Busca o presente dispensar uma análise da incidência do princípio do poluidor-pagador na Legislação das Águas, concedendo o enfoque constitucional e ambiental da temática.

Argumentos Inaugurais à Incidência do Corolário do Poluidor-Pagador na Política das Águas

Tauã Lima Verdan[1]

 

Resumo:

Ab initio, quadra evidenciar que o corolário do poluidor-pagador, enquanto maciço axioma albergado pela tábua principiológica de sustentação da ramificação ambiental do Direito, é descrito como elementar na política ambiental, assumindo a feição de instrumento econômico que reclama do poluidor, uma vez identificado, suportar as despesas de prevenção, reparação e repressão dos danos ambientais provocados. Trata-se, com efeito, de um bastião dotado de aspecto econômico, eis que imputa ao poluidor os custos advindos da atividade poluente. Entrementes, para que ocorra a otimização dos resultados positivos na proteção do meio ambiente carecido se faz uma nova formulação desse preceito, a fim de ser alçado à condição de ordenança de bom senso econômico, jurídico e político. O corolário do poluidor-pagador não é essencialmente um preceito de responsabilidade civil, eis que compreende distintas dimensões não enquadráveis neste último. De igual forma, não é um cânone que autoriza a poluição ou mesmo que permita a compra do direito de poluir, tão somente porque ele compreende o cálculo dos custos de reparação do dano ambiental, em uma órbita econômica, e a identificação do poluidor para que haja responsabilização, em uma seara jurídica, configurando um corolário orientador da política ambiental preventiva.

 

Palavras-chaves: Meio Ambiente Natural. Água Potável. Princípio do Poluidor-Pagador. Tábua Axiológica.

 

Sumário: 1 Argumentos Inaugurais: Ponderações à construção teórica do Direito Ambiental; 2 Comentários à concepção de Meio Ambiente; 3 Breve Painel da Preservação do Meio Ambiente Natural Ecologicamente Equilibrado e sua relação com o alcance e desdobramento da Dignidade da Pessoa Humana; 4 A Proteção das Águas Doces na Sistemática Constitucional: Notas à Proeminência do Princípio do Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado; 5 Argumentos Inaugurais à Incidência do Corolário do Poluidor-Pagador na Política das Águas

 

1 Argumentos Inaugurais: Ponderações à construção teórica do Direito Ambiental

Inicialmente, ao se dispensar um exame acerca do tema colocado em tela, patente se faz arrazoar que a Ciência Jurídica, enquanto um conjunto multifacetado de arcabouço doutrinário e técnico, assim como as robustas ramificações que a integram, reclama uma interpretação alicerçada nos plurais aspectos modificadores que passaram a influir em sua estruturação. Neste alamiré, lançando à tona os aspectos característicos de mutabilidade que passaram a orientar o Direito, tornou-se imperioso salientar, com a ênfase reclamada, que não mais subsiste uma visão arrimada em preceitos estagnados e estanques, alheios às necessidades e às diversidades sociais que passaram a contornar os Ordenamentos Jurídicos. Ora, em razão do burilado, infere-se que não mais prospera o arcabouço imutável que outrora sedimentava a aplicação das leis, sendo, em decorrência dos anseios da população, suplantados em uma nova sistemática.

Com espeque em tais premissas, cuida hastear, com bastante pertinência, como flâmula de interpretação o “prisma de avaliação o brocardo jurídico 'Ubi societas, ibi jus', ou seja, 'Onde está a sociedade, está o Direito', tornando explícita e cristalina a relação de interdependência que esse binômio mantém[2]. Destarte, com clareza solar, denota-se que há uma interação consolidada na mútua dependência, já que o primeiro tem suas balizas fincadas no constante processo de evolução da sociedade, com o fito de que seus Diplomas Legislativos e institutos não fiquem inquinados de inaptidão e arcaísmo, em total descompasso com a realidade vigente. A segunda, por sua vez, apresenta estrutural dependência das regras consolidadas pelo Ordenamento Pátrio, cujo escopo primevo é assegurar que não haja uma vingança privada, afastando qualquer ranço que rememore priscas eras em que o homem valorizava a Lei de Talião (“Olho por olho, dente por dente”), bem como para evitar que se robusteça um cenário caótico no seio da coletividade.

Ademais, com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, imprescindível se fez adotá-la como maciço axioma de sustentação do Ordenamento Brasileiro, precipuamente quando se objetiva a amoldagem do texto legal, genérico e abstrato, aos complexos anseios e múltiplas necessidades que influenciam a realidade contemporânea. Ao lado disso, há que se citar o voto magistral voto proferido pelo Ministro Eros Grau, ao apreciar a Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental Nº. 46/DF, “o direito é um organismo vivo, peculiar porém porque não envelhece, nem permanece jovem, pois é contemporâneo à realidade. O direito é um dinamismo. Essa, a sua força, o seu fascínio, a sua beleza”[3]. Como bem pontuado, o fascínio da Ciência Jurídica jaz, justamente, na constante e imprescindível mutabilidade que apresenta, decorrente do dinamismo que reverbera na sociedade e orienta a aplicação dos Diplomas Legais e os institutos jurídicos neles consagrados.

Ainda neste substrato de exposição, pode-se evidenciar que a concepção pós-positivista que passou a permear o Direito, ofertou, por via de consequência, uma rotunda independência dos estudiosos e profissionais da Ciência Jurídica. Aliás, há que se citar o entendimento de Verdan, “esta doutrina é o ponto culminante de uma progressiva evolução acerca do valor atribuído aos princípios em face da legislação[4]. Destarte, a partir de uma análise profunda dos mencionados sustentáculos, infere-se que o ponto central da corrente pós-positivista cinge-se à valoração da robusta tábua principiológica que Direito e, por conseguinte, o arcabouço normativo passando a figurar, nesta tela, como normas de cunho vinculante, flâmulas hasteadas a serem adotadas na aplicação e interpretação do conteúdo das leis, diante das situações concretas.

Nas últimas décadas, o aspecto de mutabilidade tornou-se ainda mais evidente, em especial, quando se analisa a construção de novos que derivam da Ciência Jurídica.  Entre estes, cuida destacar a ramificação ambiental, considerando como um ponto de congruência da formação de novos ideários e cânones, motivados, sobretudo, pela premissa de um manancial de novos valores adotados. Nesta trilha de argumentação, de boa técnica se apresenta os ensinamentos de Fernando de Azevedo Alves Brito que, em seu artigo, aduz: “Com a intensificação, entretanto, do interesse dos estudiosos do Direito pelo assunto, passou-se a desvendar as peculiaridades ambientais, que, por estarem muito mais ligadas às ciências biológicas, até então era marginalizadas”[5]. Assim, em decorrência da proeminência que os temas ambientais vêm, de maneira paulatina, alcançando, notadamente a partir das últimas discussões internacionais envolvendo a necessidade de um desenvolvimento econômico pautado em sustentabilidade, não é raro que prospere, mormente em razão de novos fatores, um verdadeiro remodelamento ou mesmo uma releitura dos conceitos que abalizam a ramificação ambiental do Direito, com o fito de permitir que ocorra a conservação e recuperação das áreas degradadas, primacialmente as culturais.

 Ademais, há de ressaltar ainda que o direito ambiental passou a figurar, especialmente, depois das décadas de 1950 e 1960, como um elemento integrante da farta e sólida tábua de direitos fundamentais. Calha realçar, com cores quentes, que mais contemporâneos, os direitos que constituem a terceira dimensão recebem a alcunha de direitos de fraternidade ou, ainda, de solidariedade, contemplando, em sua estrutura, uma patente preocupação com o destino da humanidade[6]·. Ora, daí se verifica a inclusão de meio ambiente como um direito fundamental, logo, está umbilicalmente atrelado com humanismo e, por extensão, a um ideal de sociedade mais justa e solidária. Nesse sentido, ainda, é plausível citar o artigo 3°., inciso I, da Carta Política de 1988 que abriga em sua redação tais pressupostos como os princípios fundamentais do Estado Democrático de Direitos: “Art. 3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária[7].

Ainda nesta esteira, é possível verificar que a construção dos direitos encampados sob a rubrica de terceira dimensão tende a identificar a existência de valores concernentes a uma determinada categoria de pessoas, consideradas enquanto unidade, não mais prosperando a típica fragmentação individual de seus componentes de maneira isolada, tal como ocorria em momento pretérito. Com o escopo de ilustrar, de maneira pertinente as ponderações vertidas, insta trazer à colação o entendimento do Ministro Celso de Mello, ao apreciar a Ação Direta de Inconstitucionalidade N°. 1.856/RJ, em especial quando coloca em destaque que:

Cabe assinalar, Senhor Presidente, que os direitos de terceira geração (ou de novíssima dimensão), que materializam poderes de titularidade coletiva atribuídos, genericamente, e de modo difuso, a todos os integrantes dos agrupamentos sociais, consagram o princípio da solidariedade e constituem, por isso mesmo, ao lado dos denominados direitos de quarta geração (como o direito ao desenvolvimento e o direito à paz), um momento importante no processo de expansão e reconhecimento dos direitos humanos, qualificados estes, enquanto valores fundamentais indisponíveis, como prerrogativas impregnadas de uma natureza essencialmente inexaurível[8].

Têm primeiro por destinatários o gênero humano mesmo, num momento expressivo de sua afirmação como valor supremo em termos de existencialidade concreta[9]. Com efeito, os direitos de terceira dimensão, dentre os quais se inclui ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, positivado na Constituição Federal de 1988, emerge com um claro e tangível aspecto de familiaridade, como ápice da evolução e concretização dos direitos fundamentais. Nesta linha de raciocínio, o acesso ao meio ambiente ecologicamente equilibrado configura como manifesto integrante da rubrica dos direitos de terceira dimensão. Trata-se, com efeito, de valorizar os aspectos de fraternidade e solidariedade advindos dos direitos humanos construídos na segunda metade do século XX, os quais passam a refletis os anseios da coletividade, não mais em um desdobramento individualizado, mas sim analisando-a como unidade.

2 Comentários à concepção de Meio Ambiente

Em uma primeira plana, ao lançar mão do sedimentado jurídico-doutrinário apresentado pelo inciso I do artigo 3º da Lei Nº. 6.938, de 31 de agosto de 1981[10], que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências, salienta que o meio ambiente consiste no conjunto e conjunto de condições, leis e influências de ordem química, física e biológica que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. Pois bem, com o escopo de promover uma facilitação do aspecto conceitual apresentado, é possível verificar que o meio ambiente se assenta em um complexo diálogo de fatores abióticos, provenientes de ordem química e física, e bióticos, consistentes nas plurais e diversificadas formas de seres viventes. Consoante os ensinamentos de Silva, considera-se meio-ambiente como “a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas[11].

Nesta senda, ainda, Fiorillo[12], ao tecer comentários acerca da acepção conceitual de meio ambiente, coloca em destaque que tal tema se assenta em um ideário jurídico indeterminado, incumbindo, ao intérprete das leis, promover o seu preenchimento. Dada à fluidez do tema, é possível colocar em evidência que o meio ambiente encontra íntima e umbilical relação com os componentes que cercam o ser humano, os quais são de imprescindível relevância para a sua existência. O Ministro Luiz Fux, ao apreciar a Ação Direta de Inconstitucionalidade N°. 4.029/, salientou, com bastante pertinência, que:

[...] o meio ambiente é um conceito hoje geminado com o de saúde pública, saúde de cada indivíduo, sadia qualidade de vida, diz a Constituição, é por isso que estou falando de saúde, e hoje todos nós sabemos que ele é imbricado, é conceitualmente geminado com o próprio desenvolvimento. Se antes nós dizíamos que o meio ambiente é compatível com o desenvolvimento, hoje nós dizemos, a partir da Constituição, tecnicamente, que não pode haver desenvolvimento senão com o meio ambiente ecologicamente equilibrado. A geminação do conceito me parece de rigor técnico, porque salta da própria Constituição Federal[13].

É denotável, desta sorte, que a constitucionalização do meio ambiente no Brasil viabilizou um verdadeiro salto qualitativo, no que concerne, especificamente, às normas de proteção ambiental. Tal fato decorre da premissa que os robustos corolários e princípios norteadores foram alçados ao patamar constitucional, assumindo colocação eminente, ao lado das liberdades públicas e dos direitos fundamentais. Superadas tais premissas, aprouve ao Constituinte, ao entalhar a Carta Política Brasileira, ressoando os valores provenientes dos direitos de terceira dimensão, insculpir na redação do artigo 225, conceder amplo e robusto respaldo ao meio ambiente como pilar integrante dos direitos fundamentais. “Com o advento da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, as normas de proteção ambiental são alçadas à categoria de normas constitucionais, com elaboração de capítulo especialmente dedicado à proteção do meio ambiente[14]. Nesta toada, ainda, é observável que o caput do artigo 225 da Constituição Federal de 1988[15] está abalizado em quatro pilares distintos, robustos e singulares que, em conjunto, dão corpo a toda tábua ideológica e teórica que assegura o substrato de edificação da ramificação ambiental.

Primeiramente, em decorrência do tratamento dispensado pelo artífice da Constituição Federal, o meio ambiente foi içado à condição de direito de todos, presentes e futuras gerações. É encarado como algo pertencente a toda coletividade, assim, por esse prisma, não se admite o emprego de qualquer distinção entre brasileiro nato, naturalizado ou estrangeiro, destacando-se, sim, a necessidade de preservação, conservação e não-poluição. O artigo 225, devido ao cunho de direito difuso que possui, extrapola os limites territoriais do Estado Brasileiro, não ficando centrado, apenas, na extensão nacional, compreendendo toda a humanidade. Neste sentido, o Ministro Celso de Mello, ao apreciar a Ação Direta de Inconstitucionalidade N° 1.856/RJ, destacou que:

A preocupação com o meio ambiente - que hoje transcende o plano das presentes gerações, para também atuar em favor das gerações futuras [...] tem constituído, por isso mesmo, objeto de regulações normativas e de proclamações jurídicas, que, ultrapassando a província meramente doméstica do direito nacional de cada Estado soberano, projetam-se no plano das declarações internacionais, que refletem, em sua expressão concreta, o compromisso das Nações com o indeclinável respeito a esse direito fundamental que assiste a toda a Humanidade[16].

     O termo “todos”, aludido na redação do caput do artigo 225 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, faz menção aos já nascidos (presente geração) e ainda aqueles que estão por nascer (futura geração), cabendo àqueles zelar para que esses tenham à sua disposição, no mínimo, os recursos naturais que hoje existem. Tal fato encontra como arrimo a premissa que foi reconhecido ao gênero humano o direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao gozo de condições de vida adequada, em ambiente que permita desenvolver todas as suas potencialidades em clima de dignidade e bem-estar. Pode-se considerar como um direito transgeracional, ou seja, ultrapassa as gerações, logo, é viável afirmar que o meio-ambiente é um direito público subjetivo. Desta feita, o ideário de que o meio ambiente substancializa patrimônio público a ser imperiosamente assegurado e protegido pelos organismos sociais e pelas instituições estatais, qualificando verdadeiro encargo irrenunciável que se impõe, objetivando sempre o benefício das presentes e das futuras gerações, incumbindo tanto ao Poder Público quanto à coletividade considerada em si mesma.

     Assim, decorrente de tal fato, produz efeito erga mones, sendo, portanto, oponível contra a todos, incluindo pessoa física/natural ou jurídica, de direito público interno ou externo, ou mesmo de direito privado, como também ente estatal, autarquia, fundação ou sociedade de economia mista. Impera, também, evidenciar que, como um direito difuso, não subiste a possibilidade de quantificar quantas são as pessoas atingidas, pois a poluição não afeta tão só a população local, mas sim toda a humanidade, pois a coletividade é indeterminada. Nesta senda, o direito à interidade do meio ambiente substancializa verdadeira prerrogativa jurídica de titularidade coletiva, ressoando a expressão robusta de um poder deferido, não ao indivíduo identificado em sua singularidade, mas num sentido mais amplo, atribuído à própria coletividade social.

     Com a nova sistemática entabulada pela redação do artigo 225 da Carta Maior, o meio-ambiente passou a ter autonomia, tal seja não está vinculada a lesões perpetradas contra o ser humano para se agasalhar das reprimendas a serem utilizadas em relação ao ato perpetrado. Figura-se, ergo, como bem de uso comum do povo o segundo pilar que dá corpo aos sustentáculos do tema em tela. O axioma a ser esmiuçado, está atrelado o meio-ambiente como vetor da sadia qualidade de vida, ou seja, manifesta-se na salubridade, precipuamente, ao vincular a espécie humana está se tratando do bem-estar e condições mínimas de existência. Igualmente, o sustentáculo em análise se corporifica também na higidez, ao cumprir os preceitos de ecologicamente equilibrado, salvaguardando a vida em todas as suas formas (diversidade de espécies).

     Por derradeiro, o quarto pilar é a corresponsabilidade, que impõe ao Poder Público o dever geral de se responsabilizar por todos os elementos que integram o meio ambiente, assim como a condição positiva de atuar em prol de resguardar. Igualmente, tem a obrigação de atuar no sentido de zelar, defender e preservar, asseverando que o meio-ambiente permaneça intacto. Aliás, este último se diferencia de conservar que permite a ação antrópica, viabilizando melhorias no meio ambiente, trabalhando com as premissas de desenvolvimento sustentável, aliando progresso e conservação. Por seu turno, o cidadão tem o dever negativo, que se apresenta ao não poluir nem agredir o meio-ambiente com sua ação. Ao lado do expendido, cuia anotar que, em razão da referida corresponsabilidade, são titulares do meio ambiente os cidadãos da presente e da futura geração. Inaugura-se, deste modo, a sensível preocupação com a coletividade não apenas constituída pela presente geração, mas também aquela que será formada pelas futuras gerações e que necessitam de condições mínimas de desenvolvimento e sobrevivência.

Em tom de arremate, é possível destacar que a incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por interesses empresarias nem manter dependência de motivações de âmago essencialmente econômico, notadamente quando estiver presente a atividade econômica, considerada as ordenanças constitucionais que a norteiam, estando, dentre outros corolários, subordinadas ao preceito que privilegia a defesa do meio ambiente, que traduz conceito amplo e abrangente das noções de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laboral. O corolário do desenvolvimento sustentável, além de estar impregnando de aspecto essencialmente constitucional, encontra guarida legitimadora em compromissos e tratados internacionais assumidos pelo Estado Brasileiro, os quais representam fator de obtenção do justo equilíbrio entre os reclamos da economia e os da ecologia, porém, a invocação desse preceito, quando materializada situação de conflito entre valores constitucionais e proeminentes, a uma condição inafastável, cuja observância não reste comprometida nem esvaziada do aspecto essencial de um dos mais relevantes direitos fundamentais, qual seja: o direito à preservação do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras gerações.

3 Breve Painel da Preservação do Meio Ambiente Natural Ecologicamente Equilibrado e sua relação com o alcance e desdobramento da Dignidade da Pessoa Humana

Em sede de comentários inaugurais, cuida salientar que o meio ambiente natural, também denominado de físico, o qual, em sua estrutura, agasalha os fatores abióticos e bióticos, considerados como recursos ambientais. Nesta esteira de raciocínio, cumpre registrar, a partir de um viés jurídico, a acepção do tema em destaque, o qual vem disciplinado pela Lei Nº. 9.985, de 18 de Julho de 2000, que regulamenta o art. 225, §1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências, em seu artigo 2º, inciso IV, frisa que “recurso ambiental: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora[17]. Nesta esteira, o termo fatores abióticos abriga a atmosfera, os elementos afetos à biosfera, as águas (inclusive aquelas que se encontram no mar territorial), pelo solo, pelo subsolo e pelos recursos minerais; já os fatores bióticos faz menção à fauna e à flora, como bem assinala Fiorillo[18]. Em razão da complexa interação entre os fatores abióticos e bióticos que ocorre o fenômeno da homeostase, consistente no equilíbrio dinâmico entre os seres vivos e o meio em que se encontram inseridos.

Consoante Rebello Filho e Bernardo, o meio ambiente natural “é constituído por todos os elementos responsáveis pelo equilíbrio entre os seres vivos e o meio em que vivem: solo, água, ar atmosférico, fauna e flora”[19]. Nesta senda, com o escopo de fortalecer os argumentos apresentados, necessário se faz colocar em campo que os paradigmas que orientam a concepção recursos naturais como componentes que integram a paisagem, desde que não tenham sofrido maciças alterações pela ação antrópica a ponto de desnaturar o seu aspecto característico. Trata-se, com efeito, de uma conjunção de elementos e fatores que mantêm uma harmonia complexa e frágil, notadamente em razão dos avanços e degradações provocadas pelo ser humano. Neste sentido, é possível colacionar o entendimento jurisprudencial que:

Ementa: Ambiental e processual civil. Ação civil pública. Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses. Unidade de proteção integral. Suspensão de atividades agressoras ao meio ambiente. Recuperação do dano causado. Possibilidade. Preliminares de incompetência, decadência e nulidade processual rejeitadas. agravo retido desprovido. [...] IV - O Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses é área de conservação da natureza, a merecer proteção integral, nos termos da Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, tendo como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico. É uma área de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei, e a visitação pública e a pesquisa científica, estão sujeitas às normas e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração, e àquelas previstas em regulamento, hipótese não ocorrida, na espécie. V - Na hipótese dos autos, o imóvel descrito na petição inicial está localizado no interior de Área de Preservação Permanente - APP, encravado na Zona de Amortecimento do PARNA dos Lençóis Maranhenses (unidade de conservação da natureza de proteção integral), no Município de Barreirinhas, no Estado do maranhão, integra o patrimônio da União, em zona costeira, devendo ser demolido, no prazo de 60 (sessenta) dias, por inobservância das determinações legais pertinentes, com as medidas de precaução e de prevenção do meio ambiente, adotadas na sentença recorrida, sob pena de multa coercitiva, no montante de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), por dia de atraso no cumprimento desta decisão mandamental. VI - Apelação, remessa oficial e agravo retido desprovidos. Sentença confirmada. (Tribunal Regional Federal da Primeira Região – Quinta Turma/ AC 0002797-29.2006.4.01.3700/MA/ Relator: Desembargador Federal Souza Prudente/ Publicado no DJe em 12.06.2012, p. 173).

Ao lado do esposado, faz-se carecido pontuar que os recursos naturais são considerados como tal em razão do destaque concedido pelo ser humano, com o passar dos séculos, conferindo-lhes valores de ordem econômica, social e cultural. Desta feita, tão somente é possível à compreensão do tema a partir da análise da relação homem-natureza, eis que a interação entre aqueles é preponderante para o desenvolvimento do ser humano em todas as suas potencialidades. Patente se faz ainda, em breves palavras, mencionar a classificação dos recursos naturais, notadamente em razão da importância daqueles no tema em testilha. O primeiro grupo compreende os recursos naturais renováveis, que são os elementos naturais, cuja correta utilização, propicia a renovação, a exemplo do que se observa na fauna, na flora e nos recursos hídricos.

Os recursos naturais não-renováveis fazem menção àqueles que não logram êxito na renovação ou, ainda, quando conseguem, esta se dá de maneira lenta em razão dos aspectos estruturais e característicos daqueles, como se observa no petróleo e nos metais em geral. Por derradeiro, os denominados recursos inesgotáveis agasalham aqueles que são “infindáveis”, como a luz solar e o vento. Salta aos olhos, a partir das ponderações estruturadas, que os recursos naturais, independente da seara em que se encontrem agrupados, apresentam como elemento comum de caracterização o fato de serem criados originariamente pela natureza. O meio ambiente natural encontra respaldo na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 225, caput e §1º, incisos I, III e IV.

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; […]

III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade[20].

Ora, como bem manifestou o Ministro Carlos Britto, ao manifestar-se na Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade N° 3.540, “não se erige em área de proteção especial um espaço geográfico simplesmente a partir de sua vegetação, há outros elementos. Sabemos que fauna, flora, floresta, sítios arqueológicos concorrem para isso[21]. Verifica-se, assim, que o espaço territorial especialmente protegido do direito constitucional ao meio ambiente hígido e equilibrado, em especial no que atina à estrutura e funções dos diversos e complexos ecossistemas. As denominadas “unidades de conservação”, neste aspecto de afirmação constitucional, enquanto instrumentos de preservação do meio ambiente natural, configuram áreas de maciço interesse ecológico que, em razão dos aspectos característicos naturais relevantes, recebem tratamento legal próprio, de maneira a reduzir a possibilidade de intervenções danosas ao meio ambiente.

Diante do exposto, o meio ambiente, em sua acepção macro e especificamente em seu desdobramento natural, configura elemento inerente ao indivíduo, atuando como sedimento a concreção da sadia qualidade de vida e, por extensão, ao fundamento estruturante da República Federativa do Brasil, consistente na materialização da dignidade da pessoa humana. Trata-se, assim, de núcleo sensível dotado de proeminência multifacetada, vindicando, pois, respaldo jurídico robusto. Ao lado disso, tal como pontuado algures, a Constituição da República estabelece, em seu artigo 225, o dever do Poder Público adotar medidas de proteção e preservação do ambiente natural. Aliás, tal dever é de competência político-administrativa de todos os entes políticos, devendo, para tanto, evitar que os espaços de proteção ambiental sejam utilizados de forma contrária à sua função – preservação das espécies nativas e, ainda, promover ostensiva fiscalização desses locais.

4 A Proteção das Águas Doces na Sistemática Constitucional: Notas à Proeminência do Princípio do Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado

Sensível aos feixes principiológicos irradiados pelo corolário constitucional do meio ambiente ecologicamente equilibrado, elevado à condição de conditio sine qua non para a concreção da dignidade da pessoa humana, verifica-se que a água doce apresenta-se como um dos mais importantes recursos para a existência da vida. Tal fato decorre da pluralidade de funções que são atendidas pela água doce, notadamente no que se refere ao abastecimento doméstico e industrial, irrigação, preservação da fauna e da flora, geração de energia, transporte e diluição de despejos. Neste cenário, em decorrência de ser um bem finito, é notório que sua preservação vindica empenho não apenas do Poder Público, mas em especial de toda coletividade, por meio de usos moderados, evitando-se desperdícios. Ao lado disso, é possível trazer à colação o entendimento jurisprudencial que explicita, com clareza solar, a proeminência da água doce no cenário jurídico, nacional e mundial, maiormente em decorrência dos influxos advindos da ramificação ambiental da Ciência Jurídica:

Ementa: Administrativo. Recurso Especial. Exploração de Águas Subterrâneas por meio de poço artesiano. Necessidade de outorga.1. Quanto à aludida afronta aos artigos 12 e 20 da Lei Federal n. 9.433/1997 e 45 da Lei n. 11.445/2007, esta Corte possui posicionamento no sentido de que "o inciso II do art. 12 da Lei n.9.433/97 é claro ao determinar a necessidade de outorga para a extração de água do subterrâneo. Restrição essa justificada pela problemática mundial de escassez da água e que se coaduna com o advento da Constituição de 1988, que passou a considerar a água um recurso limitado, de domínio público e de expressivo valor econômico". 2. Note-se que o artigo 12, II, da Lei n. 9.433/1997, ao distinguir os usuários que tinham e os que não tinham acesso à fonte alternativa de água, revela-se como instrumento adequado para garantir o uso comum de um meio ambiente ecologicamente equilibrado pelas presentes e futuras gerações, segundo uma igualdade material, não meramente formal (artigo 225 da CRFB), sobretudo considerando a finitude do recurso natural em questão. 3. Agravo regimental não provido. (Superior Tribunal de Justiça – Segunda Turma/ AgRg no REsp 1.352.664/RJ/ Relator: Ministro Mauro Campbell Marques/ Julgado em 14.05.2013/ Publicado no DJe em 20.05.2013).

No Brasil, cuida colocar em destaque o Aquífero Guarani, enorme reservatório de águas subterrâneas, compreendendo-se, ainda, no território da Argentina e do Uruguai. “A Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, que regulamentou o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal, criando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos”, como bem aponta Fiorillo[22], todavia, cuida destacar que a legislação em comento padece de impropriedade, eis que concebe a água como bem de domínio público. Entrementes, há que se registrar que tal ótica não prospera na sistemática constitucional adotada, uma vez que a água é considerada como bem tipicamente ambiental, sendo, desta feita, de uso comum do povo. Trata-se, com efeito, de bem difuso não possuindo titularidade definida, mas sim pertence a toda coletividade, refletindo, de maneira determinante o ideário de solidariedade refletido nos direitos típicos de terceira dimensão, dentre os quais se computa o direito ao meio ambiente.

Três são os objetivos dorsais da Lei 9.433/1997, todos eles com repercussão na solução da presente demanda: a preservação da disponibilidade quantitativa e qualitativa de água, para as presentes e futuras gerações; a sustentabilidade dos usos da água, admitidos somente os de cunho racional; e a proteção das pessoas e do meio ambiente contra os eventos hidrológicos críticos, desiderato que ganha maior dimensão em época de mudanças climáticas. Além disso, a Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos apoia-se em uma série de princípios fundamentais, cabendo citar, entre os que incidem diretamente no litígio, o princípio da dominialidade pública (a água, dispõe a lei expressamente, é bem de domínio público), o princípio da finitude (a água é recurso natural limitado) e o princípio da gestão descentralizada e democrática. Denota-se, deste modo, que a lei de regência consagrou em sua estrutura bastiões que decorrem da proeminência dos direitos de terceira dimensão, notadamente no que toca ao ideário de solidariedade transgeracional.

 

5 Argumentos Inaugurais à Incidência do Corolário do Poluidor-Pagador na Política das Águas

Ab initio, quadra evidenciar que o corolário do poluidor-pagador, enquanto maciço axioma albergado pela tábua principiológica de sustentação da ramificação ambiental do Direito, é descrito como elementar na política ambiental, assumindo a feição de instrumento econômico que reclama do poluidor, uma vez identificado, suportar as despesas de prevenção, reparação e repressão dos danos ambientais provocados. Trata-se, com efeito, de um bastião dotado de aspecto econômico, eis que imputa ao poluidor os custos advindos da atividade poluente. Entrementes, para que ocorra a otimização dos resultados positivos na proteção do meio ambiente carecido se faz uma nova formulação desse preceito, a fim de ser alçado à condição de ordenança de bom senso econômico, jurídico e político. Neste sentido, é possível frisar, com grossos traços e cores quentes, que, “de acordo com o princípio poluidor-pagador, qualquer pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, que contribuir, direta ou indiretamente, para a causação de dano ambiental, responde por sua prevenção, repressão ou reparação[23].

Coadunando com tais pressupostos, é possível, ainda, empregar, como vigoroso substrato, os ensinamentos de Tatiana de Oliveira Takeda, no qual assevera “tal princípio tem como maior objetivo que as chamadas externalidades ambientais, ou seja, os custos das medidas de proteção ao meio ambiente, repercutam nos custos finais de produtos e serviços cuja produção esteja na origem da atividade poluidora”[24]. Ora, é verificável, neste diapasão, que o dogma em comento reclama a necessidade de se promover a internalização total dos custos da poluição. “Para sua aplicação, os custos sociais externos que acompanham o processo de produção (v.g. valor econômico decorrentes de danos ambientais) devem ser internalizados[25], isto é, o custo advindo da poluição deve ser assumido pelos  empreendedores de atividade potencialmente poluidoras, nos custos de proteção. Desta feita, salta aos olhos que o causador da poluição suportará com os custos imprescindíveis à minoração, eliminação ou neutralização do dano ambiental.

Com efeito, mister se faz anotar que, durante o processo produtivo, além do produto a ser comercializado, são produzidos, também, externalidades negativas. Ao lado disso, as externalidades recebem essa denominação em decorrência de, conquanto sejam resultantes da produção, são recepcionadas pela coletividade, diverso do lucro que é percebido tão somente pelo produtor privado, materializando, deste modo, a privatização dos lucros e a socialização das perdas. Sobreleva pontuar que o bastião em comento objetiva, justamente, corrigir este custo adicionado à sociedade, impondo-se, por via de consequência, a sua internalização. Neste sentido, é possível, inclusive, fazer alusão ao princípio dezesseis da Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento[26] que propõe a internalização dos custos ambientais. Além disso, para se compreender o tema em testilha, cuida salientar que a existência de bens livres e o seu uso excessivo podem conduzir a determinadas falhas de mercado, as quais, consoante a nomenclatura empregada pelos economistas, são denominadas de externalidades negativas.

É possível pontuar, portanto, que as externalidades, enquanto efeitos externos negativos ou deseconomias externas, conferem concreção ao custo econômico que trafega externamente ao mercado e não são, deste modo, compensados pecuniariamente, porém transferidos sem preço, e suportados pela coletividade. Nesta esteira, ainda, cuida salientar que as externalidades negativas não fazem menção a fatos ocorridos além das unidades de produção, mas sim a efeitos decorrentes do processo econômico ocorrido extra ou paralelo ao mercado. Salta aos olhos, desta sorte, que a poluição e a degradação ambiental são alguns dos robustos efeitos externos negativos da atividade produtiva. Como a maioria dos recursos naturais são bens livres, e não integram o mercado, os indivíduos os empregam sem custo algum, produzindo, com isso, externalidades negativas. Com o escopo de promover as corrigendas referentes às externalidades negativas das atividades econômicas em relação à qualidade do meio ambiente, a coletividade, hodiernamente, se arrima na intervenção de um agente externo.

Ao lado do esposado, cuida salientar que, “na verdade, a mera potencialidade de dano já enseja a ação dos legitimados, não podendo a humanidade e o próprio Direito contentarem-se em reparar e reprimir a degradação ambiental que, como regra, é irreparável[27]. Em regra, o agente é o Ente Estatal que por meio da estruturação de políticas públicas com o fito de convencer os agentes econômicos a considerar os custos sociais da degradação ambiental em seus cálculos privados. Nesta toada, é possível mencionar que “as políticas públicas podem ser implementadas através de mecanismos relevantes, como a regulação direta do comportamento dos agentes econômicos e a adoção de incentivos e instrumentos de natureza econômica que induzam o poluidor a não degradar a natureza[28]. Ao adotar um prisma constitucional, é verificável que o corolário do poluidor-pagador assume duas interpretações distintas, quais sejam: (i) obrigação de reparação do dano ambiental provocado, devendo o poluidor assumir todas as consequências derivadas do dano produzido; e, (ii) incentivo negativo face àqueles que objetivam perpetrar conduta lesiva ao meio ambiente, devendo o poluidor, uma vez identificado, suportar as despesas de prevenção do dano ambiental.

Volvendo um olhar analítico para a primeira interpretação proporcionada, o dogma em apreço estabelece uma exigência  direcionada ao poluidor para que assuma todas as consequências decorrentes do dano ambiental.  Em consonância com esse entendimento, o dogma em tela se apresenta como a obrigação de reparar os danos e prejuízos provocados ao meio ambiente. “O poluidor-pagador, ao lesar o meio ambiente, desmatando a Mata Atlântica, sem autorização do órgão ambiental competente, apropria-se indevidamente de bens de todos, ou seja, priva a sociedade da qualidade de vida que esse recurso natural proporcionava[29]. Ao lado disso, a fim de robustecer as ponderações aventadas até o momento, cuida trazer à colação o entendimento jurisprudencial que explicita este aspecto do preceito em tela:

Ementa: Ambiental e Civil. Dano Ecológico. Vazamento de mercúrio em subestações ferroviárias. Artigo 14, §1°, da Lei N° 6.938/81. Obrigação “propter rem”. CETESB. Cobrança das despesas realizadas para limpeza local. Possibilidade. 1. A Constituição Federal, em seu artigo 225, erigiu a tutela do meio ambiente a direito difuso e social do homem. 2. Constatada a ocorrência de dano ambiental, vem à tona o princípio do poluidor-pagador, segundo o qual deve ser imputado ao poluidor o custo social da poluição por ele gerada (art. 225, §3º, da CF). Nessa esteira, o artigo 14, §1º, da Lei 6.938/81, fixou a responsabilidade objetiva das pessoas físicas ou jurídicas responsáveis pela degradação ao meio ambiente 3. A obrigação de conservação e recomposição do meio ambiente se qualifica como "propter rem", isto é, acompanha o proprietário do imóvel independentemente de sua participação na causação ou agravamento da degradação. 4. Revela-se pertinente enquadrar a hipótese ao comando inscrito no artigo 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81, na medida em que a CETESB, na condição de terceiro prejudicado, sofreu os impactos, ainda que mediatamente, da atividade poluidora. Precedentes do C. STJ. 5. Apelação a que se nega provimento. (Tribunal Regional Federal da Terceira Região – Sexta Turma/ AC 0018009-77.2007.4.03.6100/ Relator: Desembargador Federal Mairan Maia/ Julgado em 23.02.2012/ Publicado no e-DJF3 Judicial 1 em 01.03.2012).

Ementa: Ação Civil Pública. Preliminares de ilegitimidade e de carência de ação. Danos ambientais. Derramamento de óleo no mar. Princípio do poluidor-pagador. Responsabilidade objetivo. Valor da indenização. [...] Dentre os princípios do direito ambiental consagrados na Constituição Federal/88, encontra-se o do poluidor-pagador. 3- O direito ambiental, considerando a importância dos bens tutelados, adota a responsabilidade civil objetiva em relação aos danos ambientais, como se denota da Lei 6938/81, art. 14, § 1º. 4- Basta, à responsabilização do poluidor (entendido, nos termos da Lei 6938/81, art. 3º, IV, como a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental), que restem evidenciados a conduta (derramamento de óleo), o dano (poluição, geradora de degradação ambiental, tal como definida pelo Decreto 97.632/89, art. 2º, regulamentador do art. 2º, VIII, da referida Lei 6938/81) e o nexo causal entre ambos. [...] 7- Matéria preliminar rejeitada. Apelações improvidas. (Tribunal Regional Federal da Terceira Região – Turma D/ AC 0204317-74.1991.4.03.6104/ Relator: Juiz Convocado Leonel Ferreira/ Julgado em 30.03.2011/ Publicado no e-DJF3 Judicial 1 em 29.04.2011, p. 1.105).

Em harmonia com outra interpretação, compatível com a primeira, o baldrame passa a ter um escopo dissuasivo, e não tanto restitutivo, em decorrência da premissa que a obrigação de pagar pelo dano causado atua, ou deveria atuar, como incentivo negativo a todos os que objetivem perpetrar uma conduta lesiva ao meio ambiente. A locução poluidor-pagador é objeto de críticas por parte dos doutrinadores, porquanto dá margem a interpretações distorcidas, notadamente a relacionada à premissa de quem paga pode poluir. . ora, impende salientar que o bastião em comento não se apresenta como um instrumento de validação da poluição, mediante o pagamento por parte do poluidor. Ainda nesta trilha de raciocínio, cuida afiançar que não há que se confundir que a cobrança imposta pelo princípio do poluidor-pagador corporifica uma singela tolerância a poluição. Ao contrário, haja vista que o sistema de cobrança arvorado pelo dogma supra tem como mola propulsora, sobretudo, como norte de aplicação que quanto menos se poluir, menor será a quantia a ser paga, o que, por si só, possibilita a mitigação os níveis de tratamentos adotados na atualidade. “Esse encargo [decorrente do princípio do poluidor-pagador], no entanto, não constitui simples mandamento de conversão do dano em pecúnia, mas imposição de recuperação total da área degradada, nos termos do princípio da reparação in integrum[30].

Digno de nota é que para aqueles poluidores cujo tratamento é demasiadamente barato e de fácil implantação, é “aceitável” ter altos índices de redução de lançamentos de poluição. Entrementes, aqueles que adotam tratamentos que apresentam maior onerosidade, as taxas de redução terá a tendência de ser menor, implicando, todavia, em uma arrecadação majorada. Dessa maneira, infere-se uma combinação entre três elementos distintos, quais sejam: racionalidade, eficiência e melhor alocação de valores, como tão bem pontua a articulista Takeda[31]. Cogente se faz realçar que o pagamento não dá direito o direito de poluir, ao revés, o meio-ambiente não está agasalhado pelos valores de individualidade, o que o torna um bem privado/particular, ao contrário, é coletivo/difuso, pertencente às presentes e futuras gerações. Acerca da temática, já se consolidou o entendimento que:

Ementa: Ação Civil Pública Ambiental. Guarulhos. Córrego dos Cubas. Demolição das construções efetuadas em área de preservação permanente. [...] 2. Mata ciliar. Área de preservação permanente. Zona urbana. Função. A discussão sobre a aplicação do Código Florestal à zona urbana foi afastada pela LF nº 12.651/12. Nos termos do inciso II do art. 1º da LF nº 4.771/65 e do art. 3º II da LF nº 12.651/12, a área de preservação permanente, coberta ou não por vegetação nativa, tem a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populações humanas. As áreas protegidas não cumprem sempre as sete funções, mas aquelas às quais se destina; no caso presente, as matas ciliares visam à preservação dos recursos hídricos (evitar o assoreamento e manter a qualidade da água), a estabilidade geológica (evitar a erosão e o consequente assoreamento), com a função paralela (mas não a principal) de assegurar a biodiversidade e o fluxo gênico de fauna e flora. Na área urbana, a mata ciliar protege os recursos hídricos e, de modo secundário, as demais funções; pode-se dizer que a proteção dos recursos hídricos é a principal função ambiental da mata ciliar urbana. 3. Mata ciliar. Área de preservação permanente. Zona urbana. Função. Não vejo como atribuir à faixa ao longo do córrego canalizado, isolado da natureza, recomposta em florestas ou não, a função ecológica primitiva. A mata protetora nada protegerá, uma vez que as águas foram isoladas e não têm, nesse trecho, contato algum com a natureza; e não há sentido maior em impedir a ocupação que se amolde ao Plano Diretor e às posturas urbanas dos terrenos localizados depois da rua, se esta própria permanece onde está com o impacto ambiental que lhe é próprio. São circunstâncias que levam a uma flexibilidade do uso das áreas de preservação permanente na área urbana, conforme a Câmara Ambiental reconheceu em ocasião anterior. Procedência. Apelo da do réu, da Prefeitura e reexame providos para julgar a ação improcedente (Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo – Primeira Câmara Reservada ao Meio Ambiente/ Apelação nº 0069112-83.2011.8.26.0224/ Relator: Desembargador Torres de Carvalho/ Julgado em 05.12.2013).

O pagamento pecuniário e a indenização não têm o condão de legitimar a atividade lesiva ao ambiente. O ponto nevrálgico está alicerçado na prevenção; porém, uma vez constatado o dano ao ambiente, incumbe ao poluidor repará-lo. O corolário do poluidor-pagador não é essencialmente um preceito de responsabilidade civil, eis que compreende distintas dimensões não enquadráveis neste último. De igual forma, não é um cânone que autoriza a poluição ou mesmo que permita a compra do direito de poluir, tão somente porque ele compreende o cálculo dos custos de reparação do dano ambiental, em uma órbita econômica, e a identificação do poluidor para que haja responsabilização, em uma seara jurídica, configurando um corolário orientador da política ambiental preventiva. Especificamente, em se tratando de poluição aos cursos d’água, salta aos olhos que o princípio do poluidor-pagador recebem, ainda mais, proeminência, sobretudo em razão dos aspectos característicos que emolduram o recurso natural em comento.

 

 

Referência:

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Autor

  • Tauã Lima Verdan Rangel

    Mestre (2013-2015) e Doutor (2015-2018) em Ciências Jurídicas e Sociais pela Universidade Federal Fluminense. Especialista Lato Sensu em Gestão Educacional e Práticas Pedagógicas pela Faculdade Metropolitana São Carlos (FAMESC) (2017-2018). Especialista Lato Sensu em Direito Administrativo pela Faculdade de Venda Nova do Imigrante (FAVENI)/Instituto Alfa (2016-2018). Especialista Lato Sensu em Direito Ambiental pela Faculdade de Venda Nova do Imigrante (FAVENI)/Instituto Alfa (2016-2018). Especialista Lato Sensu em Direito de Família pela Faculdade de Venda Nova do Imigrante (FAVENI)/Instituto Alfa (2016-2018). Especialista Lato Sensu em Práticas Processuais Civil, Penal e Trabalhista pelo Centro Universitário São Camilo-ES (2014-2015).. Produziu diversos artigos, voltados principalmente para o Direito Penal, Direito Constitucional, Direito Civil e Direito Ambiental.

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