A RELEVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS NA DEFESA DO INTERESSE PÚBLICO
José Bismarck Rezende Carvalho, estudante de Direito da Universidade Tiradentes.
SUMÁRIO: 1. Introdução 2. Supra princípios do Direito Administrativo 2.1 Princípio da supremacia do interesse público 2.2 Princípio da indisponibilidade do interesse público 3. Princípios constitucionais da Administração Pública 3.1 Princípio da legalidade 3.2 Princípio da impessoalidade 3.3 Princípio da moralidade 3.4 Princípio da publicidade 3.5 Princípio da eficiência 4. Princípios infraconstitucionais 4.1 Princípio da autotutela 4.2 Princípio da motivação 4.3 Princípio da finalidade 4.4 Princípio da razoabilidade e proporcionalidade 4.5 Princípio da segurança jurídica 5. Conclusão
RESUMO: A importância dos princípios administrativos, na defesa do interesse público, que é o objetivo principal da Administração Pública. Estes princípios dividem-se em: princípios supra constitucionais, princípios expressos constitucionalmente e princípios infraconstitucionais. Todos os princípios têm igual importância para a Administração Pública, tendo em vista que o Direito Administrativo não possui uma codificação própria, ele dependerá fundamentalmente da base principiológica que paira sobre ele para ter definida a sua atuação legal, na busca do interesse público.
PALAVRAS-CHAVE: Princípios Administrativos, Interesse Público, Administração Pública.
ABSTRACT: This article aims to discuss the importance of administrative principles in the defense of the public interest, which is the main objective of Public Administration. These principles are divided into: supra constitutional principles, constitutionally expressed principles and infra constitutional principles. All the principles are equally important for the Public Administration, given that the Administrative Law itself does not have an encoding, it will depend crucially on the principled basis that hovers over him to have defined its legal action in pursuit of the public interest.
KEY-WORDS: Administrative principles, Public Interest, Public Administration.
- INTRODUÇÃO
O presente trabalho tratará sobre a grande importância dos princípios para com o direito administrativo, já que este não é codificado. Eles têm uma função unificadora e sistematizadora de leis que regem a administração pública em suas atividades.
Os princípios são mandamentos nucleares de um sistema jurídico. São ideias que se irradiam por todo um ordenamento de normas e que as compõe e servem de critério para sua compreensão.
As funções destes princípios são, basicamente, a de facilitar a interpretação de normas, suprir lacunas e esclarecer sobre conteúdo de algum dispositivo analisado. Os cinco princípios constitucionais da administração pública são: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Além destes, há os supra princípios: supremacia do interesse público e indisponibilidade do interesse público.
- SUPRA PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
São supra princípios os princípios centrais, de onde irão derivar todos os demais princípios e normas referentes a uma matéria. Dividem-se em dois: princípio da supremacia do interesse público e princípio da indisponibilidade do interesse público.
- PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO
É um princípio implícito, ou seja, não é positivado por nenhum código ou lei, mas não deixa de ser um dos mais importantes dos que regem a administração pública. O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado diz que os interesses da coletividade sempre serão mais importantes do que os interesses individuais e essa supremacia só poderá ser exercida dentro dos limites legais.
Esse interesse público, defendido pela Administração Pública, se divide em dois: interesse público primário, que é o interesse da coletividade; e o interesse público secundário, que é o interesse da Administração Pública. Essas duas espécies podem ou não serem iguais, dependendo de cada situação, mas, somente a busca pelo atendimento do interesse público primário justifica a atuação do Estado numa condição de supremacia em relação ao particular.
Sendo assim, há uma relação de desequilíbrio nas relações entre o Estado e o particular, pois, sempre que for necessário, o Estado agirá em defesa dos interesses coletivos, mesmo que isso venha a ferir o interesse particular. Alguns exemplos dessa supremacia: possibilidade de desapropriação; requisição de bens de particulares em situações de iminente perigo público; requisição de particulares para prestação de serviços públicos; etc.
- PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO
Este princípio, segundo Mazza (2014, p. 86) “enuncia que os agentes públicos não são donos do interesse por eles defendido. [...] os agentes públicos estão obrigados a atuar, não segundo sua própria vontade, mas do modo determinado pela legislação.”
Os agentes públicos devem sempre agir de acordo com o interesse público, interesse da coletividade. Não devem usar o cargo onde estão como forma de cumprir seus objetivos particulares.
- PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
São os princípios previstos expressamente na Constituição Federal de 1988, mais especificamente no seu artigo 37, caput: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. São eles:
- PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
A lei, ao mesmo tempo em que define a atuação da Administração Pública, também limita e restringe essa atuação, como meio de evitar abusos de poder. Segundo este princípio, a Administração Pública só pode fazer aquilo que a lei permitir. Diferentemente das relações entre particulares, onde estes podem fazer tudo aquilo que não for proibido pela lei, onde o princípio aplicável é o da autonomia da vontade.
O princípio da legalidade, assim sendo, tem duas vertentes: uma que só se aplica aos particulares, onde a lei é apenas um limite de agir; e a outra, que se aplica à Administração Pública, que é a prevista no art. 37, caput, da Constituição Federal, onde apenas é autorizado a fazer aquilo que a lei permite ou determina, agindo como um pressuposto de agir. Vale ressaltar, também, que o princípio da legalidade não se confunde com o princípio da reserva legal. Este, doutrina que toda matéria deve ser tratada, necessariamente, por uma espécie normativa primária, que são as leis em sentido amplo.
Portanto, a Administração Pública não poderá, por simples atos administrativos, criar vedações ou obrigações aos administrados, pois sempre dependerá de lei para isto. Afinal, no artigo 5º, II da CF, diz: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Pode ser chamado também de princípio da restritividade, visto que o agente público só pode agir segundo a lei (secundum legem), e não contra a lei (contra legem) ou além da lei (praeter legem).
- PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
O agente público, atuando na defesa do interesse coletivo, deve ser imparcial, não cometendo discriminações ou concedendo privilégios a ninguém. O administrador público só deve praticar o ato para seu fim legal (previsto em lei), nunca podendo agir em nome de interesses particulares. Assim diz Di Pietro (2011, p. 64) “[...] a Administração pública não pode atuar com vistas de prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento.”.
Este princípio está diretamente ligado ao conceito de igualdade material, que significa que se deve tratar os iguais de forma igual e os desiguais de forma desigual, na medida de suas desigualdades. Este princípio traz um aspecto importante: toda a atuação de agente público deve ser imputada em nome do Estado. Essa é a teoria do órgão, ou seja, nunca devem ser atribuídas à pessoa física que praticou o ato, mas sim à pessoa jurídica estatal a que estiver servindo. Assim, em regra, a reparação de danos causados no exercício regular de função administrativa é do Estado.
- PRINCÍPIO DA MORALIDADE
Este princípio exige da Administração Pública não só que seus atos sejam lícitos, legais, mas também devem estar consoantes com a moral e os bons costumes. O administrador público não deverá desprezar, em sua conduta, o elemento ético. O direito e a moral são valores diferentes, mas semelhantes. Há pontos onde há concordância entre ambos. Alguns atos que são imorais, também são ilícitos e vice-versa, mas isso não é uma constante absoluta.
Atos que não seguirem a moralidade administrativa podem ser considerados atos de improbidade administrativa, que gera, nos termos do Art. 37, §4º CF: “[...] a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.” O agente público deverá, portanto, agir decidindo não só pelo lícito e pelo ilícito, mas também pelo justo e pelo injusto, conveniente e inconveniente, honesto e desonesto.
- PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
O princípio da publicidade ou dever de divulgação oficial dos atos administrativos é um princípio que busca dar transparência à atuação administrativa, dando livre acesso dos indivíduos às informações de seu interesse sobre os atos administrativos. Segundo Mazza (2014, p. 104) “[...] os agentes públicos atuam na defesa dos interesses da coletividade, a proibição de condutas sigilosas e atos secretos é um corolário da natureza funcional de suas atividades.”
Tem como objetivo também possibilitar a todos a fiscalização da legalidade da atuação da Administração Pública, ou seja, está intimamente ligado à noção de controle dos atos administrativos. Vinculado com o princípio da moralidade, visam dar transparência aos atos da administração pública e contribuir para a concretização do princípio da moralidade administrativa. A publicidade, segundo a corrente majoritária da doutrina, é uma condição de eficácia do ato. Ou seja, caso o presidente faça um decreto, mas não o publique, ele existirá, porém, não gerará efeitos, sendo ineficaz e necessário um novo decreto para extinguir o primeiro.
Porém, este não é um princípio absoluto, por comportar algumas exceções, quando algum dos seguintes interesses justificarem:
- Para garantir a segurança do Estado (art. 5º, XXXIII, da CF);
- Para garantir a segurança da sociedade (art. 5º, XXXIII, da CF);
- Para preservar a intimidade dos envolvidos (art. 5º, X, da CF).
Portanto, em casos onde estejam em risco operações militares do Estado, por exemplo, este princípio poderá ser burlado, por ter um objetivo maior. Quaisquer outros casos, que não os listados acima, onde o princípio da publicidade não seja respeitado, serão considerados atos de improbidade administrativa.
- PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Princípio adicionado ao caput do art. 37 da Constituição Federal pela Emenda Constitucional nº 19/98, passando de princípio implícito para princípio explícito, com o objetivo principal de gerenciamento de recursos públicos com a preocupação de obter deles o melhor resultado possível, no atendimento do interesse público.
O núcleo deste princípio é que os atos administrativos busquem sempre atingir o máximo de produtividade e economicidade possível, para, assim, reduzir os desperdícios de gastos de dinheiro público. A atividade da Administração Pública deve atingir seus objetivos de forma perfeita e funcional. A eficiência nos atos administrativos é dever constitucional da Administração.
Vale ressaltar ainda que não se deva confundir eficiência nem com eficácia nem com efetividade, segundo os ensinamentos de Carvalho Filho (2009, p. 74):
A eficiência transmite sentido relacionado ao modo pelo qual se processa o desempenho da atividade administrativa; a ideia diz respeito, portanto, à conduta dos agentes. Por outro lado, eficácia tem relação com os meios e instrumentos empregados pelos agentes no exercício de seus misteres na administração; o sentido aqui é tipicamente instrumental. Finalmente, a efetividade é voltada para os resultados obtidos com as ações administrativas; sobreleva nesse aspecto a positividade dos objetivos.
É importante que esses três conceitos andem juntos. Porém, não são todos os atos que alcançam, além da eficiência, a efetividade e a eficácia.
- PRINCÍPIOS INFRACONSTITUCIONAIS
Como já foi dito acima, não só dos princípios expressos na Constituição Federal se orienta a Administração Pública no Brasil. Há, também, outros princípios que são usados tanto na doutrina quanto na jurisprudência e que tem tanta importância quanto aqueles na defesa do interesse público.
- PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA
Recorrente da independência funcional, onde cada função (Legislativa, Executiva e Judiciária) tem autoridade para exercer seus atos de forma autônoma. O princípio da autotutela, segundo Mazza (2014, p. 110) “consagra o controle interno que a Administração Pública exerce sobre seus próprios atos”.
O administrador público não precisa recorrer ao poder Judiciário para que possa retirar, revogar ou anular atos próprios. Vale ressaltar que a anulação só decairá sobre atos ilegais e terá efeitos retroativos (ex tunc), ou seja, desde a data em que foi criado; já a revogação, incidirá sobre atos legais e tem efeitos prospectivos (ex nunc), que só valerão a partir da decisão de revogá-la ser feita. Está consagrado no art. 53 da Lei n. 9.784/99: “A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”.
Portanto, a autotutela é um dever da Administração Pública, que ao defrontar-se com erros ou equívocos que ocorreram no exercício de sua atividade, serão restaurados por ela própria. Ela não precisa de provocação para que possa rever seus atos, pois pode fazê-lo de ofício.
- PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO
Segundo o princípio da motivação, será imposto à Administração Pública que todos os seus atos sejam motivados. Estes atos têm como pressuposto de validade a própria motivação, que é uma justificação escrita sobre as razões fáticas e jurídicas que vieram a determinar a prática de determinado ato. Este princípio tem suma importância no cumprimento de outro princípio, o da legalidade, por meio de controle desses atos administrativos.
Há divergências doutrinárias sobre os limites da extensão do dever de motivar. A doutrina majoritária, e com ela Di Pietro (p.76, 2011) diz que “a sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de ato, porque se trata de formalidade necessária para permitir o controle de legalidade dos atos administrativos.”. Pelo outro lado, a menor parte da doutrina afirma que só precisam de motivação os atos vinculados, excluindo o dever de motivar nos atos discricionários.
- PRINCÍPIO DA FINALIDADE
Outro princípio que mostra claramente que a defesa dos interesses públicos é o principal objetivo do direito administrativo e da Administração Pública é o princípio da finalidade. Ele está definido no art. 2º, parágrafo único, II, da Lei n. 9.784/99, como o dever de “atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei”.
A finalidade da Administração Pública, portanto, sempre será a defesa do interesse geral, sendo proibido o manejo de prerrogativas de função pública para atender interesses particulares ou qualquer outro interesse diferente do definido em lei. O desvio dessa finalidade também pode ser chamado de desvio de poder e é um vício ou defeito que torna nulo o ato administrativo.
O desvio de poder ocorre quando um agente público usa-se de prerrogativas de sua função para agir em interesse diferente do que é competente para fazer. Diferencia-se de excesso de poder, onde o agente até tem competência para fazer determinado ato, mas exorbita no uso de suas faculdades administrativas, excedendo a sua competência legal. Ambas as modalidades são consideradas abuso de poder.
- PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE
Os atos administrativos podem ser vinculados ou discricionários. No caso dos vinculados, não há poder de escolha para o agente público. No outro caso, os atos discricionários, comportam certa liberdade de decisão ao agente. Para isto, o princípio da razoabilidade e proporcionalidade impõe alguns limites a essa discricionariedade.
Um ato administrativo, para ser razoável e proporcional, deve dar os fundamentos de fato e direito que o sustentam (motivação); deve, também, levar em conta os fatos constantes do expediente ou públicos e notórios; deve, por fim, ser adequado, proporcional entre os meios que o empregam e os fins que a lei deseja alcançar com ele (finalidade).
Destarte, se a decisão não for razoável e proporcional para alcançar sua finalidade legal, poderá o Poder Judiciário corrigir o abuso de discricionariedade que o agente público cometeu. O princípio da razoabilidade e proporcionalidade, segundo diz Di Pietro (p.75, 2011) “trata-se de princípio aplicado ao Direito Administrativo com mais uma das tentativas de impor-se limitações à discricionariedade administrativa, ampliando-se o âmbito de apreciação do ato administrativo pelo Poder Judiciário”.
- PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA
Está expresso no artigo 2º, caput, da lei 9784/99, o princípio da segurança jurídica: “interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação de norma retroativa de nova interpretação”. Ele busca vedar qualquer aplicação retroativa de nova interpretação no âmbito da Administração Pública.
Isso não significa que a interpretação da lei tem que permanecer imutável. Pelo contrário, ela muda frequentemente com a evolução do direito. Porém, não é possível fazê-la retroagir, pois a lei deverá respeitar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.
- CONCLUSÃO
Os princípios são regras que exigem que algo seja realizado. Como já foi citado, o Direito Administrativo não é codificado, por isso, caberá aos princípios agirem como valores fundamentais de um sistema, como alicerces da Administração Pública. Dentre estes princípios, há os supra princípios, os expressos na Constituição Federal (conhecidos como LIMPE) e os infraconstitucionais.
Não há princípio menor ou pior que outro. Todos têm sua importância e papel no cumprimento de um objetivo maior da Administração Pública: a defesa incessante dos interesses gerais, coletivos, do interesse público. O agente público não pode agir com outros objetivos, pois tudo gira em torno do princípio da legalidade. Se ele desvia ou excede esse poder, burla o princípio da finalidade, da impessoalidade, da legalidade.
Há ferramentas criadas por esses princípios que permitem não só a defesa do interesse público, mas também a própria participação do povo na fiscalização das atividades gerais da Administração Pública. O princípio da publicidade é um dos que propicia isso, pois todos os atos são externados ao público, para que este possa fiscalizá-los. Caso venham a ferir o princípio da legalidade, deverão ser anulados.
Todos os princípios estão correlacionados e sistematizados no ordenamento jurídico. São harmônicos entre si, dependem um do outro para terem fundamento e alcançarem o objetivo da Administração Pública.
REFERÊNCIAS
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 22ª Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
KNOPLOCK, Gustavo Mello. Manual de Direito Administrativo. 7ª Ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 4ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2014.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24ª Ed. São Paulo: Atlas, 2011.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.
BRASIL. Lei nº. 8.429 de 2 de junho de 1992. Brasília, 1992.
BRASIL. Lei nº. 9784 de 29 de janeiro de 1999. Brasília, 1999.
