Para o regular desenvolvimento da Administração Pública, bem como para a justiça nas decisões tomadas por aquelas é necessário o uso dos princípios, sendo adequada uma analise de cada principio para que seja aplicado corretamente no D.Administrativo.

IMPORTÂNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS PARA O DIREITO ADMINISTRATIVO

Adriana de Carvalho Lima

Funcionária Pública. Acadêmica de Direito da Universidade Tiradentes.

Resumo: Para o regular desenvolvimento da Administração Pública, bem como para a justiça nas decisões tomadas por aquelas é necessário o uso dos princípios, sendo adequada uma análise de cada princípio para que seja aplicado corretamente no Direito Administrativo. O presente trabalho traz a importância dos princípios constitucionais para o Direito Administrativo, enfatizando o que traz o artigo 37, da Constituição.

Palavras-chave: Princípios Constitucionais. Constituição Federal. Direito Administrativo. Administração Pública.

Sumário: Introdução. 1. Distinção entre regras e princípios. 2. Breve comentário acerca dos princípios constitucionais. 2.1. Classificação dos princípios constitucionais. 3. Princípios constitucionais que incidem sobre o direito administrativo. 3.1. Princípio da legalidade. 3.1.1. Derivações do princípio da legalidade. 3.2. Princípio da impessoalidade. 3.3. Princípio da moralidade. 3.3.1. Da probidade administrativa. 3.4. Princípio da publicidade. 3.5. Princípio da eficiência. 4. Importância dos princípios constitucionais para o Direito Administrativo. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

O Estado surgiu a partir da formação e organização das sociedades e estas surgiram em virtude da necessidade do homem viver em grupo, visto que a vida em sociedade é primordial para o crescimento do homem.

No início dessa organização social humana, existia um sistema comunal de produção e consumo. Dessa forma, o indivíduo não produzia para si, mas sim para a coletividade. Esse tipo de relação social não consagrava limites às ações dos seus indivíduos. A conduta de um, mesmo que fosse prejudicar o outro, não constituía punição, visto que faltava uma figura mediadora nas relações sociais.

A intensificação dos conflitos levou o ser humano a definir fundamentos norteadores de convívio social. Surgiu, então, a figura das matriarcas e patriarcas que vieram a fiscalizar os atos dos indivíduos. Assim, pela falta de normas, os princípios direcionavam os atos dos indivíduos. Verifica-se que os princípios possuem importância significativa nas relações jurídicas.

Dessa forma, o conceito de princípios no ramo jurídico vem se transformando, através de definições trazidas por diversos doutrinadores. Princípio nada mais é que uma norma que expressa um valor fundamental da sociedade e serve de base para o ordenamento jurídico, de parâmetro para a atividade interpretativa e que possui eficácia.

Os princípios passaram por três fases marcantes, são elas: jusnaturalismo, positivismo e “pós positivismo”.

Com o surgimento do jusnaturalismo, no século XVI, os princípios eram vistos como orientações ou objetivos a serem perseguidos. Eram somente direcionamentos.

No século XX encontramos o positivismo, em que o direito é norma, ato emanado do Estado com caráter imperativo e força coativa. Com os movimentos fascista e nazista, o positivismo entrou em decadência. Nesse momento histórico, não se vislumbrava uma análise do conteúdo material da norma em face dos direitos fundamentais.

Hodiernamente, com o pós-positivismo, incluiu-se a definição das relações entre valores, princípios e regras, bem como a teoria dos direitos fundamentais. Começou-se, então, a valorização dos princípios.

Conforme observado, as normas constitucionais e os princípios jurídicos não possuíam força normativa em seus textos. Com a evolução do Direito e com o advento da Constituição Federal, os princípios foram reconhecidos como verdadeiras normas, tendo eficácia jurídica e aplicabilidade direta e imediata. Passaram, então, de simples orientações para comandos dotados da efetividade e juridicidade, que estabelecem condutas obrigatórias, e se interligam e influenciam um ao outro.

Dentro do nosso modelo de Estado Democrático de Direito, escolhemos os representantes, que terão a função de elaborar e fiscalizar as leis, na qual devemos seguir. Escolhemos representantes que terão a função executiva de cuidar dos interesses coletivos, por meio da Administração Pública. O Estado precisa desta para executar e materializar suas ações, ou seja, para cumprir sua função, qual seja o interesse público.

Vale ressaltar que a atividade administrativa desempenhada pelo Estado são orientadas por estes princípios, que estão elencados e dispostos na Constituição Federal, que trouxe para o Direito Administrativo meios para garantir que a Administração Pública, por meio dos seus agentes busquem atender os interesses da coletividade.

O objetivo deste trabalho é discorrer acerca da importância que os princípios constitucionais expressos no artigo 37, da Constituição Federal, possuem para o Direito Administrativo, pois como este não está codificado, àqueles permitem à Administração Pública e ao Judiciário instituir o equilíbrio entre os direitos da coletividade e as prerrogativas da Administração Pública.

A metodologia baseou-se em pesquisa bibliográfica, teórica, tendo sido iniciada com a análise de doutrinas.

1. DISTINÇÃO ENTRE REGRAS E PRINCÍPIOS

A teoria pós positivista, conforme mencionada anteriormente, que se apresenta como uma teoria resultante da contraposição entre o jusnaturalismo e o positivismo clássico, preconiza a distinção entre regras e princípios. De acordo com essa teoria, o direito posto é formado por normas fechadas, estruturadas por uma hipótese de fato e uma consequência jurídica, denominadas de regras.

Existem vários critérios para distinção entre regras e princípios, são eles: qualitativo, pelo grau de generalidade, de abstração ou de sua fundamentalidade. De acordo com o critério qualitativo, se leva em consideração o conteúdo material da norma, a importância axiológica. Pelo critério da generalidade, quanto mais genérica a norma, mais próxima ela estará de um princípio e quando mais específica, quanto menos genérica, mais próxima de uma regra.

Já o critério de abstração, não se leva em conta a diferença qualitativa, mas sim a amplitude de sua abrangência. Os princípios possuem alto grau de abstração em virtude da vagueza e da estrutura aberta que possuem, não sendo considerados indeterminados.

Outro critério é o da aplicabilidade, onde dita que os princípios precisariam de outras regras para que pudessem ser concretizados. As regras possuem menor grau de abstração e alta densidade normativa, possuindo a função de concretizar os princípios.

A separação entre princípios e regras pode ser estabelecida mediante um possível conflito normativo. Explico melhor. Os conflitos entre princípios são resolvidos através das regras de ponderação, enquanto os conflitos entre regras devem ser tratados como verdadeiras antinomias jurídicas. Assim, os princípios são aplicados através da ponderação diante de um caso concreto, enquanto as regras se aplicam por meio da subsunção.

Dessa forma, as regras e os princípios são genéricas e abstratas, entretanto, o que as diferencia é o nível da generalidade e abstração. O princípio é mais amplo e abstrato que uma regra, tornando-a mais específica em relação ao mesmo. Outra particularidade que distingue princípio de regra é que é necessário que haja uma ponderação por parte do aplicador ao analisar o caso concreto. Já a regra não precisa de mediação, visto que se encontra pronta para ser aplicada. Com isso, percebe-se que o princípio para ser aplicado é necessário que se faça uma análise, já a regra é ou não é aplicada ao caso concreto.

2. BREVE COMENTÁRIO ACERCA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS

Os princípios constitucionais são aqueles que guardam os valores fundamentais da ordem jurídica. Eles constituem ideias que expressam todas as normas que compõem o ramo do direito. Neles são condensados bens e valores.

Verifica-se que os princípios constitucionais são o ápice do sistema jurídico, tudo que lhes segue devem estar em harmonia e conformidade com seus preceitos. Os princípios constitucionais materializam as premissas básicas de uma dada ordem jurídica, irradiando-se por todo o sistema.

Para a maioria dos doutrinadores, são exemplos de princípios elencados nos textos constitucionais: Estado de Direito, soberania nacional, dignidade da pessoa humana, prevalência dos direitos humanos, etc.

A Constituição Federal é um documento jurídico que contém em seu texto princípios que pregam valores supremos e superiores existentes na sociedade, sendo que os princípios são alicerces na estruturação de um sistema constitucional. Desse modo, o sistema jurídico precisa de princípios ou do valor que estes exprimem.

2.1. Classificação dos princípios constitucionais

Alguns doutrinadores classificam os princípios constitucionais utilizando alguns critérios. Dentre vários autores, a classificação proposta por José Afonso da Silva parece ser a mais acertada, visto que observa tanto o caráter político, quando o jurídico dos vários princípios constitucionais.

Segundo José Afonso da Silva, os princípios classificam-se em: princípios políticos constitucionais e princípios jurídicos constitucionais.

Os princípios políticos constitucionais constituem-se daquelas decisões políticas fundamentais sintetizadas em normas conformadoras do sistema constitucional positivo, constituindo todo o Título I da Constituição Federal (artigos 1º à 4º).

E, os princípios jurídicos constitucionais são aqueles princípios constitucionais gerais informadores da ordem jurídica nacional, como por exemplo o princípio da legalidade, o princípio da isonomia, o princípio do devido processo legal, o princípio da autonomia individual, o princípio da constitucionalidade, entre outros.

3. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS QUE INCIDEM SOBRE O DIREITO ADMINISTRATIVO

Antes de trazermos à baila quais os princípios constitucionais que recaem sobre o Direito Administrativo, é necessário falarmos acerca de alguns conceitos e considerações significativas.

Direito Administrativo é o ramo do direito público que estuda as normas jurídicas referentes ao exercício da função administrativa do Estado, isto é, é conjunto de normas que se impõem as pessoas jurídicas de direito público e as pessoas jurídicas de direito privado que exercem função administrativa, a fim de satisfazerem o interesse público.

As fontes do Direito Administrativo são: a lei em sentido amplo (fonte primária), a doutrina (explica a lei e traz teorias), a jurisprudência (reiteração de julgamento) e o costume (prática reiterada de atos administrativos).

O artigo 37, caput, da Constituição Federal estabelece cinco princípios da Administração Pública (direta e indireta). Vejamos:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)”

Por estarem previsto no texto constitucional, esses princípios são chamados de princípios expressos, em oposição a outros princípios que não estão elencados expressamente na Constituição Federal e são chamados de princípios reconhecidos ou princípios implícitos.

Nosso estudo se baseará nos princípios expressos trazidos no artigo 37, da Constituição Federal, os quais devem ser observados por todas as pessoas administrativas dos entes federativos.

Os princípios reconhecidos não possuem a mesma relevância que os princípios expressos possuem. Conforme entendimento de José dos Santos Carvalho Filho:

“Doutrina e jurisprudência usualmente a elas se referem, o que revela a sua aceitação geral como regras de proceder da Administração. É por este motivo que os denominamos de princípios reconhecidos, para acentuar exatamente essa aceitação.”

Assim, a Administração Pública é confirmada por vários princípios gerais, destinados à orientação da ação do administrador na realização dos atos administrativos, à  assegurar uma boa administração, bem como no interesse coletivo. Os princípios básicos da Administração constituem, então, os fundamentos da ação administrativa e se os desrespeitamos, corrompemos a gestão dos negócios públicos e o interesse da coletividade.

3.1. Princípio da legalidade

O princípio da legalidade está ligado à noção de Estado de Direito, desempenhando papel fundamental na matéria constitucional da Administração Pública. Este princípio encontra fundamento constitucional no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal, onde afirma que:

“II- ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;”

O princípio da legalidade significa dizer que a Administração Pública não pode conceder direitos, criar obrigações ou impor aos administrados, já que o administrador público está sujeito ao que a lei manda e as exigências do bem comum. A Administração Pública não pode agir contra a lei ou além da lei, só pode agir nos limites da lei. Segundo o doutrinador José dos Santos Carvalho Filho:

“O princípio da legalidade é certamente a diretriz básica da conduta dos agentes da Administração. Significa que toda e qualquer atividade administrativa deve ser autorizada por lei. Não o sendo, a atividade é ilícita.”

Assim, todos os atos da Administração devem estar de acordo com os princípios legais, diferentemente do indivíduo que é livre para agir e pode fazer tudo que a lei não proíbe.

Desse modo, se o resultado do ato praticado pela Administração Pública violou a lei, regulamento ou qualquer outro ato normativo, caracteriza ilegalidade da ação, o que deverá a conduta praticada ser corrigida para eliminar a ilicitude.

3.1.1. Derivações do princípio da legalidade

Do princípio da legalidade, decorrem alguns princípios, tais como o da finalidade, razoabilidade, proporcionalidade, eficiência, motivação e responsabilidade do Estado.

Justifica-se o princípio da finalidade, pelo fato de que a lei deve ser fiel a seus propósitos; da razoabilidade, porque as soluções insensatas não são compatíveis com a legalidade no âmbito do devido processo legal; proporcionalidade, visto que os limites impostos pela lei aos administrados apenas pode ser feito para a satisfação do interesse da coletividade; eficiência, pois, quando o legislador outorga discricionariedade, exige a adoção da melhor solução; motivação, porque, vivemos em um Estado Democrático de Direito, em que o poder emana do povo, devendo o administrador público sempre expor os motivos que levam à prática dos seus atos; e, responsabilidade do Estado, para preservação da isonomia.

É destacado o princípio da finalidade como decorrência do princípio da legalidade, visto que aquele exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pública, impedindo o administrador buscar outro objetivo ou, ainda, praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros. Assim, sendo, a finalidade da Administração Pública é o interesse coletivo, e o não cumprimento, implica em desvio de finalidade, posta como abuso de poder.

3.2. Princípio da Impessoalidade

Este princípio é um desdobramento do princípio da igualdade, previsto no art. 5º, inciso I, da Constituição Federal, em que estabelece que o administrador público deva objetivar o interesse público, não sendo admitido tratamento diferenciado a determinadas pessoas. Conforme os ensinamentos de José dos Santos Carvalho Filho:

“O princípio objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica. Nesse ponto, representa uma faceta do princípio da isonomia. Por outro lado, para que haja verdadeira impessoalidade, deve a Administração voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não para o privado, vedando-se, em consequência, sejam favorecidos alguns indivíduos em detrimento de outros e prejudicados alguns para favorecimento de outros.”

O princípio da impessoalidade da Administração Pública significa que os atos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas sim ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age om funcionário. A Constituição Federal, por meio desse princípio, impõe obstáculos às ações motivadas por antipatias, simpatias, vinganças e benefícios diversos, comuns em concursos públicos e licitações. Com este princípio busca-se que o interesse público prevaleça.

3.3. Princípio da Moralidade

De acordo com este princípio a Administração Pública e seus agentes públicos devem operar em conformidade com a ética, com a moral. A doutrina preconiza que não se trata de moral comum, mas de uma moral jurídica. Portanto, o administrador público, ao praticar um ato, deverá decidir entre o legal e o ilegal, entre o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, o honesto e o desonesto.

Diogenes Gasparini afirma que:

“O ato e a atividade da Administração Pública  devem obedecer não só à lei, mas à própria mora, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme afirmam os romanos.”

Sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração Pública ou do administrado embora em consonância com a lei, ofende a moral, a ética e os bons costumes, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa.

Destarte, o bom administrador, para a gestão dos interesses públicos, deve agir com moralidade, honestidade, ética e justiça.

3.3.1. Da Probidade Administrativa

A probidade administrativa nada mais é do que o dever do funcionário servir a Administração Pública com honestidade no exercício de sua função, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas. É considerada uma forma de imoralidade administrativa, estando prevista no art. 37, §4º da Constituição Federal, onde reza que:

“§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”

É qualificada pelo dano aos cofres públicos e corresponde, também, vantagem ao ímprobo ou a outrem.

3.4. Princípio da Publicidade

Tem-se por publicidade a divulgação dos atos administrativos para informação pública e início dos seus efeitos externos. Por este princípio surge a possibilidade de fiscalização das atividades administrativas pelo povo, tendo em vista que todo poder emana do povo. O princípio da publicidade assegura a transparência na Administração Pública, já que o administrador não é dono do patrimônio, ele apenas é delegado para cuidar da coisa pública que pertence à sociedade.

A Administração é pública, devendo ser, portanto, todo ato administrativo publicado, sendo resguardados os limites da lei, isto é, os casos de sigilo, conforme dita o art. 5º, inciso X, da Constituição Federal:

“X- são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito à indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação”.

 

Somado a isso, temos também no artigo 5º, o inciso LX, da Constituição, no qual afirma que:

“LX- a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem”.

 

Conforme se observa, a publicação em órgão oficial é requisito para que os atos administrativos produzam seus efeitos externos, ou seja, enquanto o ato não for levado a conhecimento de todos, não produzirá efeitos.

3.5. Princípio da Eficiência

O princípio da eficiência significa que a Administração Pública e seus agentes deverão trabalhar para o bem da coletividade, de forma imparcial, eficaz, transparente, adotando critérios legais e morais para melhor uso dos recursos públicos, a fim de evitar desperdícios.

De acordo com os ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

“O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.”

 

O princípio da eficiência está ligado diretamente ao conceito de que a Administração Pública deve atuar de modo célere e conciso, a fim de atingir um melhor resultado.

4. IMPORTÂNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS PARA O DIREITO ADMINISTRATIVO

Os princípios, como dito anteriormente, são normas que estabelecem condutas obrigatórias, dotadas de positividade e que orientam a correta interpretação das normas isoladas. A Constituição Federal consagra um capítulo específico para à Administração Pública, sendo uma importante inovação que contribui para a formação e aprimoramento do regime jurídico- administrativo.

No Direito Administrativo, tais princípios possuem um papel importantíssimo, já que não estando o Direito Administrativo codificado, permite à Administração Pública e ao Poder Judiciário estabelecer o equilíbrio na sociedade, ou seja, os princípios são essenciais para a compreensão e materialização de seus institutos. A partir desse entendimento surge a importância dos princípios, especialmente para solucionar casos não previstos.

Verifica-se que a Administração está subordinada à lei e que o interesse da coletividade deverá permanecer sobre o interesse individual. Os princípios do Direito Administrativo são princípios constitucionais que regulam o exercício da função administrativa. A Administração Pública é regulada por vários princípios gerais, destinados à orientação da ação do administrador público na prática dos atos administrativos e que sustentam à atividade pública.

Desse modo, a Constituição Federal trouxe para a Administração Pública matérias específicas a fim de garantir que seus agentes públicos busquem os fins que as justifiquem, sendo destacados os princípios elencados no artigo 37, da Constituição Federal, que traz alguns de forma expressa, são eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Destarte, o Direito Administrativo consiste num conjunto de princípios, regras e valores orientados ao respeito dos direitos e garantias fundamentais da sociedade, ultrapassando a ideia de ser apenas um conjunto de regras, deixando os princípios como um complemento. Os princípios administrativos trazidos no artigo 37, da Constituição Federal, devem ser tratados com atenção, respeito e importância.

É necessário mais seriedade com os princípios constitucionais que regem o Direito Administrativo, bem como suas relações com as regras, devendo ser consagrados com efetividades pelos operadores do Direito.

CONCLUSÃO

O presente artigo permite concluir que os princípios constitucionais são de extrema importância para a Administração Pública, visto que conforme dito anteriormente, eles orientam o Direito Administrativo, sendo que este não possui lei específica e é regulamentado pela própria Constituição. É impossível falar de Direito Administrativo e não falar na Constituição Federal, já que um está ligado diretamente ao outro e ambos se completam.

Os princípios trazidos no artigo 37, da Constituição Federal, chamados de princípios expressos, quais sejam: princípio da legalidade, princípio da impessoalidade, princípio da moralidade, princípio da publicidade e princípio da eficiência, são regulamentadores do Direito Administrativo, merecedores de respeito e de atenção.

REFERÊNCIAS

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MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30ª Edição. São Paulo: Malheiros, 2013.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 25ª Edição. São Paulo: Atlas, 2012.

REALE, Miguel. Lições preliminares de Direito.  27ª Edição, 11ª tiragem. São Paulo: Saraiva, 2012.

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 35ª Edição. São Paulo: Malheiros, 2012.

        


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