Resumo: O artigo investiga a relação entre a natureza das atribuições públicas, os requisitos de qualificação, a confiança funcional e a autonomia organizacional dos entes federativos, tomando como ponto de partida a trajetória administrativa de Machado de Assis. A pesquisa examina o regulamento ministerial aprovado pelo Decreto nº 2.766/1897, os parâmetros constitucionais estabelecidos pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.010 da repercussão geral, a jurisprudência relativa à proporcionalidade e à reserva de cargos em comissão a servidores efetivos e as alterações propostas pela PEC nº 38/2025. Mediante pesquisa jurídico-dogmática, documental e bibliográfica, sustentada nas contribuições de Ruy Cirne Lima, Márcio Cammarosano, Agustín Gordillo e Vera Monteiro, demonstra-se que a constitucionalização de percentuais de provimento não modifica apenas os parâmetros quantitativos da organização administrativa, mas também a distribuição institucional das competências para estabelecê-los. Conclui-se que a profissionalização do serviço público requer a articulação entre requisitos materiais, critérios quantitativos e autonomia federativa, sem transformar o cumprimento de percentuais em presunção suficiente de legitimidade dos cargos.
Palavras-chave: Direito Administrativo; Reforma Administrativa; Machado de Assis; cargos em comissão; profissionalização; autonomia federativa.
Abstract: This article examines the relationship between the nature of public functions, professional qualifications, institutional trust, and the organizational autonomy of federated entities, taking Machado de Assis's administrative career as its historical starting point. The study analyzes Decree No. 2,766/1897, the constitutional requirements established by the Brazilian Federal Supreme Court in Theme 1,010, subsequent case law concerning proportionality and the reservation of commissioned positions for career civil servants, and Constitutional Amendment Proposal No. 38/2025. Based on doctrinal, documentary, and legal analysis, the article argues that constitutionalizing numerical appointment requirements changes not only the quantitative parameters of public administration but also the institutional allocation of authority to establish them. It concludes that administrative professionalization requires the coordination of substantive requirements, quantitative standards, and federal autonomy without allowing numerical compliance to replace substantive constitutional review.
Keywords: Administrative Law; Administrative Reform; Machado de Assis; commissioned positions; professionalization; federal autonomy.
1. Introdução
A trajetória funcional de Machado de Assis oferece uma perspectiva singular para a investigação da organização administrativa brasileira. Conhecido sobretudo por sua contribuição à literatura, o escritor dedicou parcela expressiva de sua vida ao serviço público, tendo experimentado transformações institucionais que acompanharam a consolidação da República. Em prefácio à edição de Dom Casmurro publicada pela Martins Fontes em 1988, Ivan Teixeira recupera episódios dessa experiência, particularmente o afastamento do escritor de uma função diretiva e sua posterior atuação como secretário ministerial. Tais acontecimentos permitem formular questões sobre qualificação profissional, confiança e distribuição das atribuições administrativas, desde que examinados segundo seu próprio contexto histórico e normativo (TEIXEIRA, 1988; BRASIL, 1897).
A documentação legislativa revela aspectos que ultrapassam o relato biográfico. O Decreto nº 2.766, de 27 de dezembro de 1897, estabelecia a livre escolha governamental dos diretores-gerais, exigindo habilitação profissional específica para uma das diretorias, enquanto disciplinava expressamente a designação de funcionário de confiança para o gabinete ministerial. As disposições permitem reconhecer que qualificação e confiança já constituíam critérios distintos de organização funcional, embora submetidos a regime jurídico profundamente diverso daquele inaugurado pela Constituição de 1988. Sua aproximação com o presente não pretende estabelecer equivalências históricas, mas identificar problemas recorrentes na configuração jurídica das funções públicas (BRASIL, 1897, arts. 13-15).
Mais de um século depois, a Proposta de Emenda à Constituição nº 38/2025 pretende alterar a disciplina constitucional dos cargos em comissão, das funções de confiança e da profissionalização administrativa. Entre suas disposições encontram-se limites quantitativos de provimento, reservas mínimas de cargos a servidores efetivos e ampliação da competência legislativa nacional sobre gestão de pessoas e organização administrativa. O projeto incide sobre matéria já examinada pelo Supremo Tribunal Federal, especialmente no Tema 1.010 e em precedentes relativos à proporcionalidade e à autonomia dos entes federativos, tornando necessária a análise das relações entre a disciplina proposta e os parâmetros constitucionais atualmente vigentes (BRASIL, 2025).
A hipótese deste estudo consiste em que a constitucionalização de percentuais quantitativos modifica não apenas as condições de organização dos quadros administrativos, mas também o espaço normativo reservado à conformação legislativa dos entes federativos. A investigação desenvolve-se mediante análise das fontes históricas, dos fundamentos doutrinários da função administrativa, da jurisprudência constitucional e das disposições da PEC nº 38/2025. Busca-se demonstrar que profissionalização, confiança e proporcionalidade constituem exigências relacionadas, mas juridicamente distintas, cuja articulação deve ser orientada pela natureza das atribuições e pelas finalidades públicas que justificam sua instituição.
2. Machado de Assis: qualificação, confiança e organização administrativa
A reorganização do Ministério da Indústria, Viação e Obras Públicas foi autorizada pela Lei nº 490, de 16 de dezembro de 1897, e regulamentada pelo Decreto nº 2.766, de 27 de dezembro daquele ano. O art. 15, § 1º, do regulamento estabeleceu a livre escolha governamental dos diretores-gerais, exigindo, entretanto, que o titular da Diretoria-Geral de Obras e Viação fosse engenheiro nacional, observadas as prescrições legais aplicáveis. A exigência não se estendia indistintamente às demais diretorias, mas vinculava-se a posição administrativa determinada. Posteriormente, o Decreto nº 2.808, de 31 de janeiro de 1898, incluiu Joaquim Maria Machado de Assis, na condição de diretor-geral, na relação de funcionários adidos à Secretaria de Estado (BRASIL, 1897, art. 15, § 1º; BRASIL, 1898).
O episódio evidencia uma diferenciação normativa relevante entre posições de mesma categoria hierárquica. A livre escolha governamental coexistia com exigência específica de habilitação profissional, estabelecida em razão das atribuições da Diretoria-Geral de Obras e Viação. Não seria juridicamente rigoroso concluir, apenas a partir desses elementos, que a reorganização representou manifestação arbitrária de preferência pela titulação acadêmica, tampouco que a experiência funcional anteriormente acumulada demonstrasse a desnecessidade do requisito. O dado documental permite afirmar, com segurança, que o regulamento distinguia os requisitos de provimento conforme a posição administrativa considerada, sem estabelecer a formação em Engenharia como pressuposto geral do exercício da direção ministerial.
O mesmo regulamento continha disciplina particularmente significativa para compreender a posterior atuação de Machado como secretário ministerial. O art. 13 atribuía ao ministro a designação de funcionário de sua confiança para os trabalhos do gabinete, ao passo que o art. 14 descrevia responsabilidades relacionadas à circulação dos expedientes, à organização dos documentos submetidos ao despacho e à prestação de informações à autoridade. A confiança, portanto, não figurava isoladamente como elemento de escolha: encontrava-se associada a um conjunto de atribuições normativamente identificadas, cujo exercício exigia capacidade de organização, conhecimento administrativo e interlocução com a direção ministerial (BRASIL, 1897, arts. 13 e 14).
Em dezembro de 1900, quando Epitácio Pessoa respondeu interinamente pelo Ministério da Indústria, Viação e Obras Públicas, surgiram divergências sobre o método empregado por Machado na apresentação dos expedientes. Conforme o depoimento posteriormente prestado por Epitácio, recuperado por Marcílio Toscano Franca Filho, o escritor apresentava informações e pareceres de forma minuciosa, procedimento que a autoridade considerava excessivamente demorado. Machado, por sua vez, justificava a manutenção da rotina com referência à prática adotada pelo ministro titular. O episódio revela diferenças quanto à organização do trabalho, mas não demonstra, isoladamente, antagonismo entre legalidade e eficiência ou entre conhecimento técnico e autoridade política (FRANCA FILHO, 2020).
A análise histórica permite, assim, reconhecer duas questões distintas: a correspondência entre qualificação profissional e natureza das atribuições, de um lado, e a adequação dos procedimentos às responsabilidades da autoridade e de seus auxiliares, de outro. Nenhuma delas deve ser resolvida mediante juízos retrospectivos sobre a superioridade pessoal de Machado ou Epitácio. Seu interesse para o Direito Administrativo contemporâneo reside na identificação de uma questão estrutural: a organização das funções públicas requer a definição de competências, requisitos e relações de responsabilidade que não podem ser deduzidos exclusivamente das preferências de seus ocupantes ou de quem os nomeia.
3. A finalidade administrativa e a natureza das competências
Ruy Cirne Lima oferece fundamento teórico especialmente preciso para compreender a correspondência entre função e organização administrativa. Em O conceito fundamental do Direito Administrativo, publicado em 1948, o jurista distingue a relação de administração daquela própria do direito subjetivo, atribuindo à primeira uma vinculação imediata dos bens e fatos a uma finalidade. O caráter finalístico da atividade administrativa não constitui, nessa construção, simples orientação externa ao exercício de poderes públicos, mas elemento que permite compreender sua própria natureza jurídica. O agente encontra-se vinculado à realização do fim administrativo, independentemente de suas inclinações particulares (LIMA, 1948, p. 186-187).
A contribuição de Cirne Lima torna-se ainda mais relevante quando o autor relaciona a finalidade à organização administrativa. Ao examinar as consequências da relação de administração, sustenta que o fim determina também a disposição e o aparelhamento do agente para a ação, afirmando que a atividade administrativa condiciona a organização interna da pessoa jurídica ou coletividade. A relação entre finalidade e estrutura não constitui, portanto, uma extrapolação de sua teoria, mas conclusão expressamente desenvolvida no texto original. Essa passagem permite investigar a criação de cargos e funções a partir da natureza das competências que justificam sua existência (LIMA, 1948, p. 187-188).
Aplicada ao problema da profissionalização, essa concepção conduz à necessidade de distinguir os requisitos legitimamente reclamados por diferentes funções administrativas. A formação especializada pode ser necessária ao exercício de determinadas atividades, enquanto outras dependem principalmente de experiência organizacional, capacidade de coordenação ou confiança funcional. Nenhuma dessas qualidades, isoladamente considerada, constitui fundamento universal de provimento. O exame deve partir das atribuições e das finalidades juridicamente estabelecidas, verificando-se, posteriormente, quais requisitos são adequados ao seu desempenho e quais modalidades de investidura encontram justificação na estrutura constitucional vigente.
A confiança assume relevância particular nessa investigação. Márcio Cammarosano, em Provimento de cargos públicos no direito brasileiro, relaciona a excepcionalidade dos cargos em comissão à necessidade de permitir que determinadas funções governamentais sejam exercidas por pessoas vinculadas à orientação da autoridade competente. A passagem da página 95 da edição de 1984 encontra-se reproduzida em trabalho acadêmico de Claudio Henrique Ribeiro Dias, que a utiliza para examinar a confiança como elemento do provimento comissionado. A referência é aqui empregada mediante essa fonte intermediária, sem pressupor consulta direta ao exemplar original (CAMMAROSANO, 1984, p. 95 apud DIAS, 2008, p. 57).
O fundamento funcional da confiança permite reconhecer a legitimidade da direção política sem convertê-la em autorização irrestrita para escolhas pessoais. Também afasta a suposição de que toda atividade administrativa deva ser confiada exclusivamente a agentes selecionados por critérios de especialização técnica. A organização estatal admite responsabilidades diferentes, inclusive aquelas relacionadas à execução de orientações governamentais democraticamente legitimadas. O problema jurídico consiste em verificar se a natureza das atribuições justifica a modalidade de provimento e se os requisitos estabelecidos guardam correspondência com as competências efetivamente exercidas, preservados os princípios da legalidade, impessoalidade e eficiência.
4. O Tema 1.010 e o controle material dos cargos em comissão
A Constituição Federal estabelece, em seu art. 37, II, o concurso público como regra de investidura em cargos e empregos públicos, ressalvando as nomeações para cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração. O inciso V, por sua vez, destina as funções de confiança e os cargos comissionados às atribuições de direção, chefia e assessoramento, disciplinando a reserva de parte dessas posições a servidores de carreira. A excepcionalidade da forma de provimento não dispensa, portanto, a correspondência entre as atribuições instituídas e os fundamentos constitucionais que legitimam sua criação (BRASIL, 1988, art. 37, II e V).
No julgamento do RE nº 1.041.210/SP, o Supremo Tribunal Federal fixou, no Tema 1.010 da repercussão geral, quatro requisitos cumulativos para a criação de cargos em comissão. Exigiu sua destinação a funções de direção, chefia e assessoramento, afastando atividades meramente burocráticas, técnicas ou operacionais; reconheceu a necessidade de vínculo de confiança; determinou proporcionalidade entre a quantidade de cargos, as necessidades administrativas e o quadro efetivo; e estabeleceu que as atribuições sejam descritas clara e objetivamente na própria lei instituidora. A tese foi aprovada em 28 de setembro de 2018 (BRASIL, STF, 2018, Tema 1.010).
O precedente apresenta significado que ultrapassa o controle quantitativo. A denominação legislativa de determinada posição como cargo de direção ou assessoramento não demonstra, por si, sua legitimidade constitucional. É necessário verificar se as atribuições efetivamente correspondem à modalidade excepcional de provimento e se sua criação encontra fundamento nas necessidades administrativas. A relação de confiança também não constitui justificativa independente da natureza da função, pois sua relevância deve decorrer das responsabilidades que reclamam esse vínculo específico. Assim, o controle constitucional exige correspondência entre a estrutura formal do cargo e o conteúdo material de suas competências.
O terceiro requisito do Tema 1.010 introduz dimensão quantitativa distinta. A quantidade de cargos comissionados deve guardar proporcionalidade com as necessidades que pretende satisfazer e com o número de servidores efetivos existentes no ente federativo. Essa exigência, entretanto, não estabelece percentual universal para todas as administrações, nem se confunde com a definição da parcela de cargos comissionados que deverá ser ocupada por servidores de carreira. A primeira questão diz respeito à dimensão da estrutura excepcional de provimento; a segunda, à composição funcional de suas posições. A distinção revela-se fundamental para compreender os julgamentos posteriores e os efeitos jurídicos pretendidos pela PEC nº 38/2025.
5. Proporcionalidade e reserva de cargos na jurisprudência constitucional
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre os percentuais de cargos comissionados demonstra que a ausência de parâmetro constitucional numérico não elimina o controle das escolhas legislativas. Na ADI 5.559/PB, julgada em setembro de 2021, a Corte considerou inconstitucional alteração legislativa que reduzira substancialmente a reserva de cargos em comissão a servidores efetivos do Ministério Público da Paraíba. A modificação alcançara determinadas categorias de assessoramento, produzindo redução da participação reservada de aproximadamente 50% para cerca de 15% dos cargos comissionados. O julgamento, unânime, reconheceu a insuficiência do percentual resultante diante das exigências constitucionais aplicáveis (BRASIL, STF, 2021, ADI 5.559/PB).
Em março de 2026, a ADI 5.777/SC examinou a organização dos cargos em comissão do Ministério Público de Santa Catarina, abrangendo funções como assessor jurídico e assistente de promotoria. O julgamento envolveu a classificação material das atribuições e a proporcionalidade da estrutura funcional, tendo prevalecido o entendimento favorável à constitucionalidade das normas impugnadas. Conforme registrado no Informativo nº 1.207, o exame considerou a relação entre cargos comissionados e efetivos no conjunto do ente federativo, não exigindo correspondência numérica uniforme em cada órgão isoladamente. A decisão reafirmou a importância das características organizacionais na aplicação dos requisitos do Tema 1.010 (BRASIL, STF, 2026a).
Vera Monteiro, Conrado Tristão e Camila Castro Neves examinaram esse julgamento no artigo Servidores comissionados podem ser maioria em órgão público?, publicado em 23 de março de 2026. Os autores discutem a possibilidade de estruturas administrativas apresentarem maior número de posições comissionadas em determinado órgão, sem que essa circunstância implique automaticamente inconstitucionalidade. Também distinguem a admissibilidade constitucional de uma composição funcional das dificuldades gerenciais que ela pode produzir, especialmente quanto à continuidade institucional e à transparência dos critérios de escolha. A contribuição permite reconhecer que validade jurídica e adequação administrativa constituem dimensões relacionadas, mas não equivalentes (MONTEIRO; TRISTÃO; NEVES, 2026).
Em outubro de 2026, a ADI 7.512/AM enfrentou questão distinta, relativa à constitucionalidade de norma amazonense que reservava aos servidores efetivos o mínimo de 10% dos cargos em comissão do Ministério Público estadual. A associação requerente pretendia a elevação do percentual para 50%, sustentando a insuficiência da reserva legal. Prevaleceu, por maioria, a divergência inaugurada pelo ministro Flávio Dino, que reconheceu a constitucionalidade do dispositivo. O entendimento vencedor considerou que a Constituição não estabelece proporção obrigatória, remetendo sua definição ao legislador, observados os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade (BRASIL, STF, 2026b).
O contraste entre os julgamentos evidencia a complexidade da matéria. Na ADI 5.559/PB, a ausência de piso constitucional não impediu o reconhecimento da insuficiência de determinada reserva legislativa; na ADI 7.512/AM, a mesma ausência fundamentou a preservação da escolha estadual. Os contextos normativos e processuais não eram idênticos, razão pela qual seria inadequado extrair contradição automática entre as decisões. Ainda assim, os precedentes demonstram que a definição da proporção reservada a servidores efetivos envolve escolhas legislativas sujeitas a controle jurídico, sem que a Constituição vigente ofereça solução aritmética universal.
6. A ADO 44 e a competência normativa dos entes federativos
A ADO 44/DF fornece fundamento especialmente relevante para a análise federativa. No julgamento concluído em abril de 2023, o Supremo Tribunal Federal afastou, por unanimidade, a alegação de omissão legislativa decorrente da inexistência de lei nacional destinada a estabelecer condições e percentuais mínimos de cargos comissionados reservados a servidores de carreira. O Tribunal reconheceu que, sob a redação vigente do art. 37, V, da Constituição, cada ente federativo possui competência para disciplinar a matéria conforme suas necessidades administrativas. A conclusão encontra-se expressamente registrada no Informativo nº 1.091 do STF (BRASIL, STF, 2023).
A decisão distingue a existência de um dever constitucional de reserva da necessidade de sua regulamentação nacional uniforme. A Constituição estabelece que parte dos cargos comissionados seja ocupada por servidores de carreira, mas não exige que a União determine os percentuais aplicáveis a todos os entes. Tal solução preserva espaço de conformação normativa para estruturas administrativas distintas, sem afastar a incidência dos princípios constitucionais e o controle judicial de escolhas manifestamente incompatíveis com esses parâmetros. A ADO 44 não estabeleceu proibição absoluta de uniformização nacional, mas interpretou a repartição de competências decorrente do texto constitucional vigente.
A experiência federal confirma a possibilidade de estabelecer percentuais obrigatórios mediante disciplina normativa própria. O art. 27 do Decreto nº 10.829, de 5 de outubro de 2021, determina que o Poder Executivo federal destine a servidores de carreira, no mínimo, 60% dos cargos em comissão existentes na administração direta, autárquica e fundacional. Trata-se de regra com âmbito de incidência específico, estabelecida sem a necessidade de percentual diretamente inscrito na Constituição. Sua existência demonstra a viabilidade jurídica de mecanismos quantitativos de profissionalização, mas não comprova, isoladamente, sua eficácia gerencial ou adequação indistinta às diferentes realidades federativas (BRASIL, 2021, art. 27).
A comparação entre a ADO 44 e o decreto federal permite identificar o problema central da proposta de reforma. Não se discute apenas a legitimidade de reservar cargos a servidores efetivos, exigência já estabelecida pela Constituição, mas a localização institucional da competência para definir a proporção correspondente. Uma regra pode ser constitucionalmente obrigatória e admitir regulamentações diferenciadas; também pode ser estabelecida diretamente pelo constituinte, restringindo a margem de conformação dos legisladores ordinários. Essas alternativas produzem consequências distintas para a adaptabilidade administrativa, a autonomia federativa e os parâmetros de controle jurisdicional.
7. A PEC nº 38/2025: percentuais constitucionais e reorganização das competências
A PEC nº 38/2025 propõe introduzir no art. 37 da Constituição regras quantitativas de organização dos cargos em comissão, acompanhadas de mecanismos de seleção e profissionalização. O inciso V-A estabelece limite geral de 5% de cargos comissionados em relação ao total de cargos providos do ente federativo, admitindo ampliação até 10% para municípios de até dez mil habitantes, mediante justificativa. Também prevê que pelo menos 50% dessas posições sejam ocupadas por servidores efetivos. O inciso V-B disciplina cargos e funções estratégicos, ressalvado o primeiro escalão, e estabelece reserva mínima de 60% dos cargos comissionados estratégicos a servidores efetivos (BRASIL, 2025, art. 1º, redação proposta para o art. 37).
A proposta estabelece, portanto, critérios quantitativos de natureza diferente. O limite geral de cargos comissionados controla sua dimensão em relação ao conjunto de cargos providos; a reserva mínima a servidores efetivos disciplina a condição funcional de parte de seus ocupantes; e as regras relativas às posições estratégicas introduzem classificação especial, associada a critérios nacionais. Essas técnicas não devem ser confundidas, pois respondem a problemas distintos de organização administrativa. A interpretação sistemática exige examinar cada uma delas segundo sua finalidade e seus efeitos, preservando a diferença entre quantidade de cargos, composição de seus quadros e natureza das atribuições que legitimam sua criação.
O confronto com a ADI 7.512/AM é particularmente revelador. Naquele julgamento, o Supremo Tribunal Federal manteve, por maioria, a reserva mínima de 10% estabelecida pelo legislador amazonense, sem impor judicialmente o percentual de 50% pretendido pela associação requerente. A PEC propõe transformar precisamente a proporção de 50% em exigência constitucional nacional. A coincidência não autoriza afirmar relação causal entre o processo judicial e a iniciativa parlamentar, cuja apresentação antecedeu o julgamento, mas evidencia a incidência de ambos sobre uma escolha institucional comum: a definição da parcela de cargos comissionados que deverá ser reservada a servidores efetivos.
A diferença entre interpretação e reforma constitucional deve permanecer explícita. O Supremo Tribunal Federal examina os limites das escolhas legislativas sob a Constituição vigente; o Congresso Nacional, ao deliberar sobre uma emenda constitucional, exerce competência destinada à alteração desse próprio parâmetro normativo, respeitados os limites constitucionais do poder de reforma. Não existe contradição necessária entre a decisão que preserva determinada margem legislativa e a proposta que pretende reduzi-la. O problema jurídico situa-se nas consequências dessa transferência da escolha quantitativa para norma constitucional de aplicação geral, especialmente quanto à autonomia organizacional dos entes federativos.
A constitucionalização dos percentuais pode assegurar maior previsibilidade e impedir reduções legislativas consideradas incompatíveis com a profissionalização administrativa. Entretanto, também diminui a possibilidade de adaptação ordinária das regras a estruturas institucionais diversas. A questão federativa exige ponderar essas duas dimensões, sem presumir que a uniformidade represente necessariamente aperfeiçoamento ou que a diferenciação local constitua, por si, garantia de adequação funcional. O argumento constitucional deve identificar quais aspectos da organização administrativa reclamam padronização nacional e quais justificam espaços de conformação vinculados às particularidades das competências desempenhadas.
Essa discussão adquire maior complexidade diante dos incisos XXXII e XXXIII propostos para o art. 22 da Constituição. O primeiro contempla competência legislativa da União para editar normas gerais sobre o ciclo laboral da gestão de pessoas, abrangendo carreiras, concursos, cargos em comissão e funções de confiança. O segundo alcança a organização administrativa, a governança pública, o planejamento e outros aspectos da atividade estatal. A remissão do inciso V-B do art. 37 à lei nacional para a definição de critérios relacionados às funções estratégicas reforça o movimento de uniformização normativa, combinando percentuais diretamente constitucionais com regras nacionais destinadas a disciplinar aspectos da organização administrativa (BRASIL, 2025).
Surge, ainda, um risco interpretativo que deve ser enfrentado: o cumprimento dos percentuais constitucionais poderia ser utilizado como fundamento para presumir regular a estrutura comissionada, enfraquecendo a investigação sobre a natureza das atribuições. A hipótese não constitui efeito necessário do texto proposto, cuja disciplina conserva a vinculação dos cargos às funções de direção, chefia e assessoramento. Contudo, sua aplicação poderá exigir especial cuidado para impedir que a conformidade quantitativa substitua o controle material construído pelo Tema 1.010. O atendimento ao limite numérico não legitima cargos cujas atribuições sejam incompatíveis com a modalidade excepcional de provimento.
A investigação conduz, assim, a uma distinção fundamental: a PEC pretende alterar a quantidade de cargos admissíveis, a proporção reservada a servidores efetivos e o nível normativo em que essas escolhas são realizadas. A primeira dimensão envolve a extensão da estrutura comissionada; a segunda, sua composição funcional; a terceira, a distribuição constitucional das competências para sua organização. A avaliação jurídica da reforma não pode restringir-se à conveniência dos percentuais, devendo abranger também a adaptabilidade institucional, a autonomia federativa e a manutenção do controle material das atribuições públicas.
8. A organização formal e o funcionamento efetivo da Administração
Agustín Gordillo oferece contribuição complementar ao examinar o distanciamento entre organização normativa e funcionamento administrativo. No capítulo La existencia de un sistema administrativo paralelo, integrante do segundo livro do tomo 6 de seu Tratado de derecho administrativo y obras selectas, o autor distingue procedimentos formalmente previstos das práticas efetivamente observadas. Ao abordar a organização e as competências administrativas, demonstra que a decisão formalmente atribuída a determinado órgão pode resultar de processos mais complexos, nos quais participam funcionários e assessores cuja influência nem sempre aparece na disciplina normativa (GORDILLO, 2012, p. AP-II-7–AP-II-8).
A contribuição é relevante porque impede identificar automaticamente transformação legislativa com transformação institucional. A introdução de percentuais, requisitos de seleção e reservas de provimento pode alterar a composição formal dos quadros sem assegurar, por si, a correspondência efetiva entre as atribuições e a capacidade dos agentes designados. A reorganização administrativa exige conhecimento das funções realmente desempenhadas, dos procedimentos utilizados e das necessidades de continuidade do serviço público. A análise jurídica da reforma deve, portanto, considerar não apenas a validade de suas disposições, mas também as condições institucionais necessárias à realização de suas finalidades.
O art. 13 da PEC nº 38/2025 demonstra que a implementação integra a própria disciplina constitucional proposta. O dispositivo estabelece prazo de 24 meses para União, Estados e Distrito Federal e de 48 meses para Municípios, contados de eventual promulgação, para adequação aos percentuais previstos no inciso V-A do art. 37. O descumprimento impede a criação ou o provimento de cargos em comissão e funções de confiança, produzindo consequências concretas para a capacidade organizacional dos entes abrangidos. A regra exigirá, caso aprovada, medidas efetivas de reorganização dos quadros, não se satisfazendo com declarações formais de adesão aos objetivos da reforma (BRASIL, 2025, art. 13).
A perspectiva de Gordillo permite compreender que profissionalização administrativa exige articulação entre disciplina normativa e práticas institucionais, sem atribuir à alteração legal capacidade automática de transformar o funcionamento estatal. A contribuição de Vera Monteiro e seus coautores converge com essa preocupação ao distinguir a constitucionalidade das estruturas de pessoal das dificuldades gerenciais que podem decorrer de sua configuração. O reconhecimento da diversidade de vínculos funcionais não afasta a necessidade de transparência, qualificação e adequação das formas de recrutamento. A efetividade da reforma dependerá da correspondência entre as posições normativamente previstas e as responsabilidades efetivamente exercidas (MONTEIRO; TRISTÃO; NEVES, 2026).
9. Considerações finais
A trajetória administrativa de Machado de Assis revela a importância histórica da relação entre qualificação, confiança e natureza das atribuições públicas. O regulamento de 1897 diferenciava requisitos de provimento conforme as funções diretivas e atribuía ao secretário ministerial responsabilidades determinadas, associadas à confiança da autoridade. Esses elementos não autorizam a transposição retrospectiva de parâmetros constitucionais contemporâneos, mas permitem reconhecer a persistência do problema de adequação entre cargos, agentes e finalidades administrativas. A documentação histórica, nesse sentido, oferece ponto de partida para uma investigação cujo objeto jurídico central pertence ao constitucionalismo brasileiro atual.
A contribuição de Ruy Cirne Lima demonstra que a organização administrativa deve encontrar fundamento nas finalidades públicas que orientam sua atuação. O pensamento de Márcio Cammarosano permite compreender a confiança como elemento relacionado à natureza de determinadas funções, enquanto Vera Monteiro acrescenta a necessidade de examinar os efeitos concretos da composição dos quadros funcionais. Agustín Gordillo, por sua vez, evidencia a distância que pode separar a organização formal das práticas administrativas efetivamente observadas. Essas perspectivas não estabelecem oposição necessária entre política e técnica, mas permitem compreender sua articulação no exercício legítimo das competências públicas.
No plano jurisprudencial, o Tema 1.010 exige correspondência material entre as atribuições dos cargos comissionados e os fundamentos constitucionais do provimento excepcional. Os julgamentos posteriores demonstram que a proporcionalidade e a reserva de cargos a servidores efetivos envolvem problemas juridicamente distintos, sujeitos a critérios de controle que não se reduzem à identificação de percentuais abstratos. A ADO 44 acrescenta a dimensão federativa, ao reconhecer que a Constituição vigente preserva competência normativa dos entes para disciplinar condições e proporções de provimento, sem exigir regulamentação nacional uniforme.
A PEC nº 38/2025 propõe modificar esse modelo mediante limites quantitativos diretamente constitucionais, reservas obrigatórias de cargos a servidores efetivos e ampliação da disciplina legislativa nacional da organização administrativa. A transformação não se limita aos números escolhidos, pois altera também o espaço institucional em que essas escolhas são realizadas. A constitucionalização pode oferecer garantias de uniformidade e previsibilidade, mas deve ser examinada à luz da autonomia federativa, da diversidade das estruturas administrativas e da necessidade de preservar o controle material sobre a natureza das funções instituídas.
A conclusão central consiste em que a profissionalização do serviço público depende da correspondência entre atribuições, requisitos de provimento, composição dos quadros e finalidades administrativas. Percentuais constitucionais podem integrar legitimamente essa disciplina, mas não devem funcionar como demonstração suficiente de regularidade das estruturas comissionadas. O problema da Reforma Administrativa não reside exclusivamente em determinar quantos cargos o Estado poderá instituir ou reservar a servidores efetivos, mas em definir quem possui competência para estabelecer esses parâmetros, quais condições justificam sua uniformização e como assegurar que a organização resultante permaneça adequada às funções públicas que deve desempenhar.
Referências
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BRASIL. Decreto nº 2.766, de 27 de dezembro de 1897. Aprova o Regulamento da Secretaria de Estado dos Negócios da Indústria, Viação e Obras Públicas. Rio de Janeiro: Presidência da República, 1897. Disponível em: https://legis.senado.leg.br/norma/398096/publicacao/15812751. Acesso em: 13 nov. 2026.
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