RESPONSABILIDADE POLÍTICA-ADMINISTRATIVA DOS PREFEITOS MUNICIPAIS
Ellen Karine Santos de Jesus
SUMÁRIO
1 - INTRODUÇÃO
2 - MUNICÍPIO
2.1 - CONCEITO
3 - DECRETO LEI nº 201/67
4 - PREFEITO
4.1 - CONCEITO
4.2 - ATRIBUIÇÕES DO PREFEITO
5 - RESPONSABILIDADE DOS PREFEITOS
5.1 - RESPONSABILIDADE PENAL
5.2 - RESPONSABILIDADE CIVIL
5.3 - RESPONSABILIDADE POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
6 - O AFASTAMENTO PROVISÓRIO DO AGENTE PÚBLICO ENQUANTO ESTIVER SENDO OBJETO DE AÇÃO PENAL POR CRIME DE RESPONSABILIDADE
RESUMO
Este trabalho busca analisar as infrações político-administrativo realizadas pelo Chefe do Executivo Municipal. A intenção é fazer uma apreciação da gestão pública no plano municipal, atingindo a cassação do mandato por infração político-administrativo. Para isso, discorrer-se-à o estudo do Decreto Lei nº 201/67, bem como o que é um Município brasileiro. Prosseguindo, vem a análise da figura do sujeito ativo do trabalho em questão, que é o Prefeito Municipal. No que se refere a esse capítulo, iremos analisar o conceito e suas atribuições. Posteriormente, haverá a apreciação do tema Responsabilidade dos Prefeitos. Ademais, segue o estudo sobre o afastamento do prefeito municipal, quando o mesmo estiver sendo objeto de uma ação penal por crime de responsabilidade.
Palavras-chave: Prefeito Municipal. Infração Político-administrativo. Responsabilidade Político-administrativo.
1 - INTRODUÇÃO
O presente artigo destinou-se a estudar a Responsabilidade político-administrativa dos Prefeitos. O Decreto Lei nº 201/67, foi a principal legislação a tratar sobre o tema.
Na primeira parte do trabalho - O Município - demonstra um conceito básico para melhor compreensão do tema abordado. Após, parte para o conceito e os dados legais e técnicos acerca do Administrador Municipal, ou seja, o Chefe do Poder Executivo, descrevendo suas funções legais atribuídas pela Constituição Brasileira e pela lei Orgânica do Município.
Por fim, abordaremos a RESPONSABILIDADE DO PREFEITO e como se procede a PERDA DO MANDATO. O Prefeito não se equipara aos servidores públicos para fim de responsabilidade civil, só responde por seus atos funcionais se os praticar com dolo, culpa manifesta abuso ou desvio de poder.
2 - MUNICÍPIO
2.1 - CONCEITO
A priori, iremos explicar o conceito de Município de acordo com o dicionário “Município é uma circunscrição territorial administrada nos seus próprios interesses por um prefeito, que executa as leis emanadas do corpo de vereadores eleitos pelo povo.” (MICHAELIS, 5. ed., março de 2009)
Hely Lopes Meirelles (2003, p.162) conclui que o Município depois de organizado e de ter tido a sua Lei Orgânica promulgada, passa a integrar no polo de Pessoa jurídica de direito público interno, como é previsto no artigo 41 do Código de Processo Civil.
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios
É importante destacar que o Município brasileiro tem governo próprio, pode fazer suas próprias leis, tem poder tributário e autonomia para organizar os seus serviços e aplicar as suas
rendas e tem também grande responsabilidade na prestação de serviços. Segunda a Constituição Federal de 1988, os municípios são considerados entes da federação, ao lado da União, Estados e Distrito Federal. Como demonstrado nos seu artigos 1º e 18.
Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito [..].
Art. 18. A organização político administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos [...].
Não obstante com isso, Nelson Ney Costa (1999, p.61) define Município como sendo:
“Como um estabelecimento político, uma pessoa jurídica de Direito Publico Interno que possui um apoio territorial que engloba um conjunto de pessoas com interesses locais e, com autonomia administrativa, financeira e política resguardada pela Constituição Federal, que define a competência.”
3 - DECRETO LEI nº 201/67
Decreto Lei nº 201/67 foi publicado no dia 27 de fevereiro de 1967 e retificado no Diário Oficial da União em 14 de março de 1967. Concebido no período da ditadura militar, ainda sob a égide do Ato Institucional nº 4, o Decreto-lei n° 201/67 dispõe sobre a responsabilidade criminal e político-administrativa dos Prefeitos e sobre a responsabilidade político-administrativa dos Vereadores.
O art. 1º do Decreto-Lei n.º 201/67 traz consignados nos seus 23 (vinte e três) incisos todos os crimes de responsabilidade do Prefeito e seus substitutos. Em razão do agente político ter sido eleito, por meio de um sufrágio universal, isso faz com que o Chefe do Executivo Municípal passe a ser julgado pelo Poder Judiciário através de uma das Câmaras ou Turmas do Tribunal de Justiça do Estado (indicado pelo seu Regimento Interno), independentemente da manifestação da Câmara dos Vereadores.
Sobre as características dos crimes de responsabilidade, Paulo Mascarenhas (1990, p. 70) com sabedoria ímpar, assim se expressou:
“Os crimes definidos neste artigo dispensam a valoração do resultado para a tipificação do delito, não importando se o dano causado ao erário ou ao patrimônio públicos foi de maior ou menor monta. O que interessa indagar é se o agente, ao praticar o ato definido neste artigo como crime de responsabilidade, agiu em prol do interesse público, ou, ao contrário, para satisfazer interesse pessoal ou de terceiro. Naquele caso, ou seja, no interesse da Administração, o procedimento do agente, conquanto irregular, não terá caracterizado crime, não sendo, pois, punível. Se, ao inverso, o elemento motivador foi o interesse pessoal do agente – o prefeito ou seu substituto – ou de terceiro a quem queria beneficiar, trata-se, inequivocamente, de crime de responsabilidade, punível na forma e modo previsto neste Decreto-Lei.”
4 - PREFEITO
4.1 - CONCEITO
“O cargo de Prefeito foi criado em 11 de Abril de 1835, pela assembléia provincial paulistana, em relação aos amplos poderes conferidos pelo Código Criminal de 1832, às câmaras municipais.” (WIKIPÉDIA, 2011).
O Chefe do Poder Executivo Municípal representa uma pessoa jurídica de Direito Público Interno, responsável por representar o município. Por intermédio do Prefeito, passam todas as decisões em nível de Município, sendo algumas tomadas sem a possibilidade de uma justificação pública.
Castro (1998, p.159) expõe que “Somente na Constituição Federal de 1934, é que foi consagrado como Instituiçao municipal e as constituições seguintes o confirmaram como chefe do executivo local”
O prefeito não pode ser considerado um funcionário público, e sim um agente político.
O Chefe do Executivo Municipal assume o cargo por meio de uma eleição, onde é aclamado pelo sufrágio direto e secreto conforme o disposto do artigo 14 da Constituição Federal de 1988.
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular
4.2 - ATRIBUIÇÕES DO PREFEITO
As atribuições do Chefe do Executivo Municipal estão relacionadas com o fato dele ser a principal pessoa da confiança do povo. O principal meio do qual é possível visualizar as atribuições do prefeito é a Lei Orgânica Municipal – assim como a Constituição Estadual e a Constituição Federal.
É importante frisar, que o Prefeito não realiza pessoalmente todas as atribuições referentes a seu cargo. Os privilégios do cargo é dividido, restando somente funções privativas e indelegáveis a figura dele – pois são funções exclusivas do cargo de prefeito.
Entretanto, todas as atividades prestada pelo Poder Executivo é de responsabilidade do Prefeito, que possui uma responsabilidade direta e indireta.
De acordo com Meirelles (1997,p.519), as atribuições Políticas se entendem da seguinte forma:
As atribuições politicas se consubstanciam em atos de governo, inerentes às funções de comando do Executivo, e se expressam na condução dos negocios públicos locais; no planejamento das atividades, obras e serviços municipais; na apresentação de proposições e projetos de lei à Câmara de Vereadores; na sanção, promulgação e veto de projetos de lei; na elaboração da proposta orçamentária; na expedição de decretos regulamentares e demais atuações de caráter governamental. No desempenho dessas atividades de governo, o prefeito age com natural discricionariedade para o atendimento do interesse público e promoção do desenvolvimento integral do Município.
Os atos do chefe do executivo podem ser anulados pela Câmara dos Vereadores, como também pelo Poder Judiciário, caso viole algum direito individual ou mesmo seja lesivo ao poder público. Como também é possível que a própria pessoa que praticou tal ato lesivo o revogue.
5 - RESPONSABILIDADE DOS PREFEITOS
O Decreto- Lei n° 201/67, faz uma clara divisão entre o crime de responsabilidade criminal e o crime de responsabilidade politico – administrativa. Segundo o artigo 1° do mencionado decreto, o Poder Judiciário, tem o poder de julgar os crimes de responsabilidade, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores.
Artigo 1°, caput : “ São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipais, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciario, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores.”
Nos incisos do mencionado artigo, encontram-se elencadas vinte e três situaçôes, de carater criminal e que somente pode ser imputados ao Chefe do Poder Executivo Municipal ou mesmo a quem substituir. Tais ilicítos discriminados no artigo 1° são eminentemente funcionais próprios.
I - apropriar-se de bens ou rendas públicas, ou desviá-los em proveito próprio ou alheio;
Il - utilizar-se, indevidamente, em proveito próprio ou alheio, de bens, rendas ou serviços públicos;
Ill - desviar, ou aplicar indevidamente, rendas ou verbas públicas;
IV - empregar subvenções, auxílios, empréstimos ou recursos de qualquer natureza, em desacordo com os planos ou programas a que se destinam;
V - ordenar ou efetuar despesas não autorizadas por lei, ou realizá-Ias em desacordo com as normas financeiras pertinentes;
VI - deixar de prestar contas anuais da administração financeira do Município a Câmara de Vereadores, ou ao órgão que a Constituição do Estado indicar, nos prazos e condições estabelecidos;
VII - Deixar de prestar contas, no devido tempo, ao órgão competente, da aplicação de recursos, empréstimos subvenções ou auxílios internos ou externos, recebidos a qualquer título;
VIII - Contrair empréstimo, emitir apólices, ou obrigar o Município por títulos de crédito, sem autorização da Câmara, ou em desacordo com a lei;
IX - Conceder empréstimo, auxílios ou subvenções sem autorização da Câmara, ou em desacordo com a lei;
X - Alienar ou onerar bens imóveis, ou rendas municipais, sem autorização da Câmara, ou em desacordo com a lei;
XI - Adquirir bens, ou realizar serviços e obras, sem concorrência ou coleta de preços, nos casos exigidos em lei;
XII - Antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Município, sem vantagem para o erário;
XIII - Nomear, admitir ou designar servidor, contra expressa disposição de lei;
XIV - Negar execução a lei federal, estadual ou municipal, ou deixar de cumprir ordem judicial, sem dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por escrito, à autoridade competente;
XV - Deixar de fornecer certidões de atos ou contratos municipais, dentro do prazo estabelecido em lei.
XVI – deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado Federal;
XVII – ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal;
XVIII – deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei;
XIX – deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro;
XX – ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente;
XXI – captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido;
XXII – ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de títulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou;
XXIII – realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição estabelecida em lei.
E em decorrência destes incisos acima referido, estas infrações apenas podem ser cometidos em razão e no exercício efetivo do cargo e devendo ser julgados no Tribunal do respectivo Estado, conforme descreve o inciso X do artigo 29 da Constituição Federal de 1988. Agora, o artigo 4° do já citado Decreto- lei e objeto do presente estudo, cuida das infrações politico-administrativa dos prefeitos.
Art. 4º São infrações político-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas com a cassação do mandato:
I - Impedir o funcionamento regular da Câmara;
II - Impedir o exame de livros, folhas de pagamento e demais documentos que devam constar dos arquivos da Prefeitura, bem como a verificação de obras e serviços municipais, por comissão de investigação da Câmara ou auditoria, regularmente instituída;
III - Desatender, sem motivo justo, as convocações ou os pedidos de informações da Câmara, quando feitos a tempo e em forma regular;
IV - Retardar a publicação ou deixar de publicar as leis e atos sujeitos a essa formalidade;
V - Deixar de apresentar à Câmara, no devido tempo, e em forma regular, a proposta orçamentária;
VI - Descumprir o orçamento aprovado para o exercício financeiro,
VII - Praticar, contra expressa disposição de lei, ato de sua competência ou emitir-se na sua prática;
VIII - Omitir-se ou negligenciar na defesa de bens, rendas, direitos ou interesses do Município sujeito à administração da Prefeitura;
IX - Ausentar-se do Município, por tempo superior ao permitido em lei, ou afastar-se da Prefeitura, sem autorização da Câmara dos Vereadores;
X - Proceder de modo incompatível com a dignidade e o decoro do cargo.
Essas infrações, estão subordinadas a apreciação pela Câmara dos Vereadores, podendo haver como resultado a cassação do mandato de Prefeito. O Decreto- Lei tem como ponto principal o combate a corrupção cometida pelo ocupante do cargo máximo do Poder Executivo Municipal contra a res pública.
5.1 - RESPONSABILIDADE PENAL
A responsabilidade penal resulta do cometimento de crime ou contravenção, podendo ser crime funcional, especial ou comum. A responsabilidade penal do Prefeito ocorre somente se ele praticar ou concorrer para a ação ou omissão. A omissão ocorrerá nos delitos funcionais e de responsabilidade, quando ele tenha, por lei, incluída em suas atribuições a obrigação de agir ou fazer.
5.2 - RESPONSABILIDADE CIVIL
Segunda a regra geral a responsabilidade civil resulta da conduta culposa ou dolosa no desempenho do cargo, desde que cause danos patrimoniais ao município ou a terceiros. Mas a conduta se bem que extensivo aos agentes políticos, s[o lhes é aplicável com adaptações exigidas pela natureza das funções que exercem.
A esse respeito, Hely Lopes Meirelles defende uma certa margem de falibilidade por parte do Prefeito, ao compara-lo com o Juiz de Direito, uma vez que ambos estão sempre se defrontando com situações novas e circunstâncias imprevistas, devendo tomar sempre prontas soluções:
Desde que o chefe do Executivo erre em boa-fé, sem abuso de poder, sem intuito de perseguição ou favoritismo, não fica sujeito a responsabilização civil, ainda que seus atos lesem a Administração ou causem danos materiais ou morais a terceiros. E assim é porque os agentes políticos, no desempenho de suas atribuições de governo, defrontam-se a todo o momento com situações novas e circunstâncias imprevistas, que exigem pronta solução, à semelhança do que ocorre na Justiça, em que o juiz é obrigado a decidir ainda que na ausência ou na obscuridade da lei. Por isso mesmo, admite-se para essas autoridades uma margem razoável de falibilidade nos seus julgamentos.
A responsabilidade civil pode ser fixada por meio de ação própria e, nos casos em que caiba, de ação civil pública, referida no art. 129, III da Constituição Federal e regulada em lei própria, Lei nº. 7.347/85, que dispõe sobre a responsabilidade do agente público por danos morais e patrimoniais causados ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio estético, histórico, turístico, e paisagístico, ou ainda a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, e também por infração da ordem econômica.
5.3 - RESPONSABILIDADE POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
Resulta da violação de deveres éticos e funcionais de agentes políticos eleitos, que a lei especial indica e sanciona com a cassação do mandato Essa responsabilidade é independente de qualquer outra e resulta de infrações político-administrativas apuradas e julgadas.
O Prefeito, como administrador do Município, pode cometer irregularidades simplesmente administrativas, que lhe podem acarretar a punição administrativa aplicada aos servidores submetidos a normas estatutárias e a regime disciplinar; como governante pode incidir em punições político-administrativas, que conduzem a cassação do mandato.
O Prefeito pode cometer, além dos crimes de responsabilidade que lhe são atribuídos especificamente pelo Decreto-Lei nº. 201/1967, os crimes funcionais tipificados genericamente no Código Penal, dispostos nos arts. 312-326, e na Lei nº. 8.137/90, em seu artigo 3º para qualquer agente público.
6 - O AFASTAMENTO PROVISÓRIO DO AGENTE PÚBLICO ENQUANTO ESTIVER SENDO OBJETO DE AÇÃO PENAL POR CRIME DE RESPONSABILIDADE
O afastamento temporário do chefe executivo é previsto no artigo 2°, inciso II do Decreto- Lei n° 201/67 :
Ao receber a denúncia, o Juiz manifestar-se-á, obrigatória e motivadamente, sobre a prisão preventiva do acusado, nos casos dos itens I e II do artigo anterior, e sobre o seu afastamento do exercício do cargo durante a instrução criminal, em todos os casos.
Os Chefes do Poder Executivo Municípal são julgados pelo Tribunal de Justiça, previsto no artigo 29, inciso VIII da Constituição Federal.
Por não possuir como característica principal a medida antecipatória da tutela jurisdicional, o afastamento temporário do agente político permite a prisão preventiva, mas somente poderá ocorrer nos casos previstos no artigo 1°, incisos I e II do Decreto-Lei n° 201/67.
Art.1°: […]
I - apropriar-se de bens ou rendas públicas, ou desviá-los em proveito próprio ou alheio;
Il - utilizar-se, indevidamente, em proveito próprio ou alheio, de bens, rendas ou serviços públicos;
Ainda assim, só nos casos em que estiver prevista a pena de Reclusão, já que de acordo com o disposto do artigo 313 do Código de Processo Penal, somente é possível tal medida nos crimes com pena privativa de liberdade.
O afastamento do Prefeito Municipal de seu cargo constitui uma medida cautelar, ou seja, um impedimento temporário, com o objetivo de acautelar e preservar a administração pública.
Tito Costa (2002, p. 37) defende a idéia de que:
“É conclusivo que, portanto, quando o chefe do Município estiver sendo processado criminalmente, visando à apuração de prática de delito de responsabilidade, e não reunir condições de equilíbrio e serenidade, buscando-se aqui o resguardo da coisa pública, do interesse público, deve ser autorizado o afastamento provisório do cargo.”
A presente medida de afastamento dever ser de caráter excepcionalíssima e com a devida motivação dos membros da Câmara Municipal.
