucional.
A fiscalização de seus integrantes não constitui afronta à instituição. É uma exigência decorrente da própria ordem constitucional. É necessário, evidentemente, combater denúncias falsas, perseguições pessoais e expedientes deliberadamente abusivos. Mas esse combate não pode produzir o efeito inverso de desestimular cidadãos que, de boa-fé, procuram comunicar possíveis ilegalidades.
O parâmetro deve ser objetivo: existência de elementos minimamente plausíveis, boa-fé do denunciante e ausência de demonstração concreta de propósito ilícito. Não se pode transformar a ausência de comprovação definitiva em prova de má-fé. Tampouco se pode exigir que o cidadão apresente uma investigação pronta e acabada para ter o direito de provocar os órgãos competentes.
Se assim fosse, o controle social da Administração Pública seria substituído por um sistema no qual somente denúncias previamente reconhecidas como procedentes seriam consideradas legítimas. Isso não é controle. É condicionamento do direito de denunciar ao resultado da própria denúncia.
8. Conclusão: quem fiscaliza os fiscalizadores?
A questão levantada pelas decisões da Corregedoria Nacional não diz respeito apenas a um cidadão, a um Promotor de Justiça ou a uma penalidade. Diz respeito aos limites do poder institucional e à necessidade de preservar os mecanismos democráticos de fiscalização.
O Ministério Público possui uma das mais relevantes funções constitucionais, mas essa missão não coloca seus integrantes acima da possibilidade de questionamento.
A independência funcional deve proteger a liberdade de atuação jurídica, não servir como escudo para eventuais abusos. O direito de petição deve ser exercido com responsabilidade, mas não pode ser restringido por uma exigência impossível de “certeza absoluta”. E a litigância de má-fé deve ser aplicada com rigor técnico, mediante demonstração dos pressupostos legais, jamais como consequência automática da persistência de um cidadão em buscar esclarecimentos.
A democracia não exige que o cidadão esteja sempre certo. Exige que tenha o direito de questionar, denunciar e provocar as autoridades, desde que o faça de boa-fé.
O verdadeiro risco para as instituições não está na existência de cidadãos que denunciam possíveis irregularidades, mas na construção de um ambiente em que denunciar passe a ser mais arriscado do que permanecer em silêncio.
O CNMP precisa refletir sobre isso. Afinal, foi criado para controlar o Ministério Público, e não para transformar a proteção corporativa em finalidade institucional.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.
BRASIL. Lei nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993. Institui a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, dispõe sobre normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados e dá outras providências. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 15 fev. 1993.
