O Direito de Reunião nas sedes dos Poderes paulistas e a atuação da Polícia Militar nesse contexto.
VANDERLEI RAMOS[1]
Introdução: 1. Limitações de um Direito Fundamental; 2. O Direito de Reunião, seus elementos e limites; 3. O Direito de Reunião, a Ordem Pública e o Poder de Polícia. 4. Desenvolvimento: Metodologia, resultados e discussão. Conclusão.
Resumo:
Este artigo discutiu a delimitação legal para a atuação da Polícia Militar frente ao exercício do direito de reunião nas sedes dos Poderes paulistas, posto que tal direito tem estreita ligação com a liberdade de expressão, inter-relaciona-se com o sistema democrático de governo e cabe à Polícia Militar a guarda das sedes dos Poderes estadual. Trata-se de um direito fundamental de primeira geração, ou de primeira dimensão como preferem os doutrinadores modernos, É assegurado constitucionalmente. Entretanto, na CF/88 encontram-se direitos antagônicos, como o direito à propriedade versus a sua função social; a honra, a intimidade, a vida privada e a imagem versus a liberdade de expressão e informação, o direito de reunião versus a liberdade de ir e vir, dentre outros. Há possibilidades de conflitos e, quando se trata de regras constitucionais, uma elimina a outra, mas quando se trata de princípios, o que se verifica é a convivência harmônica, lastreada na razoabilidade e proporcionalidade. Portanto, o direito de reunião é relativo, assim como os demais direitos fundamentais e não pode ser utilizado como escudo para a prática de abusos de direitos, mas também não pode ser sufocado. Baseou-se em levantamento bibliográfico e sua abordagem inicial foi qualitativa, mas foram enviados questionários aos diversos seguimentos ligados ao tema. Encerrou-se com a discussão e diagnóstico a que ele se propôs. Concluiu que há espaço para alterações legislativas, divididas em duas partes: regulamentação do direito de reunião em lei estadual e alteração da legislação penal.
Palavras-chave: Polícia Militar. Direitos Fundamentais. Direito de Reunião.
Abstract:
This article discussed the legal delimitation for the actions of the Military Police in light of the freedom of assembly in the headquarters of Sao Paulo State power, since this right is closely linked with freedom of expression, inter-related with the democratic system of government and rests with the military police the guard of the state powers headquarters. This is a fundamental right of first generation, or prefer the first dimension as modern scholars, is constitutionally guaranteed. However, in CF/88 rights are antagonistic, as the right to property versus its social function; honor, intimacy, privacy and image versus freedom of expression and information, the right to freedom of assembly versus come and go, among others. There is potential for conflict and, when it comes to constitutional rules, one eliminates the other, but when it comes to principles, that there is peaceful coexistence, backed the reasonableness and proportionality. Therefore, the right of assembly is relative, like other fundamental rights may not be used as a shield for the practice of rights abuses, but can not be stifled. Was based on literature and its initial approach was qualitative, but questionnaires were sent to the various segments related to the subject. Ended with the discussion and the diagnosis that he has proposed. Concluded that there is room for legislative changes, divided into two parts: the right of assembly rules in state law and amending the criminal law.
Keywords: Military Police. Fundamental Rights. Freedom of Assembly.
[1] Capitão da Polícia Militar do Estado de São Paulo, Bacharel em Direito pelas Faculdades Integradas Guarulhos (FIG), Pós Graduado “Lato Senso” em Direito Penal pela Escola Superior do Ministério Público de São Paulo. Mestrando do Programa de Mestrado Profissional em Ciência Policiais de Segurança e Ordem Pública do Centro de Altos Estudo de Segurança “Cel PM TERRA”. Email: [email protected]
Introdução
Pela importância e atualidade do tema, este artigo discute a delimitação legal para a atuação da Polícia Militar, frente ao exercício do direito de reunião nas sedes dos Poderes paulistas, posto que tal direito tem estreita ligação com a liberdade de expressão, inter-relaciona-se com o sistema democrático de governo e cabe à Polícia Militar a guarda das sedes dos Poderes estadual, nos termos da Lei nº 616/74 – Lei de Organização Básica da Polícia Militar do Estado de São Paulo.
Alguns episódios marcaram manifestações ocorridas nas proximidades das sedes dos Poderes paulistas, sendo necessária a intervenção da Polícia Militar do Estado de São Paulo (PMESP). Um deles ocorreu em abril de 1983, quando cerca de 5 mil desempregados partiram do Largo 13 de maio, zona sul de São Paulo, rumo ao Palácio dos Bandeirantes. Depois de esperarem cerca de três horas por um pronunciamento do então governador Franco Montoro, os manifestantes derrubaram a grade da sede do governo paulista, na tentativa de invadir o local[1].
No governo de Geraldo Alckimin não foi diferente.
No governo de José Serra, da mesma forma. No dia 16 de Outubro de 2008, a Polícia Militar atuou para impedir que Policiais Civis manifestantes invadissem o Palácio dos Bandeirantes.
Na sede do Poder Judiciário paulista, no biênio de 2008 e 2009, também houve manifestações públicas. A pior delas ocorreu no dia 11 de março de 2009, quando mais de cem manifestantes adentraram e se dirigiram para a sala do Plenário Ministro Costa Manso. Nesta sala acontecem as reuniões do Órgão Especial, formado por 25 Desembargadores do TJ/SP. Apesar de não conseguirem adentrar, pois houve intervenção da Polícia Militar, os manifestantes permaneceram por quase duas horas nas imediações da porta gritando palavras de ordem, o que certamente rompeu a ordem pública e prejudicou o andamento dos julgamentos do órgão colegiado. Fatos semelhantes ocorreram no Fórum João Mendes Junior, proximidades da sede do Judiciário paulista.
O Palácio “9 de Julho”, sede do Poder Legislativo Paulista, também é constantemente local de concentração de grande número de pessoas sob as mais variadas motivações. Diferentemente das demais sedes de Poder, o Parlamento, aparece como maior expoente da representação democrática, congregando em sua composição partidários de correntes políticas divergentes, que podem estar alinhados com o Poder Executivo ou oferecer-lhe oposição. Desta forma, torna-se recorrente que Deputados, que possuem em sua base eleitoral setores específicos da sociedade, concitem tais setores à realização de eventos e manifestações para que esses grupos obtenham visibilidade para suas reivindicações, o que permite uma aproximação maior entre os eleitores e seus representantes.
Portanto, da análise prospectiva de tal cenário, em conjunto com a análise do desenvolvimento de uma democracia tão jovem como a brasileira, na qual os mecanismos de participação social ganham importância, a ponto de se esquecer que a informática tornou-se importante veículo de comunicação e de difusão de pensamentos, indo ao encontro da liberdade de expressão, evidencia-se a probabilidade de continuarem as manifestações públicas, o que exigirá, cada vez mais, a interação entre o sistema legal, o controle do Poder Estatal e o exercício das liberdades públicas, o que demanda mudança cultural interna e externamente à Corporação.
1 Limitações de um Direito Fundamental
O direito de reunião é uma liberdade pública, um direito fundamental de primeira geração, ou como preferem os doutrinadores modernos, de primeira dimensão. Está assegurado constitucionalmente. Entretanto, na CF/88 há direitos antagônicos, como o direito à propriedade versus a sua função social; a honra, a intimidade, a vida privada e a imagem versus a liberdade de expressão e informação, o direito de reunião versus a liberdade de ir e vir, dentre outros. Portanto, há possibilidades de conflitos e, quando se trata de regras constitucionais, sabe-se que uma elimina a outra, mas quando se trata de princípios, o que se verifica é a convivência harmônica, lastreada na razoabilidade e proporcionalidade. Assim, trata-se de um direito relativo, como os demais direitos fundamentais, e não pode ser utilizado como escudo para a prática de abusos de direitos, mas também não pode ser sufocado, apesar de comportar limitações.
Para ilustrar a importância do entendimento do que sejam tais limitações, observe-se a manifestação da Advocacia Geral da União exarada na ADI 1969/DF[2]. Em síntese, asseverou a AGU que o decreto executivo impugnado estabeleceria restrições aos direitos fundamentais quanto à localização da reunião e à forma dos reunidos se manifestarem, de tal forma que, ambas as restrições só seriam plausíveis se tivessem sido postas para tutelar bem jurídico de igual relevância. Enfatizou que reuniões realizadas na Praça dos Três Poderes, na Esplanada dos Ministérios, na Praça dos Buritis e nas vias adjacentes, mesmo que sonorizadas, não afetam direitos fundamentais de outrem.
A resolução da colisão dos direitos fundamentais, analisando a atual Constituição brasileira, parece ser simples quando o texto constitucional remete à lei infraconstitucional a possibilidade de restringi-los, pois, diante de reserva expressa na Constituição, pode o legislador, observado os requisitos do núcleo essencial dos direitos envolvidos e a regra da proporcionalidade, restringi-los.
Ainda, buscando a compreensão do que seja a limitação, tome-se como exemplo a vedação do anonimato na liberdade de pensamento (Art. 5º, IV, da CF/88).
Alexy (1999 apud FARIAS, 2004, p. 36) trouxe preciosa colaboração para o entendimento da temática das restrições dos direitos fundamentais, apresentando duas teorias:
1. Teoria Externa – El concepto de restricción de un derecho sugiere la suposición de que existen dos cosas: El derecho y sus restricciones.
2. Teoria Interna – No existen dos cosas, el derecho y sus restricciones, sino sólo una: el derecho con un determinado contenido. El concepto de restricción es sustituido por el de límite. Las dudas acerca de los límites del derecho no son dudas acerca de si el derecho debe o no ser limitado, sino acerca de cuál es su contenido. Cuando se habla de “límites” en lugar de “restricciones”, se habla de restricciones inmanentes.
Alexy (1986 apud MENDES, 2009, p. 334) esclareceu que a chamada teoria externa admite que entre a ideia de direito individual e a ideia de restrição inexiste relação necessária, a qual é estabelecida pela necessidade de compatibilização entre os direitos individuais e os bens coletivos.
Na vedação do anonimato, dentro desta concepção, temos a adoção da teoria externa, pois na norma constitucional encontramos o direito e sua restrição, vale dizer: a liberdade de pensamento e a proibição do anonimato, respectivamente.
A respeito da teoria interna, aclarou que os conceitos de direito individual e de restrição como categorias autônomas não existem. Existe, sim, a ideia de direito individual, com determinado conteúdo, e, a ideia de restrição, deve ser substituída pela de limite; eventual dúvida sobre o limite do direito não se confunde com a dúvida sobre a amplitude das restrições que lhe devem ser impostas, mas diz respeito ao próprio conteúdo do direito.
Farias (2004, p. 37) vislumbrou a seguinte sistematização das restrições dos direitos fundamentais, consoante a Constituição brasileira vigente: a) restrições diretamente constitucionais, b) restrições indiretamente constitucionais (reserva de lei restritiva simples e qualificada) e c) restrições tácitas constitucionais.
As diretamente constitucionais, são aquelas estabelecidas pelo próprio texto constitucional, vale dizer: a Constituição assegura e ao mesmo tempo restringe o direito fundamental, como no exemplo da vedação do anonimato; das restrições para entrada em uma casa que é tida como asilo inviolável; da vedação de associação com caráter paramilitar etc.
As restrições indiretamente constitucionais são aquelas que não se encontram definidas no texto constitucional que positivou o direito fundamental, limitando-se o constituinte em autorizar o legislador estabelecê-las por meio de leis infraconstitucionais, como é o caso do livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais estabelecidas em lei.
A solução da colisão de direitos fundamentais, não arrostada pelo legislador, é confiada aos juízes, isto em virtude da hermenêutica constitucional contemporânea, cuja metodologia reconhece que os direitos fundamentais são outorgados por normas principiológicas. Assim, verifica-se que as restrições tácitas têm ligação com a teoria interna das restrições.
Portanto, o estabelecimento de reservas legais impede a proliferação de conflitos entre direitos individuais. Porém não se deve esquecer que a intervenção legislativa na esfera da proteção dos direitos individuais não pode perder de vista a necessidade de segurança jurídica, aniquilando o estabelecimento de restrições arbitrárias ou aleatórias.
Mendes (2009, p. 331) ainda discorreu que, algumas vezes, a norma fundamental faz referência a um conceito jurídico indeterminado, o qual deverá balizar a conformação de um dado direito. É o que se verifica, v.g., com a cláusula da “função social”. Por isso, após analisar as controvérsias terminológicas ou conceituais entre as teorias interna e externa, em seus estudos concebeu os direitos fundamentais como princípios, salientando que a prevalência de uma ou de outra teoria dependerá do entendimento sobre os direitos individuais, isto é: considerando-se que os direitos fundamentais consagram posições definitivas, aplicar-se-á a teoria interna, mas se considerar que eles definem apenas posições prima- facie, aplicar-se-á a teoria externa.
Como mencionado, princípios relacionam-se com a otimização, permitem que o direito seja realizado da maneira mais completa possível, tanto no que diz respeito à possibilidade jurídica quanto à possibilidade fática, de modo que a solução para a colisão de princípios é a ponderação. Importante frisar que eles não afastam dos direitos fundamentais a estrutura das regras. Eles admitem que os direitos fundamentais possuam definições precisas e definitivas, que precedem, prima facie, aos princípios, mas atrás e ao lado dessas regras existem os princípios.
A grande vantagem da aplicação da teoria dos princípios, nos dizeres de Alexy (1998, apud MENDES, 2009, p. 335), resumidamente, consiste no fato de que ela pode impedir o esvaziamento dos direitos fundamentais sem introduzir uma rigidez excessiva, pois a legitimação de uma restrição é balizada pela ponderação, que corresponde ao terceiro subprincípio do postulado da proporcionalidade no direito constitucional alemão. O primeiro postulado é o da adequação do meio utilizado para a persecução do fim desejado e o segundo é a necessidade desse meio. Sintetizou o autor o seguinte ensinamento a respeito do postulado da proporcionalidade: “quanto mais intensa se revelar a intervenção em dado direito fundamental, maiores hão de se revelar os fundamentos justificadores dessa intervenção”.
Celso de Melo (apud SHIIKUMA, 2009, p. 44), relator do MS 23.452, publicado no DJ de 12/05/00, fez importante observação sobre a incidência de limitações de ordem jurídica nas liberdades públicas:
O estatuto constitucional das liberdades públicas, ao delinear o regime jurídico a que estão sujeitas – e considerado o substrato ético que as informa – permite que sobre elas incidam limitações de ordem jurídica, destinadas, de um lado, a proteger a integridade do interesse social e, de outro, a assegurar a coexistência harmoniosa das liberdades, pois nenhum direito ou garantia pode ser exercido em detrimento da ordem pública ou com desrespeito aos direitos e garantias de terceiros.
Portanto, os direitos fundamentais não são intangíveis, isto é, comportam restrições.
Resta, ainda, analisar o sentido do princípio da proporcionalidade para encerrar abordagem da limitação dos direitos fundamentais, pois, segundo Canotilho (1998 apud MENDES, 2009, p. 355) o vício de inconstitucionalidade decorrente do excesso legislativo constitui um dos mais tormentosos temas do controle de constitucionalidade e cuida de aferir a compatibilidade da lei com os fins constitucionalmente previstos ou de constatar a observância do princípio da proporcionalidade, isto é, de se proceder a censura sobre a adequação e necessidade do ato legislativo.
Apesar da importância deste princípio, neste artigo ele não será abordado com profundidade, e ater-se-á aos seus requisitos intrínsecos ou às máximas parciais da máxima proporcionalidade, conforme denominações encontradas na doutrina.
O princípio da proporcionalidade exige que a lei restritiva utilize os meios adequados e necessários aos fins colimados, bem como pondere os bens jurídicos constitucionalmente protegidos que estiverem em análise. Fala-se, portanto, em adequação, necessidade e ponderação.
A adequação ou idoneidade impõe que a medida restritiva seja idônea e adequada ao fim proposto, baseado no interesse público.
A necessidade ou exigibilidade impõe que a medida restritiva utilize o meio menos gravoso ou mais suave para a consecução do fim, baseado no interesse comum.
A ponderação ou proporcionalidade em sentido estrito significa que, sendo a medida restritiva adequada e necessária, cumpre ainda sopesar os bens de acordo com as circunstâncias concreta do caso, com o escopo de minimizar o sacrifício dos bens em análise.
Mendes (2009, p. 391 e 392) apresentou roteiros para análise da constitucionalidade. O primeiro destina-se ao exame da constitucionalidade da lei restritiva de direito e o segundo destina-se ao teste de constitucionalidade de uma medida concreta para atuação na função Executiva e Judicial:
Realizando tais exames, fica claro que não é só pelo crivo do Poder de Polícia que a postura da Polícia Militar deve passar quando atua em manifestações que materializam o exercício do direito de reunião, mas também pelo teste de constitucionalidade. Vale lembrar que, dentro da filosofia da Polícia Comunitária empregada pela Corporação, a legalidade há de estar em conformidade com a aceitabilidade social.
2 O Direito de Reunião, seus elementos e seus limites
A liberdade de reunião, aliada à liberdade de manifestação, é instrumento de veiculação de ideias ou de opiniões, fazendo parte da democracia liberal.
Na Declaração da Pensilvânia, de 1776, o Direito de Reunião já tinha expressão:
Art. 16 – O povo tem o direito de se reunir, de deliberar para o bem comum, de dar instruções a seus representantes e de solicitar à legislatura, por meio de mensagens, de petições ou de representações, a emenda de erros que considere por ela praticados.
É liberdade de ação coletiva, pertence a cada indivíduo, mas seu exercício é coletivo, diferentemente de tantas outras que são duplamente individuais por terem como titular um indivíduo e poderem ser exercidas isoladamente. Cada indivíduo só pode usar este direito se outros acordarem no mesmo sentido. Manifesta-se pela formação de grupo, o que deve ser motivo de atenção por parte dos organismos policiais, pois sempre haverá possibilidade de conflitos criados pela conciliação do seu exercício com a manutenção da ordem. É o que afirmaram Rivero; Moutouh (2006, p. 637) que, mesmo sem fazer alusão à psicologia de massa explorada por estudiosos deste assunto, como Gustav Le Bom (1954) e Mc Dougall, asseveraram que “todo grupo constitui por si só uma força incomparável com aquela de um indivíduo isolado”. O indivíduo, enquanto membro de grupo ou da massa, perde momentaneamente as suas características individuais, até mesmo sua própria identidade.
Conforme Rivero; Moutouh (2006, p. 641) afirmaram, é de todas as liberdades coletivas, a mais elementar, na medida em que o grupo na qual se funda dissolve-se rapidamente, além de ser a menos incompatível com o individualismo que predominou até o ano de 1789, principalmente na França.
Evoluiu historicamente e passou a ser consagrado em textos constitucionais de Estados Modernos, incorporando-se também em pactos internacionais de proteção de direitos humanos e em declarações, o que robustece o nível de atenção que os organismos policiais devem dispensá-lo.
Na Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 1948, em seu art. 20, encontra-se a seguinte disposição: “Todo homem tem direito à liberdade de reunião e associação pacíficas”.
No mesmo diapasão e de forma mais incisiva é o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (Art. 21), adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 1976, ratificado pelo Brasil em 12 de dezembro de 1991, por meio do Decreto-Legislativo 226, da já mencionada data:
Art. 21 - O Direito de reunião pacífica será reconhecido. O exercício desse direito estará sujeito apenas às restrições previstas em lei e que se façam necessárias, em uma sociedade democrática, no interesse da segurança nacional, da segurança ou da ordem pública, ou para proteger a saúde ou a moral pública ou os direitos e as liberdades de outrem.
De modo geral, afirma-se que uma reunião é um encontro de pessoas com objetivo determinado, limitado no tempo e ligado intimamente com a liberdade de expressão. É o que se extrai da definição de Moraes (2002).
2.1 Elementos do direito de reunião
Quem melhor abordou os elementos do Direito de Reunião foi Rivero (BASTOS, 2002).
Na verdade, da análise da obra de Rivero; Moutouh (2006), observa-se que eles apresentaram as características do direito de reunião partindo da definição que deram: “[...] uma reunião é um encontro de pessoas, limitado no tempo, tendo um objetivo determinado e realizando-se quer num local fechado, quer num terreno cercado”.
Portanto as características ou elementos do direito de reunião apresentados pelos autores são: “um encontro de pessoas”, “um encontro limitado no tempo”, “um encontro com um objetivo” e “o lugar de encontro”.
Guardadas as devidas proporções pela diferença de sistemas, no ordenamento jurídico e na doutrina pátria encontramos alguns elementos semelhantes ao do sistema francês.
Moraes (2009, p. 80) discorreu sobre quatro elementos do direito de reunião: pluralidade de participantes, tempo, finalidade e lugar.
Quanto à pluralidade de participantes, explorou que a reunião é considerada forma de ação coletiva.
Quanto ao tempo, também afirmou o seu caráter transitório, temporário e episódico.
Em relação à finalidade, consignou que a reunião pressupõe a organização de um encontro com propósito determinado, finalidade lícita, pacífica e sem armas.
Finalmente, quanto ao lugar, afirmou que a reunião deve ocorrer em local delimitado, em área certa, mesmo que seja um percurso móvel, desde que predeterminada, admitindo, portanto, que as passeatas, os comícios e os desfiles estão englobados no direito de reunião.
Branco (2009, p. 438) ao tratar dos elementos do direito de reunião, aludiu aos elementos subjetivo, formal, teleológico, temporal, objetivo e espacial.
2.2 Limites ao direito de reunião
Tavares (2002, p. 415) afirmou que o exercício do direito de reunião possui alguns condicionamentos: deve ocorrer apenas em locais públicos, deve ter caráter transitório e deve haver informação prévia à autoridade competente para que se garanta o direito de preferência.
Mas, é importante frisar que a comunicação prévia, por imperativo constitucional, não se confunde com autorização, de modo que não é facultado às autoridades públicas o poder de decisão sobre a realização ou não da reunião.
Entretanto, não havendo tal comunicação, poderá a polícia nela intervir, pois a prévia comunicação possibilita às autoridades adotarem posturas para resguardar a realização tranquila da reunião, sem prejuízo para as demais pessoas, procedendo-se, por exemplo, alterações necessárias no trânsito, reforço da segurança pública nas imediações, inclusive impedindo que outras reuniões se realizem no mesmo local e hora (TAVARES, 2002).
Assim, a prévia comunicação tem a finalidade precípua de alertar a administração para que adote as medidas necessárias para a concretização do direito de reunião, com o menor ônus possível para a coletividade, havendo conciliação do exercício dos bens jurídicos protegidos. Eis a árdua missão da Polícia Militar e dos demais órgãos envolvidos.
Pelas funções da prévia comunicação, evidencia-se o seu conteúdo. Além do lugar, do itinerário, da data e do horário de início e de duração prevista, é indispensável que se indique o objetivo da reunião, apontando-se também seus organizadores e seus respectivos domicílios, o que facilitará eventuais contatos e servirá para fornecer dados para possíveis responsabilizações. Deve ainda indicar as medidas de segurança que a organização do evento pretende adotar e sugerir aquelas que entenda que sejam necessária de serem adotadas pelos órgãos de segurança pública.
3 O Direito de Reunião, a Ordem Pública e o Poder de Polícia
Neste tópico não se prenderá a conceitos. Mas, é necessário evidenciar que o entendimento do que seja ordem pública e poder de polícia sofreram evoluções. Antes mesmo da CF/88, e de forma mais incisiva com ela, a ação política passa a valorizar os meios informais de expressão e pressão: associações de classe, organizações de base, sindicatos, movimentos de boias-frias, sem terra, tribos indígenas, grevistas, ONGs etc., que passaram a inovar, alguns até à margem da lei, pressionando o Estado a negociar em benefício da “paz social”.
A noção de ordem pública é no sentido de que ela representa um estado, um resultado a ser mantido dentro de determinado contexto, que reflete a situação de convivência pacífica e harmoniosa da população, fundada nos princípios éticos vigentes na sociedade. Ela é consequência da ordem jurídica, mas com ela não se confunde e, para sua democratização, necessita da democratização da última (SILVEIRA, 1990).
O poder de polícia, por sua vez, apesar das evoluções, não se desgarra do entendimento de que se trata de um poder da administração de limitar, de modo direto em decorrência de seus atributos, mas com o devido respaldo legal, as liberdades fundamentais, em prol do bem comum. Vale frisar que, tanto a omissão do seu uso quanto o seu abuso são prejudiciais, pois o Estado também responde objetivamente quando caracterizada a omissão, a inércia ou a falta na prestação do serviço, e o abuso de direito pode ocorrer. Ao poder de polícia se contrapõem o poder das ideias, da liberdade de manifestação do pensamento, expressão mais alta da individualidade, exercitada por manifestações públicas por meio do efetivo exercício do direito de reunião. É preciso ter em mente que a democracia cultua a soberania do povo e a liberdade. Por isso, por compreender a utilização da força e a estruturação de um aparato estatal destinado à coerção dos particulares, é considerado instrumento de grande potencial antidemocrático que deve sujeitar-se aos princípios constitucionais e legais disciplinadores da democracia republicana, surgindo novo entendimento do que ele representa: “é a competência para disciplinar o exercício da autonomia privada para a realização de direitos fundamentais e da democracia, segundo os princípios da legalidade e da proporcionalidade” (JUSTEN FILHO, 2009). O desafio que se lança, neste contexto, é no sentido de que ele revela a concepção de que a convivência social acarreta a necessidade de limitação dos direitos individuais, de modo a evitar que a máxima liberdade de cada um produza a redução da liberdade alheia.
4 Desenvolvimento
4.1 Metodologia
Pela delimitação do tema, buscou-se contextualizar a atuação da Polícia Militar, diante do exercício do direito de reunião nas sedes dos Poderes paulistas.
Trabalhou-se com a hipótese de ser insuficiente a normatização a respeito da atuação da PMESP, diante do contexto exposto. Outra hipótese levantada foi a de que não há amparo legal para a Polícia Militar impor restrições ao direito de reunião nas proximidades das sedes dos poderes, amparada somente no “Poder de Polícia” e na discricionariedade.
Trata-se de pesquisa preponderantemente de natureza jurídica, razão pela qual os dados utilizados foram opinativos, teóricos, conceituais e históricos. É, portanto, exploratória (ou diagnóstica) e qualitativa, pois as opiniões doutrinárias e jurisprudenciais assumem caráter de primeira importância. Porém, também foram enviados questionários a alguns seguimentos ligados ao tema.
4.2. Resultado e discussão
Do exposto, surge o seguinte questionamento: o poder de polícia e as leis existentes não são instrumentos suficientes para amparar a atuação da Polícia Militar, diante do exercício de reunião nas sedes dos Poderes paulistas?
Acreditamos que não.
Os poderes democráticos e legitimamente instituídos precisam assumir suas responsabilidades e construir um modelo jurídico e político coerente, que permita às forças de segurança o exercício pleno, confiante e responsável da sua missão, conforme asseverou Pinto (2006).
Mas, o entendimento de alguns parlamentares paulistas é no sentido de que o direito de reunião não comporta nenhuma regulamentação e os projetos de lei que existiram a respeito foram considerados eivados de vício de inconstitucionalidade. Posicionamento confirmado em questionário enviado ao Deputado Rui Falcão.
Entretanto, dois projetos analisados, o primeiro do Deputado Estadual Chico Bezerra (Projeto de Lei nº 0436, de 1997), o segundo do Deputado Estadual Otoniel de Lima (Projeto de Lei nº 1179, de 2007), dispunham sobre proibições e não sobre regulamentação do exercício de tal direito.
Em que pese o posicionamento do parlamentar paulista e de outros que pensam no mesmo sentido, o estudo das técnicas de tratamento das liberdades públicas que discorrem sobre as vantagens e desvantagens dos sistemas preventivo e repressivo e aponta para a necessidade de se melhorar a técnica legislativa; o estudo sobre as limitações dos direitos fundamentais e sobre os limites do direito de reunião; e, a análise da legislação comparada, revelaram que o direito de reunião comporta regulamentação.
Assim é em Brasília, onde o Decreto nº 26.903, de 12 de junho de 2006 aprovou o regulamento das medidas operacionais e administrativas para assegurar o exercício do direito de manifestação e de reunião no âmbito do Distrito Federal. Assim também é em Portugal, na França, em Angola e no Timor-leste.
No Estado de São Paulo não há legislação pertinente ao assunto. Algumas leis municipais, na cidade de São Paulo, buscaram normatizar a matéria, mas são insuficientes. A principal delas é a Lei nº 12.151/96, que dispõe sobre o uso das vias do município para o exercício do direito de manifestação, por meio de passeatas, desfiles ou outro tipo de concentração popular, e está regulamentada pelo Decreto nº 36.767/97.
Na Corporação, tratando indiretamente do tema, pois dispõe especificamente sobre o Direito de Greve, encontram-se normatizações apenas na Nota de Instrução Nº PM3-006/02/89 e nos consagrados manuais M-8-PM[3] e M-14-PM[4].
A Nota de Instrução Nº PM3-001/02/96, que tem por finalidade fixar normas para atuação da Corporação em ocorrências em que haja emprego conjugado de meios e/ou naquelas de grande vulto ou passíveis de repercussão, principalmente com reféns localizados, também faz breve alusão ao tema.
Como visto, uma das limitações ao direito de reunião é de que ela seja pacífica e sem armas. Portanto, comparecer armado em uma reunião, mesmo tendo o devido registro e porte de arma, não contraria uma norma constitucional? Não viola o Estado Democrático de Direito? Por que não criminalizar tal conduta? É oportuno frisar que em algumas manifestações a polícia deixou de agir para desobstruir a via, por exemplo, para evitar mal maior, haja vista a presença de manifestantes armados no local. Assim, não se vislumbra qualquer finalidade de se comparecer armado em uma reunião e, como fator de prevenção, a alternativa seria tipificar tal conduta. Não bastam apenas dispositivos legais que suspendam o porte. No mínimo exige-se a aplicação de severas penas de multa. A Lei nº 10.826/03, que dispõe sobre o registro, posse e comercialização de armas de fogo e munição, trata do porte de arma em seu Art. 6º, que em regra é proibido, havendo algumas exceções que possibilitam a autorização do porte. No § 2º, do Art. 10, prevê a possibilidade de perda da eficácia de tal autorização caso o portador seja detido ou abordado em estado de embriaguez ou sob efeito de substância química ou alucinógena. O Crime de porte ilegal de arma está tipificado no Art. 14 do citado diploma legal. Prevê as várias condutas, dentre elas a de portar arma de fogo de uso permitido sem autorização e em desacordo com determinação legal ou regulamentar. A lei é regulamentada pelo Decreto nº 5.123/04, que trata do porte em seu Art. 22 e ss. No Art. 26, o regulamento dispõe que o titular do porte de arma de fogo não poderá conduzi-la ostensivamente ou com ela adentrar ou permanecer em locais públicos, tais como igrejas, escolas, estádios desportivos, clubes, agências bancárias ou outros locais onde haja aglomeração de pessoas em virtude de qualquer natureza. A inobservância deste dispositivo implica na cassação do porte e na apreensão da arma. Aplicam-se as mesmas medidas quando o titular estiver portando em estado de embriaguez ou sob o efeito de drogas ou medicamentos que provoquem alteração do desempenho intelectual ou motor.
São medidas severas, porém não são utilizadas em casos de manifestações públicas. Em dois episódios, pelo menos, certamente não foram utilizadas porque os manifestantes eram policiais. Daí a necessidade de se criminalizar tal conduta, mesmo que a pena seja de multa.
Ainda, o CPB, em seu Título IV, traz dispositivos que criminalizam condutas praticadas contra a organização do trabalho, dentre eles o Art. 202, que tipifica a invasão de estabelecimento privado com o intuito de impedir ou embaraçar o curso normal do trabalho, ou com o mesmo fim danificar o estabelecimento ou as coisas nele existentes ou dela dispor. E quando ocorre invasão de estabelecimento público, o que fazer? Temos apenas a tipificação para a ocorrência de danos (Art. 163, III, do CPB). Importante seria uma tipificação específica, incluindo a mera invasão.
Não é só pelo crivo do poder de polícia que a postura da Polícia Militar passa quando atua em manifestações que materializam o exercício do direito de reunião, mas também pelo clivo da constitucionalidade, e deve estar em conformidade com a aceitabilidade social, pois são três os sistemas de limites da discricionariedade do poder de polícia: legalidade, realidade e razoabilidade, sendo conveniente observar que o entendimento do que seja ordem pública e poder de polícia sofreram evoluções.
No atual estágio de desenvolvimento da nossa democracia, é mister ter em mente que ela cultua a soberania do povo e a liberdade, de tal modo que o poder de polícia é considerado instrumento de grande potencial antidemocrático e deve sujeitar-se aos princípios constitucionais e legais disciplinadores da democracia republicana. O novo entendimento de poder de polícia é no sentido de que ele representa a competência para disciplinar o exercício da autonomia privada para a realização de direitos fundamentais e da democracia, segundo os princípios da legalidade e da proporcionalidade.
Não é demais lembrar que o Supremo Tribunal Federal (STF) entendeu caracterizada ofensa ao art. 5º, XVI, da CF, julgou procedente o pedido formulado pelo Partido dos Trabalhadores e declarou a inconstitucionalidade do Decreto Distrital 20.098/99. O aludido decreto pretendia vedar a realização de manifestações públicas na Praça dos Três Poderes, na Esplanada dos Ministérios e na Praça do Buriti e vias adjacentes com a utilização de carros, aparelhos e objetos sonoros – ADI 1969/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 28.6.2007. Entendeu que o direito de reunião não é absoluto e comporta restrições, desde que dentro dos parâmetros materiais do próprio Direito Constitucional. Não se satisfez com a argumentação de que o poder de polícia e a discricionariedade de uma autoridade – no caso, o Governador do Distrito Federal – eram suficientes para limitar direito fundamental.
Assim, o poder de polícia e as leis existentes não são instrumentos suficientes para amparar a atuação da Polícia Militar diante do exercício de reunião nas sedes dos Poderes paulista. Os Poderes democráticos e legitimamente instituídos precisam refletir sobre a questão e construir um modelo jurídico e político coerente que propiciem à Força Pública o exercício pleno, confiante e responsável da sua missão constitucional de preservação da ordem pública.
Em que pese o entendimento de alguns parlamentares paulistas no sentido de que o direito de reunião não comporta nenhuma regulamentação, entendemos que tal posicionamento é equivocado, pois ele comporta regulamentação.
Os tipos penais que têm relação com a matéria também são insuficientes para prevenir e reprimir eventuais abusos e comportam complementações.
O comportamento organizacional não pode negligenciar a realidade apontada neste artigo e o executivo, gestor da Polícia Ostensivo de Preservação da Ordem Pública (POPOP) que toma decisões, forma opiniões e opina na formulação de legislações e de normatizações, precisa conhecer os assuntos aqui tratados.
Um dos princípios que norteia a Polícia Ostensiva de Preservação da Ordem Pública é a prevenção de crime e da desordem.
Entretanto, quando se fala em macro prevenção, a função policial é situada na prevenção secundária, como o cumprimento da sua função constitucional.
Na prevenção primária é que se situa a criação e reformulação das leis, abrangendo o processo legislativo Federal, Estadual e até o Municipal, instituindo e atualizando as bases de atuação das Polícias, do Ministério Público e do próprio Poder Judiciário.
Conclusão
O diagnóstico a que se chega é, portanto, de que há necessidade de alterações legislativas, divididas em duas partes: regulamentação do direito de reunião em lei estadual e alteração da legislação penal. Tal diagnóstico justifica-se por dar suporte legal para a Instituição diante da evolução do entendimento do que seja ordem pública e poder de polícia.
Referências
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo. Celso Bastos, 2002.
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Teoria geral dos direitos fundamentais - Direitos fundamentais – tópicos de teoria geral. In: Curso de direito constitucional. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. Cap. 5, p.265 - 327.
__________Direitos fundamentais em espécie – liberdades – liberdades de reunião e de associação. In: Curso de direito constitucional. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. Cap. 6, p.437 - 442.
BRASIL. Constituição Federal. Vade Mecum 2009, Saraiva, 7ª ed.
__________Código Penal Brasileiro. Vade Mecum 2009, Saraiva, 7ª ed.
__________A Lei nº 10.826/03. Vade Mecum 2009, Saraiva, 7ª ed.
FARIAS, Edmilson. Liberdade de Expressão e comunicação. São Paulo: RT, 2004.
FILHO, Marçal Justen. Curso de direito administrativo. 4. ed. São Paulo:Saraiva, 2009.
LE BON, Gustavo. Psicologia das multidões. 5. ed. Rio de Janeiro: F. Briguiet. 1954.
MENDES, Gilmar Ferreira. Teoria geral dos direitos fundamentais - limitações dos direitos fundamentais. In: Curso de direito constitucional. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. Cap. 5, p.328 - 392.
MORAES, Alexandre de Moraes. Direito constitucional. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2009.
___________. Os direitos de greve, reunião e passeata e a razoabilidade democrática. Diário do Grande ABC. Artigo publicado em 11 ago. 2002.
PINTO, Wagner Cesar Gomes de Oliveira Tavares. Poder de polícia como forma de fortalecimento dos direitos e garantias individuais. Monografia do Curso Superior de Polícia – Centro de Aperfeiçoamento e Estudos Superiores, Polícia Militar do Estado de São Paulo, 2006.
______________. Instrumentos nacionais e internacionais de defesa dos direitos humanos e a Polícia Militar do Estado de São Paulo. Monografia do Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais - Centro de Aperfeiçoamento e Estudos Superiores, Polícia Militar do Estado de São Paulo, 1998.
POLICIA MILITAR DO ESTADO DE SÃO PAULO. M-8-PM – Manual de controle de distúrbio civis, publicado no Bol G PM nº 159/97.
____________. M-14-PM – Manual básico de policiamento ostensivo. Publicado em 1985.
_____________ RDPM - Regulamento Disciplinar da Polícia Militar do Estado de São Paulo - Lei Complementar Nº 893, de 09MAR01.
RIVERO, Jean e MOUTOUH Hugues. Liberdades públicas. Tradução de Maria Ermantina de Almeida Prado Galvão. São Paulo: Martins Fontes, 2006.
SHIIKUMA, Eder Ken. Conciliação das liberdades civis e públicas com segurança, lei e ordem em face das manifestações públicas. Monografia do Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais - Centro de Aperfeiçoamento e Estudos Superiores, Polícia Militar do Estado de São Paulo, 2009.
SILVEIRA,Sérgio Amadeu da. O Partido dos Trabalhadores e a Ordem Pública. In: Questão de Segurança – O PT, a Polícia, as Prisões. São Paulo: Brasil Urgente, 1990.
TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2002.
[1] Fonte: Estado de S. Paulo, de 17/10/2008.
[2] Fonte: Supremo Tribunal Federal e DJ de 31/08/2007.
[3] POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DE SÃO PAULO. M-8-PM – Manual de padronização de procedimentos policiais militares, publicado no Bol G PM nº 159/97.
[4] ____________. M-14-PM – Manual básico de policiamento ostensivo, publicado em 1985.
