RESUMO
A greve é um dos principais meios de discussão no que tange às lutas trabalhistas. Nesse ínterim, o presente trabalho trata-se de um adendo acerca da questão do direito de greve, que pode ser esboçada como a suspensão ou a paralisação das atividades exercidas pelos trabalhadores, em busca de melhores condições, não se restringindo ao âmbito laboral, mas também ao da própria vida.
Anteriormente proibida pelo ordenamento jurídico pátrio, a partir da Constituição Federal de 1988 surgiu respaldo jurídico para o exercício do movimento paredista, que depende de regulamento, inexistente para o serviço público mesmo após 25 anos de sua edição.
Assim, a Lei nº 7.783/89 surgiu para regulamentar o exercício de greve do serviço privado no Brasil, definindo as atividades essenciais e regulando o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, não dispondo, assim, sobre a regulamentação da greve no âmbito da Administração Pública.
Diante desses fatos, o presente trabalho se propôs a analisar o seguinte questionamento: a Lei nº 7.783/89 pode ser aplicada por analogia à greve dos servidores públicos?
O objetivo geral foi demonstrar que a Lei nº 7.783/89 pode ser aplicada por analogia ao servidor público enquanto não houver regulamentação específica, porém sem deixar de mencionar que a mora legislativa beira a uma situação injusta.
Foram traçados o histórico do direito de greve, a ideologia e a aplicação da greve no setor privado, os conceitos de serviços públicos e de servidor público, a análise da garantia constitucional da greve do servidor público e a compatibilidade da aplicação da Lei nº 7.783/89 no que diz respeito à greve do serviço público, com a respectiva análise da evolução jurisprudencial e dos projetos de lei.
Partindo desse pressuposto, foi utilizado o método dedutivo, com a consulta à doutrina, jurisprudência e normatização pertinentes, bem como farto acervo de artigos. A abordagem trabalhada foi a qualitativa, em que se analisou o conteúdo das normas, doutrinas, jurisprudências, etc. Por fim, a técnica de pesquisa empregada foi a indireta, através de verificação de leis, bibliografias e jurisprudências.
Logo, ainda que seja direito assegurado pela Constituição Federal de 1988, o direito de greve dos servidores públicos ainda não foi definido em seus termos e limites por regulamentação complementar, conforme facilmente se depreende, pois até hoje não foi editada norma específica que regule as greves no âmbito do serviço público. Essa lacuna legislativa vem sendo suprida através de decisão em mandado de injunção, como, principalmente, do MI nº 712/PA, que traz uma regulamentação inicial ao direito de greve no serviço público.
Com toda a abordagem que foi tratada nesse trabalho, foi possível chegar ao objetivo central aqui proposto, qual seja, demonstrar que a Lei de Greve, Lei nº 7.783/89, pode ser utilizada por analogia em caso de greve no serviço público, sem deixar de lado a veemente necessidade de criação de uma lei própria que trace as peculiaridades do tema.
Palavras-Chave: Greve. Servidor Público. Regulamentação do Direito.
ABSTRACT
The strike is a major means of discussion with regard to labor struggles. Meanwhile, the present work it is an addendum on the issue of the right to strike, which can be outlined as the suspension or interruption of activities performed by workers in search of better conditions, not limited to the employment field, more also to life itself.
Previously prohibited by national legal system, from the Constitution of 1988 came legal support for the exercise of paredista movement that depends on regulation, nonexistent for the public service even after 25 years of its issue.
Thus, Law nº 7.783/89 emerged to regulate the exercise of the private service strike in Brazil, defining and regulating the essential activities meet the urgent needs of the community, thus not providing for the regulation of the strike in Public Administration. Given these facts, the present study aimed to analyze the question: Law nº 7.783/89 can be applied by analogy to strike of public servants?
The overall objective was to demonstrate that the Law nº 7.783/89 can be applied by analogy to the public servant while no specific rules, but not to mention that the legislative border to live an unfair situation.
The history of the right to strike, the ideology and the application of the strike in the private sector, the concepts of public services and public servants, the analysis of the constitutional guarantee of strike of public servants and the compatibility of the application of Law nº 7.783/89 were plotted in respect to strike of public service, with its analysis of the jurisprudential evolution and bills.
Based on this assumption, the deductive method, with the consultation of the doctrine, jurisprudence and relevant standardization was used, as well as hearty collection of papers. A qualitative approach was crafted, which analyzed the content of standards, doctrines, jurisprudence, etc. Finally, the technique used for the research was indirect, through verification of laws, jurisprudence and bibliographies.
Therefore, although it is right secured by the Constitution of 1988, the right to strike of public servants has not been defined in its terms and limits for additional rules, as can be seen easily, because today was unedited specific rule governing strikes within the public service. This legislative gap has been filled by decision writ of injunction and, importantly, MI nº 712/PA , which meant an initial regulations on the right to strike in the public service.
With all the approach that has been treated in this work, it was possible to reach the main objective proposed here, namely, to show that the Strike Law, Law nº 7.783/89, may be used by analogy in strikes in the public service, while aside the strong necessity of creation of a separate law that trace the peculiarities of the subject.
Keywords: Strike. Public Servant. Rules of Law.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
CRFB/88 – Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
CLT – Consolidação das Leis do Trabalho
CONDSEF – Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Federal
EC – Emenda Constitucional
MI – Mandado de Injunção
OIT – Organização Internacional do Trabalho
SDC – Seção de Dissídios Coletivos
STF – Supremo Tribunal Federal
STJ – Superior Tribunal de Justiça
TST – Tribunal Superior do Trabalho
SUMÁRIO
II. ASPECTOS GERAIS DO DIREITO DE GREVE.. 14
2.1 Conceito e natureza jurídica da greve. 14
2.2 Aspectos históricos e globais sobre o exercício da greve. 17
2.3 Principais movimentos paredistas no Brasil 20
III. O DIREITO DE GREVE NO BRASIL. 23
3.1 A greve nas legislações e nas Constituições do Brasil 23
3.2. Organização e exercício do direito de greve no setor privado. 30
3.2.1 Conceito de empregado e linhas gerais sobre a greve. 30
3.2.2 Requisitos para a deflagração da greve. 32
3.2.3 Direitos e deveres dos grevistas. 33
3.2.4 Greve nos serviços essenciais. 34
IV. A GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO.. 37
4.1. Conceito e natureza jurídica de servidor e serviço público. 37
4.2. O direito de greve como um direito constitucional fundamental 42
4.2.1. Eficácia da norma constitucional 44
V. ANÁLISE DA JURISPRUDÊNCIA E PROJETOS DE LEI SOBRE A GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO 48
5.1. Análise da jurisprudência sobre a greve no serviço público. 48
5.1.1. Evolução jurisprudencial do direito de greve do servidor público. 55
5.1.2. A aplicação da lei 7.783/89 à greve dos servidores públicos. 62
5.1.3. Situação atual da jurisprudência sobre a greve no serviço público. 65
5.2. Análise dos projetos de lei sobre a greve no serviço público. 68
VII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.. 76
I INTRODUÇÃO
Um dos principais meios de pressão para negociação em questões que envolvem interesse dos trabalhadores é a greve. Anteriormente proibida pelo ordenamento jurídico pátrio, a partir da Constituição Federal de 1988, surgiu respaldo jurídico para o exercício do movimento paredista, que depende de regulamento, inexistente para o serviço público mesmo após 25 anos de sua edição.
A Lei nº 7.783/89 surgiu para regulamentar o exercício de greve do serviço privado no Brasil, definindo as atividades essenciais e regulando o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, não dispondo, assim, sobre a regulamentação da greve no âmbito da Administração Pública.
São vários os projetos de lei tramitando no Congresso Nacional que buscam regulamentar o direito de greve do servidor público, não alcançando, nenhum deles, êxito. Acaloradas também são as discussões em busca da aprovação de lei específica sobre o assunto.
Diante da mora do Poder Legislativo, em 2007 foram julgados e conhecidos os Mandados de Injunção nº 670, 708 e 712, em que foi viabilizado, desde logo, o exercício pelos servidores públicos civis do direito de greve, até que esta lacuna normativa seja preenchida pelo Congresso Nacional.
Diante desses fatos, o presente trabalho se propõe a analisar o seguinte questionamento: A Lei nº 7.783/89 pode ser aplicada por analogia à greve dos servidores públicos?
A hipótese – a lei de greve do setor privado pode ser aplicada por analogia à greve dos servidores públicos até que esta seja regulada por lei específica – será sustentada na garantia constitucional do direito de greve do servidor público, prevista no art. 37, inciso VII, da Constituição Federal, o qual determina que esse direito deverá ser regulamentado em lei específica.
Este trabalho será realizado com as seguintes fontes de pesquisa: legislação, doutrinas, jurisprudências, monografias, dissertações, artigos científicos, sítios digitais, livros técnicos de metodologia científica e monografia, entre outros, a fim de se analisar detalhadamente o tema discutido. Em relação ao método, serão utilizados o método dedutivo, consistente em fazer observações, organizar as observações em hipóteses e testar essas hipóteses; e o histórico, que coloca os dados sob um aspecto histórico, comparando situações anteriores com atuais e observando a evolução do objeto pesquisado.
A abordagem a ser trabalhada é a qualitativa, em que se analisará o conteúdo das normas, doutrinas, jurisprudências, etc. Por fim, a técnica de pesquisa empregada será a indireta, através de verificação de leis, bibliografias e jurisprudências.
O tema do direito de greve dos servidores públicos é um assunto atual que tem seu fundamento jurídico no art. 37, inciso VII, da Constituição Federal de 1988, a qual inaugurou essa garantia no âmbito nacional. O presente estudo torna-se relevante devido à grande necessidade de regulamentação do direito de greve do servidor público, cujo direito foi assegurado através do art. 37, inciso VII, da Carta Magna de 1988. A importância do tema deve-se ao fato de que esta medida tornaria viável o exercício desse direito pelos trabalhadores do setor público, além de diminuir os prejuízos causados pelos movimentos paredistas, como aconteceu durante as últimas paralisações em âmbito nacional.
Isto também é importante quando da análise do quantitativo do quadro de pessoas empregadas no serviço público, cujo crescimento vem aumentando nos últimos anos. O direito de greve é um dos meios de manifestação da insatisfação do servidor para com as condições de trabalho, de salário impostas pelo empregador, no caso ora analisado, o Estado, ente dotado de supremacia.
O objetivo geral é demonstrar que a Lei nº 7.783/89 pode ser aplicada por analogia ao servidor público enquanto não houver regulamentação específica. Serão traçados o histórico do direito de greve, a ideologia e a aplicação da greve no setor privado, os conceitos de serviços públicos e de servidor público, a análise da garantia constitucional da greve do servidor público e a compatibilidade da aplicação da Lei nº 7.783/89 no que diz respeito à greve do serviço público, com a respectiva análise da evolução jurisprudencial.
No primeiro capítulo, que falará sobre o histórico do direito de greve, serão traçados o conceito e a natureza jurídica da greve, os aspectos históricos, conceituais, políticos, sociais do instituto da greve no Brasil e no mundo, desde sua origem até sua aplicação nos dias de hoje, além de descrever os principais movimentos grevistas ocorridos em território nacional.
O segundo capítulo abordará a evolução do movimento paredista nas legislações e nas constituições do Brasil, a ideologia e a aplicação da greve no setor privado, em que haverá a definição de quem é o empregado, os requisitos para a deflagração da greve, os direitos e deveres dos grevistas e a greve nos serviços essenciais.
No terceiro capítulo, será analisado o conceito e a natureza jurídica de serviços públicos e de servidor público, além de estudar a garantia de greve do servidor público, em que se abordará o direito constitucional do exercício de greve do servidor público, demonstrando a eficácia do preceito, se plena, contida ou limitada.
No quarto capítulo, irá se verificar a compatibilidade da aplicação da Lei nº 7.783/89 no que diz respeito à greve dos servidores públicos. Dentro dele, será conceituado o Mandado de Injunção, serão analisados os Mandados de Injunção do STF que tratam da greve dos servidores públicos e se verificará a necessidade de regulamentação própria da lei de greve para o serviço público.
Com toda essa abordagem que será tratada nesse trabalho, será possível chegar ao objetivo central aqui proposto, que é demonstrar que a Lei de Greve, Lei nº 7.783/1989, pode ser utilizada por analogia em caso de greve no serviço público, sem deixar de lado a veemente necessidade de criação de uma lei própria que trace as peculiaridades próprias do tema.
II ASPECTOS GERAIS DO DIREITO DE GREVE
Este capítulo tem a proposta de traçar os aspectos gerais acerca do instituto da greve, começando pelo seu conceito e natureza jurídica, passando pela origem do vocábulo e história da greve no mundo, até chegar à história do movimento no Brasil e sua evolução na legislação e nas Constituições do país.
2.1 Conceito e natureza jurídica da greve
O conceito do instituto da greve é variável de um país para o outro e a sua definição irá se diversificar de acordo com cada doutrinador. A greve é a interrupção do trabalho em caráter temporário, coletivo e voluntário, realizado por parte dos empregados, com o intuito de reivindicar direitos, obter melhores condições na prestação de serviço, aumento salarial, dentre outros benefícios aos trabalhadores em conformidade com a CLT.
A greve é entendida pelo doutrinador Maior da seguinte maneira: “greve é a paralisação do trabalho por parte dos empregados, para fins de reivindicação de melhores condições de trabalho ou para defesa de algum outro interesse” (MAIOR, 2011, p. 391). Complementa-se à ideia do autor o conceito que traz o art. 2º da Lei nº 7.783/89, que disciplina a greve no setor privado: “a suspensão coletiva, temporária e pacífica, total ou parcial, de prestação pessoal de serviços a empregador”.
O doutrinador Delgado preceitua o movimento como:
Paralisação coletiva provisória, parcial ou total, das atividades dos trabalhadores em face de seus empregadores ou tomadores de serviços, com o objetivo de exercer-lhes pressão, visando a defesa ou conquista de interesses coletivos, ou com objetivos sociais mais amplos. (DELGADO, 2009, p. 1313).
Diante do exposto, o instituto estudado pode ser definido como a cessação transitória do trabalho de maneira coletiva pelos trabalhadores que desejam atingir os objetivos da classe em face do empregador por meio do movimento paredista.
Em conformidade com os estudos de Sinay (1966, p. 133 apud NASCIMENTO, 2011, p. 1368) a greve é:
A recusa coletiva e combinada de trabalho, manifestando a intenção dos assalariados de se colocarem provisoriamente fora do contrato, a fim de assegurar o sucesso das suas reivindicações.
A conceituação da greve leva à compreensão de que esta é a paralisação combinada por parte dos trabalhadores, que se recusam a prestação de serviços enquanto não obtiverem uma proposta satisfatória às suas reivindicações, que podem ser desde melhores condições de trabalho, benefícios e direitos que lhe são garantidos, e por fim, o impedimento de que lhes retirem o que já é assegurado em lei a eles.
Tarello (1972, p. 65 apud NASCIMENTO, 2011, p. 1368) propõe a seguinte definição: “pela natureza, uma abstenção do trabalho que vem proclamada com o fim de obter a composição e uma controvérsia de interesses”. Entende-se que a greve não tem simplesmente por objetivo a interrupção do trabalho, mas sim a solução de problemas que garantam melhores condições para o trabalhador e para a execução dos serviços por ele realizados.
Pelo entendimento de Ruprecht (1967, p. 100 apud NASCIMENTO, 2011, p. 1368), o objetivo da greve é: “exercer pressão sobre o patrão, com o fim de obter o reconhecimento de uma prestação de caráter profissional ou econômico”. Conforme já abordado anteriormente, o objetivo da greve é resolver os conflitos coletivos entre patrão e empregado através da abstenção temporária do trabalho, de forma que a paralisação pode trazer prejuízos ao labor e à lucratividade do empregador. Para Romita (1991, p. 244 apud MELO, 2009, p. 39) a greve pode ser definida como “uma abstenção coletiva do trabalho deliberada por uma pluralidade de trabalhadores (do setor privado ou público) para a obtenção de um fim comum”.
No que se refere às definições tratadas acima, a greve não é destinada somente para defender direitos trabalhistas, mas também direitos sociais e políticos. Diante dos conceitos elencados, há em comum o fator coletivo das paralisações trabalhistas, pois ninguém faz greve sozinho – caso isso ocorra, será considerado como falta, podendo até mesmo ensejar uma dispensa por justa causa. Além disso, pode-se perceber que a suspensão do trabalho nada mais é do que um meio para se chegar a um objetivo da classe, não sendo um fim em si mesma e procurando alcançar os propósitos que sejam mais favoráveis ao trabalhador.
Quanto à natureza jurídica, esta é o sentido que se busca dar a determinado instituto do direito. Entretanto, vários são os posicionamentos quanto à natureza jurídica do direito de greve, contudo, nenhum deles foi capaz de dar uma definição de forma especifica. Sobre o tema, Nascimento esclarece:
Quanto à posição do direito de cada país, a greve é um direito ou uma liberdade nos países em que a lei autoriza, caso em que se manifesta como uma forma de autodefesa dos trabalhadores na solução dos seus conflitos coletivos; nos países que a proíbem, a greve é tida como um delito, uma infração penal, um crime contra a economia. (NASCIMENTO, 2011, p. 290).
O direito de greve possui natureza jurídica de um direito fundamental de caráter coletivo, conforme predispõe o art. 9º da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88). Isto é o que tem sido mais aceito e reconhecido pelos doutrinadores, porém cada país trata este de forma diversa podendo ser considerado como direito ou delito.
Para Barros (2009, p. 1309) a greve é “[...] um direito coletivo, sendo, no passado, reconhecida como um direito individual, de exercício coletivo”. Finalmente, Delgado (2009, p. 1315) aduz que hoje a natureza jurídica da greve “é de um direito fundamental de caráter coletivo, resultante da autonomia privada coletiva inerente às sociedades democráticas”.
O autor Martins (2010) classifica a greve quanto à pessoa e à coletividade. No primeiro caso, considera-a como uma liberdade pública, responsabilizando o Estado pelo dever de garantir o seu exercício. Quanto ao segundo caso, trata a greve como um poder da coletividade.
Deste modo, cada doutrinador e cada país definem a natureza jurídica da greve de maneira diversa. Quando se fala do direito de greve como delito entende-se que este direito possa retardar o trabalho e causar prejuízos financeiros ao labor e à produtividade. Já como direito entende-se como busca de melhores condições aos trabalhadores que desejam ter o seu trabalho reconhecido e ser recompensados de forma digna, por isso buscam de forma coletiva e pacífica o que lhe é de direito.
2.2 Aspectos históricos e globais sobre o exercício da greve
Neste trabalho é interessante explanar um pouco sobre a greve no mundo para melhor compreender a sua origem. Apesar de o vocábulo fazer parte da história mundial moderna, o fenômeno se iniciou em períodos remotos. Os movimentos sociais de reclamação de direitos, sejam eles de natureza profissional ou política, sempre existiram na história da humanidade.
A palavra “greve” tem origem recente, surgindo no final do século XVIII, numa praça em Paris denominada Place de Grève. Nesta praça, os gravetos levados pelas enchentes do rio Sena se amontoavam; foi daí que surgiu o termo, originário de graveto. No local, os trabalhadores paravam suas atividades e reclamavam melhores condições de trabalho, quando insatisfeitos com os salários baixos e com as jornadas de trabalho exaustivas (NASCIMENTO, 2011).
Isto revela que apesar dos trabalhadores se sentirem insatisfeitos recentemente pelos salários baixos e com as longas jornadas de trabalho, estes começaram a sair em busca dos seus direitos e paralisavam as suas atividades laborais a fim de melhores condições e valorização do trabalho.
Martins relata que: “a primeira forma de trabalho foi a escravidão, em que o escravo era considerado apenas uma coisa, não tendo qualquer direito, muito menos trabalhista [...] era propriedade do dominus” (MARTINS, 2001, p. 4). Na doutrina, existe divergência em relação à primeira manifestação de greve ocorrida na história da humanidade, porém conforme o entendimento do autor acima a primeira forma de trabalho foi a escravidão, que era entendida como a prática social onde os escravos eram considerados como coisas (propriedade particular) dos seus patrões e que não tinham qualquer tipo de reconhecimento por seus trabalhos, mas eram considerados como mercadoria e podiam ser trocados, vendidos ou comprados, sem qualquer tipo de manifestação por parte deles.
Já em Roma, tratou-se “a greve como um crime, não sendo permitida a reunião dos trabalhadores e nem sequer sua associação” (MARTINS, 2010, p. 853). Deste modo, pode perceber que a greve é classificada de forma diferente em cada país, sendo compreendida como direito e reivindicação, porém em alguns países é vista como delito, pois alguns legisladores e patrão entendem a greve como perca de produtividade e prejuízo à empresa.
Na Idade Medieval:
[...] também não se admitia a greve, pois os trabalhadores camponeses que viviam neste período não eram muito mais livres do que os escravos que viviam no antigo Egito, pois nenhum desses camponeses podia realizar greves sem que houvesse represália física e até mesmo a morte, seja ela por imposição de fome pelo senhor, seja por açoites físicos. (BORDIGNON; SALDANHA, 2007, p. 337).
Apesar de que geraram menor impacto, essas revoltas cooperaram para iniciar o fenômeno da greve. De início, na Europa a greve é proibida pela legislação. Na França, A Lei de Chapellier (1791), não permitia nenhuma forma de agrupamento profissional para defender os seus interesses. O Código de Napoleão (1810) reprimia através de multa e prisão a greve dos operários. Na Inglaterra, por sua vez, o Combination Act, de 1799 e 1800, considerava crime de conspiração contra a Coroa o agrupamento dos trabalhadores que se juntavam para pressionar e obter melhorias das condições de trabalho ou dos salários (MARTINS, 2010).
A greve teve suas fases de acordo com cada época. No início os trabalhadores conhecidos como escravos, que eram considerados como mercadorias de seus patrões, não recebiam pelo seu trabalho. Na Idade Medieval quem buscasse de alguma forma reivindicar os seus direitos poderia sofrer agressões físicas e até ser morto por isso. Ocorre que a greve foi tratada de maneira diferenciada em cada país e época. Havia países em que era proibida pela legislação, em outros gerava multa e prisão, e em alguns era considerada como crime.
De acordo com o autor Melo (2009, p. 19), apenas “em 1825, na Inglaterra, e em 1864, na França, que as coalizões de trabalhadores por melhores condições de trabalho deixaram de ser consideradas como crime”. Esses movimentos ainda não eram considerados como greve propriamente dita, pois não existia um sistema de relações de trabalho, mas um sistema escravista e servil. Com o advento da Revolução Industrial é que a greve se consolidou, quando surgiu o trabalho assalariado. Os movimentos sindicais na Inglaterra no final do século XIX deram início à história da greve (MELO, 2009).
Em 28 de junho de 1919, no Tratado de Versalhes, do qual o Brasil foi signatário, foi criada a OIT. Isto foi de fundamental relevância, pois o direito de associação passou a ser reconhecido internacionalmente. A greve não é regulada pela OIT, que a vê como consequência do direito de sindicalização. Porém, ela é reconhecida como um direito dos trabalhadores pelo Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas de 1966.
A partir da Constituição de Weimar, de 1919 na Alemanha, é que o direito de greve passou a ser reconhecido. Na França, através da Lei de 4 de março de 1938, esse direito foi ampliado. Somente com a Constituição Francesa de 1946, o direito de greve foi garantido como fundamental (RAPASSI, 2005).
De acordo com a classificação dada por Barros (2009), houve a fase da proibição da greve, qualificada como ilícito civil, tendo como consequência a quebra do contrato, e ilícito penal, sancionada como crime. Após, vem a fase da tolerância, em que a greve continua como ilícito civil e deixa de ser ilícito penal. Por fim, a greve passou a ser considerada como um direito, inclusive na esfera constitucional. O seu objetivo é reequilibrar os fatores de produção do capital e do trabalho.
Desta maneira, pode-se notar que a greve passou por todas essas fases na história da humanidade, percorrendo a fase da proibição – como ocorreu em Roma antiga, na Idade Medieval e até meados do século XIX na Europa, a fase da tolerância – que ocorreu durante o curso da Revolução Industrial – e a fase do reconhecimento como um direito – como visto na Alemanha por intermédio da Constituição de Weimar de 1919.
2.3 Principais movimentos paredistas no Brasil
Na história da greve no Brasil, este instituto passou por diversas etapas, por meio de movimentos de reivindicações sociais, os quais estiveram presentes em diversos períodos da história, conforme será demonstrado neste capítulo.
A primeira greve no Brasil, segundo Gohn (2008), ocorreu no período de 1857, na cidade de Ponta de Areia no estado do Rio de Janeiro, onde os manifestantes eram trabalhadores de uma metalúrgica que possuía mais de mil escravos. Ocorre que esta manifestação com a paralisação do serviço teve como causa a punição de três destes trabalhadores com prisão.
Em 1917 aconteceu uma greve geral em São Paulo, a qual mobilizou mais de trinta mil trabalhadores:
Também denominado Resistência Operária, contou com a participação predominante dos setores têxteis e gráficos, que eram os mais importantes da época. Durante as manifestações foi criado o Comitê de Defesa Proletária, resultante da reunião clandestina de várias categorias militantes. O Comitê reuniu em um único memorial as reivindicações de todas as categorias envolvidas, destacando-se: a jornada de 8 horas de trabalho, aumento dos salários, redução de aluguéis, normatização do trabalho de mulheres e crianças e melhorias no local de trabalho. (GOHN, 2008, p. 74).
Dois anos depois, em 1919, ocorreu a grande greve, também em São Paulo. Durante a greve, que sofreu forte repressão, foi criado, pelas várias Comissões de fábricas existentes na cidade, o Conselho Geral dos Operários. Em 1953 houve outra greve geral no país, que uniu 300.000 trabalhadores. Em São Paulo, houve ocupação de ruas e praças do centro. Este movimento levou a uma reforma no âmbito federal, levando à indicação de João Goulart para o Ministério do Trabalho (GOHN, 2008).
Ainda segundo Gohn (2008), os anos de 1961 a 1964 foi um dos períodos de maior quantidade de greves da história nacional. O ambiente político de lutas entre os grupos e os diversos planos para a nação fizeram com que as participações sociais aumentassem.
Em 1967, os operários em Osasco (SP) e Contagem (MG) se revoltaram diante do cenário de estagnação econômica que o país estava (GOHN, 2008). Durante o período do regime militar, estas foram umas das poucas revoltas, sendo relevantes devido ao valor político que tiveram, pois estes manifestantes foram tomados de coragem ao se insurgirem em meio a uma ditadura.
Os trabalhadores começaram a criar suas comissões e estabelecer de forma concreta os direitos que visavam buscar, além de reunirem esforços em maiores quantidades de pessoas nas ruas e ao redor do Brasil, de maneira que os movimentos passaram a tomar maior força.
Em seguida, a partir do ano de 1978, aconteceram grandes greves de diversas categorias, conforme preceitua Gohn:
A onda de greves que assolou o país a partir de 1978 demarcou um ponto de flexão na história política do Brasil. As paralisações tiveram início no ABCD paulista e se propagaram rapidamente. Alguns analistas deste período atribuíram a eclosão desses acontecimentos a fatores de ordem moral. Tratou-se de uma reação para o resgate da dignidade dos trabalhadores que haviam sido desprezados nos anos anteriores, com as políticas de arrocho salarial e repressão aos movimentos e demais ações sociais organizadas. As greves paralisaram o país; estádios de futebol estiveram superlotados com assembleias gigantescas; o setor dos metalúrgicos, a mola mestra da economia nacional, comandou as greves. Várias lideranças emergiram os acontecimentos, vindo a se tornar lideranças nacionais. (GOHN, 2008, p. 117)
De 1990 a 1995 estouraram, em várias partes do país, greves no setor público da Saúde e da Educação. Sempre reivindicavam as mesmas coisas: melhores salários e condições de trabalho. Eram greves que duravam bastante tempo – algumas chegaram a cem dias, se tornaram comuns na época, mas efetivaram poucas conquistas. No setor educacional, o primeiro e o segundo grau foram os mais prejudicados. “Devido ao crescimento das estruturas associativas ao longo dos anos 80, as entidades públicas criaram associações e agremiações que se transformaram em sindicatos após a Constituição de 88” (GOHN, 2008, p.144/145).
Recentemente, em 2012, o Brasil enfrentou uma greve geral do serviço público federal que paralisou mais de trinta setores do Poder Executivo. Em junho do mesmo ano, a greve já atingia 56 das 59 universidades federais e 34 dos 38 institutos federais.
De acordo com a cobertura da revista ISTOÉ:
Na contabilidade dos grevistas, 350 mil trabalhadores já cruzaram os braços [...] para reivindicar principalmente aumento salarial, no que já é considerada a maior greve da história do serviço público brasileiro. Nem as paralisações na gestão Fernando Henrique Cardoso, as mobilizações no início do primeiro mandato de Lula e protestos setorizados, como os de controladores de vôo em 2006, se comparam ao movimento atual, seja em duração, grau de planejamento e senso de oportunidade [...]. A greve que começou pequena em maio, com professores universitários, logo absorveu os servidores administrativos das universidades e, em poucas semanas, abarcou dezenas de categorias. No fim de junho, quando aderiram à onda os funcionários das agências reguladoras, da Polícia Federal e da Polícia Rodoviária Federal, além dos auditores fiscais, o governo se deparou com uma situação dramática. A greve atingiu serviços fundamentais e estratégicos, como a aduana, a vigilância sanitária e a segurança de fronteiras. O prejuízo até agora ultrapassa R$ 1 bilhão, mas os danos sociais são incalculáveis. (ISTOÉ, 2012, online).
Na época, os servidores buscavam não só melhorias salariais, mas também uma política de reposição inflacionária, definição do dia 1º de maio como data-base, reestruturação de carreira, equiparação de salário, entre outras questões, que deveriam ser debatidas na regulamentação de greve do serviço público (ISTOÉ, 2012, online).
A paralisação de 2012, além de ter sido uma das maiores dentro do serviço público brasileiro, foi uma das que mais acarretou prejuízos sociais, como por exemplo, a falta de segurança pública, alunos prejudicados sem aula, ausência de profissionais da área da saúde, dentre outros.
Os servidores têm o direito de lutar por suas reivindicações, entretanto ficam os prejuízos causados à sociedade de forma direta e indireta. Contudo, se o Poder Público tivesse a iniciativa de proporcionar a esses trabalhadores as suas garantias, não haveriam tantos danos causados por estas paralisações.
Para o Advogado-Geral da União, Luís Inácio Lucena Adams, a aprovação da lei de greve no serviço público é urgente. Ele “acredita que a lei da iniciativa privada serve de base, mas não é ideal, pois o serviço público é focado no atendimento ao cidadão, enquanto o serviço privado visa ao lucro” (CARTA CAPITAL, 2012, online).
Como visto, o instituto da greve passou por diversas conquistas no Brasil, fazendo parte da história do país. Após a CRFB/88, em que o direito de greve do servidor público foi assegurado, nota-se que esse movimento social eclodiu com maior força, sendo que a greve geral do serviço público federal de 2012 foi considerada a maior greve no setor da nação.
III O DIREITO DE GREVE NO BRASIL
Este capítulo irá abordar um panorama geral acerca da evolução das legislações e das constituições federais que trataram do assunto da greve, afim de que se compreenda melhor o desenvolvimento desse movimento no Brasil. Além disso, será discutido também o exercício da greve no setor privado, para que posteriormente se entenda como se dá a paralisação dos servidores públicos.
3.1 A greve nas legislações e nas Constituições do Brasil
Assim como ocorreu a evolução do instituto da greve ao redor do mundo, as paralisações dos trabalhadores, tanto no setor privado quanto no serviço público, atravessaram múltiplas transformações ao longo da história do país. O Código Penal de 1890 foi a primeira lei no Brasil que tratou sobre a greve e considerava a sua prática como crime, conforme dispunha o art. 206.
Entretanto, dois meses depois com a promulgação do Decreto nº 1.162, de 12/12/1890, esse dispositivo foi alterado e a greve deixou de ser considerada como crime, passando-se a castigar somente a cessação ou suspensão de trabalho realizada por meio de ameaças ou violências. Para Delgado (2009. p. 1319): “Ainda que não se tratasse de regulação da greve como direito, esta poderia ser considerada [...] como fato social ou, ainda, liberdade, de certo modo”.
A Lei n° 38/1935, que tratava sobre a segurança nacional e fora editada na Era Vargas, preceituava em seus arts. 18 e 19, in verbis:
Art. 18. Instigar ou preparar a paralysação de serviços públicos, ou de abastecimento da população.
[...]
Paragrapho unico. Não se apliccará a sancção deste artigo ao assalariado, no respectivo serviço, desde que tenha agido exclusivamente por motivos pertinentes ás condições de seu trabalho.
Art. 19. Induzir empregadores ou empregados á cessação ou suspensão do trabalho por motivos estranhos ás condições do mesmo. (BRASIL, Lei nº 38, 1935, online).
Diante da leitura dos artigos acima, deduz-se que a greve e o lockout no setor privado só não eram permitidos caso fossem realizados por razões estranhas às condições de trabalho. O lockout pode ser definido como “a paralisação das atividades pelo empregador, como forma de solução de um conflito, ato autodefensivo previsto em alguns sistemas jurídicos, simplesmente tolerado em outros.” (NASCIMENTO, 2011, p. 1377). No lockout, o empregador geralmente fecha o estabelecimento provisoriamente, evitando a entrada dos empregados com o objetivo de gerar pressão política ou como ato de protesto.
Acerca dos funcionários públicos, a mesma lei declarava pena de um a três anos para quem incitasse os funcionários públicos ou servidores do Estado à cessação coletiva, total ou parcial, dos serviços (art. 7º) e a perda do cargo caso os funcionários públicos cessassem coletivamente os serviços a seu cargo, contra a lei ou regulamento (art. 8º).
Quanto às Constituições brasileiras de 1824, 1891 e de 1934, elas nem sequer citavam o movimento paredista, apesar de sua menção no Código Penal de 1890. A Constituição de 1937, em seu art. 139, foi a primeira a falar da greve no Brasil e preceituava sobre a greve e o lockout como recursos anti-sociais, nocivos ao trabalho e ao capital e incompatíveis com os superiores interesses da produção nacional.
Outra normativa que versava sobre a segurança nacional foi o Decreto-lei n° 431, de 18/05/1938. Ele criminalizou a greve, em relação ao incitamento dos funcionários públicos à paralisação coletiva dos serviços (art. 3º, 21) e também tipificou a conduta de induzir empregadores ou empregados à cessação ou suspensão do trabalho (art. 3º, 22).
O Decreto-lei n° 1.237, de 02/05/1939, que instituiu a Justiça do Trabalho, esclareceu que haveria punição em caso de greve não autorizada previamente pelo tribunal, que seria a suspensão e a despedida por justa causa, podendo chegar até a prisão (arts. 81, 82 e 83). Em se tratando de serviço público, estas penas seriam aplicadas em dobro (art. 83, §1º).
Deste modo, segundo a leitura dos arts. 81, 82 e 83 do referido Decreto, pode-se observar que nesta época aqueles que aderissem ao movimento grevista sofreriam punições desde a prisão, multa, dispensa e perda de cargo, respondendo por isso tanto os que aderissem quanto os que incentivassem os empregados a irem para as ruas reivindicarem os seus direitos.
O Decreto-lei nº 1.713/1939, editado no governo Vargas, foi o primeiro Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, o qual também vedou o referido instituto (art. 226, inciso VII). Com o Código Penal de 1940, em seus arts. 200 e 201, foram mantidas a restrição ao direito de greve, tipificando como crime a paralisação do trabalho, em caso de perturbação da ordem pública, violência ou se fosse contrária aos interesses coletivos.
Em 1943, quando foi criada a Consolidação das Leis do Trabalho, CLT, foi estabelecido em seu art. 723 que nas hipóteses de suspensão coletiva do trabalho sem autorização anterior do tribunal trabalhista seria aplicada pena de suspensão por seis meses ou dispensa do emprego, perda do cargo de representante sindical que estiver desempenhando e suspensão pelo prazo de dois a cinco anos do direito de se eleger como representante sindical. O art. 724 fixava multa ou cancelamento do registro para o sindicato que determinasse a suspensão do serviço e até mesmo a perda do cargo para os administradores do sindicato, se o ato fosse exclusivo destes.
Em relação ao funcionalismo público, em 1943 a CLT não permitiu a sindicalização dos servidores do Estado e paraestatais (art. 566), além dos serviços públicos não estarem incluídos no rol das atividades dentre as quais era aceita a paralisação.
Apesar da proibição na Constituição de 1937, o Decreto-lei n° 9.070/46, passou a permitir a greve nas atividades acessórias, continuando a vedação nas atividades fundamentais (arts. 9º e 10). Segundo o art. 3º, § 2º do referido Decreto-lei, as atividades acessórias não eram classificadas como fundamentais. Eram consideradas atividades fundamentais (art. 3º, caput), in verbis:
[...] as atividades profissionais desempenhadas nos serviços de água, energia, fontes de energia, iluminação, gás, esgotos, comunicações, transportes, carga e descarga; nos estabelecimentos de venda de utilidade ou gêneros essenciais à vida das populações; nos matadouros; na lavoura e na pecuária; nos colégios, escolas, bancos, farmácias, drogarias, hospitais e serviços funerários; nas indústrias básicas ou essenciais à defesa nacional. (BRASIL, Decreto-lei nº 9.070, 1946, online).
No art. 158 da Carta Política de 1946, a greve foi afirmada como direito dos trabalhadores, porém o seu exercício teve como requisitos edição de lei posterior: “É reconhecido o direito de greve, cujo exercício a lei regulará”. Por sua vez, o Estatuto dos Funcionários Públicos de 1952, Lei nº 1.711/52, não inseriu no seu texto a realização da greve como vedação ao servidor, omitindo-se quanto ao tema.
Apenas dezoito anos após a Constituição de 1946, o exercício desse direito foi regulamentado pela Lei nº 4.330/1964. O art. 4º prescrevia que a greve não poderia ser exercida pelos funcionários e servidores da União, Estados, Territórios, Municípios e autarquias, salvo se tratasse de serviço industrial e o pessoal não recebesse remuneração fixada por lei ou estivesse amparado pela legislação do trabalho.
A mesma lei, in verbis, determinava também a ilegalidade da greve na esfera privada nas seguintes situações:
Art. 22. A. greve será reputada ilegal:
I - Se não atendidos os prazos e as condições estabelecidas nesta lei;
II - Se tiver objeto reivindicações julgadas improcedentes pela justiça do Trabalho em decisão definitiva, há menos de 1 (um) ano;
III - Se deflagrada por motivos políticos, partidários, religiosos, sociais, de apoio ou solidariedade, sem quaisquer reivindicações que interessem, direta ou legitimamente, à categoria profissional;
IV - Se tiver por fim alterar condição constante de acordo sindical, convenção coletiva de trabalho ou decisão normativa da Justiça do Trabalho em vigor, salvo se tiverem sido modificados substancialmente os fundamentos em que se apoiam. (BRASIL, Lei 4.330, 1964, online).
Importante frisar a seguinte informação:
A Lei 4.330/64 regulamentou, por muito tempo, o exercício do direito de greve, impondo tantas limitações e criando tantas dificuldades, a ponto de ter sido denominada por muitos juslaboristas como a Lei do delito da greve e não a Lei do direito da greve. (LAVOR, 1996, p. 12 apud LEITE, 2001, online).
O art. 158, inciso XXI, da Carta Maior de 1967, permitiu a greve aos operários do setor privado, porém o seu art. 157, § 7º não liberou nos serviços públicos e atividades essenciais. A EC nº 01, de 17/10/1969, defendeu a mesma regra (art. 165, inciso XX, e art. 162).
Durante o regime militar, no governo do general Ernesto Geisel, publicou-se em 1978 o Decreto-lei nº 1.632, com o objetivo de proibir a greve nos serviços públicos e em atividades essenciais, dentre as quais estão elencadas, in verbis:
Art. 1º [...] serviços de água e esgoto, energia elétrica, petróleo, gás e outros combustíveis, bancos, transportes, comunicações, carga e descarga, hospitais, ambulatórios, maternidades, farmácias e drogarias, bem assim as de indústrias definidas por decreto do Presidente da República. (BRASIL, Decreto-lei nº 1.632, 1978, online).
Ainda sob a administração de Geisel, foi editada a Lei nº 6.620/1978, que tipificou os crimes contra a segurança nacional. Nela estipulou-se a repressão ao incitamento à paralisação de serviços públicos e à cessação coletiva do trabalho pelos funcionários públicos.
Para ter ideia da coibição das medidas tomadas pelo governo contra os servidores públicos na época, cumpre ressaltar o art. 35, in verbis: “Promover paralisação ou diminuição do ritmo normal de serviço público ou atividade essencial definida em lei, com o fim de coagir qualquer dos Poderes [...]”. Este tipo de ação levava à pena de reclusão de um a três anos. Somente nesta lei, foram ao todo quatro artigos para punir quem, de alguma forma, contribuísse para a paralisação dos serviços públicos ou atividades essenciais.
Após um longo período de ditadura militar, em que os direitos sociopolíticos foram duramente restringidos, em 1988, com a promulgação da Constituição Cidadã, o direito de greve passou a ser resguardado de forma mais ampla, haja vista que uma nova etapa de garantia de direitos fora inaugurada.
Dessa maneira, o instituto da greve veio a ser expressamente protegido como um direito fundamental tanto para os trabalhadores da iniciativa privada em geral (art. 9º) quanto para os servidores públicos civis (art. 37, VI e VII), exceto os militares (art. 142, §3º, IV), que são proibidos também de exercer a sindicalização.
Para os operários do setor privado, a greve foi elevada ao status de direito social fundamental, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender (art. 9º, caput). Porém, o seu exercício foi limitado, como se infere da sequência do texto: "§ 1º - A lei definirá os serviços ou atividades essenciais e disporá sobre o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade. § 2º - Os abusos cometidos sujeitam os responsáveis às penas da lei".
Como visto, apesar do inquestionável direito garantido à classe proletária, o seu exercício deve ser harmonizado frente aos demais direitos fundamentais da coletividade, de tal condição que não sejam praticados com abusos, os quais submeterão os responsáveis às sanções legais.
Em menos de um ano após a edição da CRFB/88, foi publicada a Medida Provisória nº 50, de 27/04/1989, que dispôs sobre o exercício do direito de greve, definiu as atividades essenciais, regulou o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, e deu outras providências. Mas essa normativa não durou muito tempo, visto que foi reeditada pela Medida Provisória nº 59, de 26/05/1989. Mais uma vez, esse outro regulamento teve sua vigência de curta duração, sendo finalmente convertido na Lei nº 7.783, de 28/06/1989, que é a norma atual vigente no setor privado.
Dentre as disposições da lei, pode-se destacar o art. 2º, em que a suspensão coletiva, temporária e pacífica, total ou parcial, de prestação pessoal de serviços a empregador é considerada como legítimo exercício do direito de greve. Importante citar também que a greve é permitida caso a negociação coletiva reste infrutífera ou se não for possível a entrada de recursos via arbitral (art. 3º).
Observando a determinação constitucional (art. 9º, § 1º), a Lei de Greve definiu as necessidades inadiáveis da comunidade: “aquelas que, não atendidas, coloquem em perigo iminente a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população.” (art. 11, parágrafo único).
Quanto aos serviços e atividades considerados essenciais, tem-se o rol no art. 10, in verbis:
I - tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis; II - assistência médica e hospitalar; III - distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos; IV - funerários; V - transporte coletivo; VI - captação e tratamento de esgoto e lixo; VII - telecomunicações; VIII - guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares; IX - processamento de dados ligados a serviços essenciais; X - controle de tráfego aéreo; XI - compensação bancária. (BRASIL, Lei nº 7.783, 1989, online).
Em relação ao lockout, a Lei nº 7.783/89 o proibiu em seu art. 17, conceituando-o como “[...] a paralisação das atividades, por iniciativa do empregador, com o objetivo de frustrar negociação ou dificultar o atendimento de reivindicações dos respectivos empregados [...]”.
Em relação aos servidores públicos civis, a Carta Magna reduziu-se garantir o direito de greve, diversamente do setor privado, em que foi assegurada como direito social fundamental, como observado anteriormente, in verbis:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...] VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica. (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, 1988, online).
No momento em que a Carta foi publicada, o legislador determinou que a prática desse direito estivesse condicionada à edição de lei complementar, que estabeleceria o detalhamento e as limitações a esta garantia. Dez anos se passaram, e em 4 de junho de 1998, o Congresso Nacional fez a promulgação da EC nº 19, que trouxe outro texto ao art. 37, inciso VII. Desta vez, o constituinte passou a prescrever a edição de lei específica para regulamentar a greve no serviço público, e não mais a lei complementar.
A discussão na doutrina e na jurisprudência pátrias sobre a necessidade de haver uma lei para se exercer o direito de greve pelo servidor público, seja lei complementar ou lei específica, foi sempre vasta, gerando uma controvérsia acerca da eficácia da norma constitucional – se a regra é contida ou limitada. Esse assunto será abordado mais detalhadamente nos próximos capítulos.
Diante de tudo que foi relatado, assim como ocorreu no percurso da greve ao redor do mundo, a greve no Brasil também percorreu um longo caminho legislativo do final do século XIX até esse início de século XXI, alcançando as fases da proibição, da tolerância e do reconhecimento como um direito, segundo a classificação sugerida por Barros (2009).
3.2 Organização e exercício do direito de greve no setor privado
3.2.1 Conceito de empregado e linhas gerais sobre a greve
Antes de adentrar no assunto da aplicação da greve no setor privado, importante se faz destacar a definição de empregado. De acordo com a legislação nacional, a CLT, em seus arts. 3º e 2º, traz os elementos que compõem seu conceito in verbis:
Art. 2º - Considera-se empregador a empresa, individual ou coletiva, que, assumindo os riscos da atividade econômica, admite, assalaria e dirige a prestação pessoal de serviço.
[...]
Art. 3º - Considera-se empregado toda pessoa física que prestar serviços de natureza não eventual a empregador, sob a dependência deste e mediante salário. (BRASIL, Decreto-lei nº 5.452, 1943, online).
O empregador, em conformidade com o que transcreve o art. 2º da CLT, pode ser a pessoa física ou jurídica que contrata o empregado mediante salário para prestação de serviços. Já o empregado é toda a pessoa física que presta serviços ao empregador de modo não eventual e mediante pagamento.
Conferindo destaque à definição legal, Nascimento (2011, p. 645) conceitua o empregado como “a pessoa física que com pessoalidade e ânimo de emprego trabalha subordinadamente e de modo não eventual para outrem, de quem recebe salário”. Cabanellas (1968, p. 352 apud NASCIMENTO, 2011, p. 646) entende que “Trabalhador é a pessoa física que por contrato obriga-se com a outra parte – patrão ou empresário – a prestar subordinadamente com certa continuidade um serviço remunerado”.
Tendo em vista as definições descritas acima, nota-se que o conceito de empregado não varia muito de um autor para outro, considerando o empregado como aquele indivíduo que trabalha de forma pessoal e habitual através de um contrato para outrem – empregador, de quem recebe a contraprestação salarial.
Como estudado anteriormente, o ordenamento jurídico brasileiro considerou a greve como um delito, mas através da CRFB/88 esse direito foi assegurado ao trabalhador da iniciativa privada, in verbis:
Art. 9º É assegurado o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender.
§ 1º - A lei definirá os serviços ou atividades essenciais e disporá sobre o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade.
§ 2º - Os abusos cometidos sujeitam os responsáveis às penas da lei. (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, 1988, online).
Segundo Melo (2009, p. 38):
A liberdade de organização sindical tem como importante corolário o direito de greve, [...] algo indispensável nos regimes democráticos (Estado Democrático de Direito), como instrumento de equilíbrio indispensável entre o capital e o trabalho. Na relação capital – trabalho é a greve o correlato da negociação coletiva. É um instrumento de pressão de que dispõem os trabalhadores para se o, porém à recusa patronal em negociar melhores condições de trabalho. Os dois institutos integram o campo maior dos direitos coletivos dos trabalhadores consagrados na Constituição Federal, porquanto, sem greve, a negociação coletiva, tão propalada, priorizada e incentivada pela Carta de 1988, não teria expressão de validade e efetividade. (MELO, 2009, p. 38).
Como visto, o direito de greve foi garantindo pela Carta Política de 1988 e é um fenômeno que está relacionado à negociação coletiva, sendo consequência de negociações mal sucedidas. Serve como instrumento para se alcançar o equilíbrio entre o capital e o trabalho, de maneira que o empregador não se valha da hipossuficiência do trabalhador na relação contratual para explorar sua mão de obra e se apropriar dos lucros exorbitantes sem melhorar as condições de trabalho e de salário dos seus empregados.
A greve é uma garantia constitucional e é um instrumento valioso que os trabalhadores possuem. Não é um fim em si mesma, mas é uma ferramenta a ser utilizada em último caso, quando esgotadas as possibilidades de se atingir os objetivos da classe por meio de negociação coletiva ou quando verificada a impossibilidade de recursos via arbitral.
No Brasil, a Lei nº 7.783/1989 regulamenta a greve, dispondo sobre o exercício desse direito, definindo as atividades essenciais, regulando o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, além de outras providências. Tanto o empregador quanto a sociedade e os grevistas podem sofrer danos e prejuízos decorrentes do movimento. Desta forma, é viável buscar as maneiras mais rápidas de resolução do conflito para que se evitem danos maiores.
3.2.2 Requisitos para a deflagração da greve
Para que a greve seja validada são necessários que sejam cumpridos alguns requisitos antes de sua deflagração. O primeiro requisito é a prévia negociação coletiva – quando infrutífera – ou se verificada a impossibilidade de recursos via arbitral (art. 3º, caput).
Assim, entende-se que a deflagração da greve consiste na suspensão do contrato de trabalho quando não houve êxito nas negociações coletivas realizadas entre empregado e empregador. Ressalte-se que a paralisação coletiva é facultativa, isto é, mesmo que cumpridas todas as condições, os trabalhadores não serão obrigados a iniciar uma greve.
Nesse sentido, comenta Hinz:
A primeira formalidade legal é o esgotamento das negociações entre as partes, o que, de resto, é quase um princípio no modelo de direito coletivo do trabalho brasileiro. Da mesma forma que se exige o esgotamento das negociações para a instauração de dissídio coletivo, necessário se faz que todos os meios possíveis sejam utilizados antes de optar pela paralisação, sob pena, de a greve caracterizar-se como abusiva. (HINZ, 2012, p. 165).
Em segundo lugar, torna-se indispensável à deliberação da greve em assembleia geral convocada pelo sindicato, cuja realização se dará de acordo com as normas do respectivo estatuto (art. 4º, caput), que deverá prever as formalidades de convocação e o quórum para a decisão quanto à deflagração e à cessação do movimento (art. 4º, § 1º).
A terceira formalidade, seguindo a ordem dos atos antecedentes à greve, vem a ser o aviso prévio à parte contrária. O empregador ou o sindicato patronal devem ser notificados sobre a paralisação com antecedência mínima de 48 horas (art. 3º, parágrafo único).
Em se tratando de serviços ou atividades essenciais, essa notificação passará a ter no mínimo 72 horas de precedência, devendo os grevistas comunicar a decisão aos empregadores e aos usuários interessados (art. 13). Então, para haver a deflagração da greve faz-se necessária a observância destes requisitos afim de que não seja considerada ilegal, não seja suspensa e tampouco gere descontos salariais nas folhas dos trabalhadores grevistas.
3.2.3 Direitos e deveres dos grevistas
No decorrer da paralisação, são assegurados alguns direitos aos grevistas, bem como deveres a serem por eles observados. Dentre os direitos, tem-se o emprego de meios pacíficos tendentes a persuadir ou aliciar os trabalhadores a aderirem à greve (art. 6º, inciso I) e a arrecadação de fundos e a livre divulgação do movimento (art. 6º, inciso II).
Ainda no rol dos direitos consagrados aos paredistas, o art. 7º preceitua que a participação em greve suspende o contrato de trabalho, além de proibir a rescisão de contrato de trabalho durante o movimento, bem como a contratação de trabalhadores substitutos, exceto nas hipóteses de prejuízo irreparável ou que sejam essenciais à futura retomada das atividades da empresa (art. 9º) e quando houver abuso do direito de greve (art. 14).
Nesse sentido, foi firmado o seguinte entendimento do Tribunal Regional do Trabalho de Santa Catarina:
GREVE. PARTICIPAÇÃO PACÍFICA. RESCISÃO CONTRATUAL POR JUSTA CAUSA. INVIABILIDADE. A mera participação do empregado em movimento paredista, sem cometer ofensas ao empregador e a terceiros, encontra-se dentro do exercício regular do direito de greve (art. 9º da CRFB/88), e não enseja a dispensa por justa causa (art. 7º da Lei nº 7.783/89). (SANTA CATARINA, RO nº 12941.07, 2008).
A greve não pode ser declarada como ilegal e ensejar a dispensa dos trabalhadores por justa causa, caso estes sigam os requisitos previstos em lei e desde que não cause ofensa direta ao empregador e a terceiros, conforme esclareceu o Desembargador Garibaldi Tadeu.
Entre os deveres a serem cumpridos, ressaltam-se os parágrafos do art. 6º da Lei de Greve, in verbis:
§ 1º Em nenhuma hipótese, os meios adotados por empregados e empregadores poderão violar ou constranger os direitos e garantias fundamentais de outrem.
§ 2º É vedado às empresas adotar meios para constranger o empregado ao comparecimento ao trabalho, bem como capazes de frustrar a divulgação do movimento.
§ 3º As manifestações e atos de persuasão utilizados pelos grevistas não poderão impedir o acesso ao trabalho nem causar ameaça ou dano à propriedade ou pessoa. (BRASIL, Lei 7.783, 1989, online).
De acordo com o art. 144, inciso II, da CRFB/88 e o art. 15 da Lei nº 7.783/89, compete à Justiça do Trabalho processar e julgar as ações que envolvam exercício do direito de greve, em caso de responsabilidade pelos atos praticados, ilícitos ou crimes cometidos pelos trabalhadores ou empregador, no curso da greve, que serão apurados, conforme o caso, segundo a legislação trabalhista, civil ou penal – a criminal é apurada pela Justiça Estadual (HINZ, 2012, p. 168).
Cabe ainda ao Ministério Público, de ofício, fazer a requisição da abertura do inquérito e também oferecer a denúncia quando houver indício da prática de delito, isto conforme o disposto no art. 15, parágrafo único, da Lei de Greve. Desta forma, pode-se concluir que os grevistas tem o direito de reivindicar por melhores condições de trabalho, aumento salarial, dentre outros. Porém, a busca destes direitos é limitada pela lei, pois a mesma não deve ocorrer de forma ilícita e nem causar violência.
3.2.4 Greve nos serviços essenciais
Por último, cumpre destacar a aplicação da greve nas atividades essenciais. A greve nos serviços essenciais é também limitada pela lei para que não prejudique a sociedade não cause danos diretamente à saúde, sobrevivência e a segurança da população.
Assim sendo, a cessação coletiva do trabalho neste caso deverá ser comunicada aos empregadores e aos usuários dos serviços com antecedência mínima de 72 horas. O artigo 10 da Lei nº 7.783/89 classifica estas atividades essenciais, in verbis:
Art. 10 São considerados serviços ou atividades essenciais: I - tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis; II - assistência médica e hospitalar; III - distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos; IV - funerários; V - transporte coletivo; VI - captação e tratamento de esgoto e lixo; VII - telecomunicações; VIII - guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares; IX - processamento de dados ligados a serviços essenciais; X - controle de tráfego aéreo; XI compensação bancária. (BRASIL, Lei nº 7.783, 1989, online).
É o entendimento de Romita:
As necessidades inadiáveis da comunidade devem ser atendidas: os chamados serviços mínimos devem continuar a ser prestados, de acordo com as disposições da legislação ordinária, ou pelos próprios grevistas ou por iniciativa da autoridade pública. Eis aí uma visão moderna e consentânea com os fatos. Muito mais eficaz é a normatividade do que a pura e simples proibição da greve. E mais: se há proibição e esta é ignorada, o prejuízo para a comunidade é irrecuperável, já que não há meio legal de garantir a execução dos serviços mínimos. (ROMITA, 1997, p. 121).
Nessas situações, os sindicatos, os empregadores e os trabalhadores ficam obrigados, de comum acordo, a garantir, durante a greve, a prestação dos serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade – aquelas que, não atendidas, coloquem em perigo iminente a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população (art. 11).
No caso de inobservância do disposto no parágrafo anterior, o Poder Público assegurará a prestação dos serviços indispensáveis (art. 12), o que na prática tem demonstrado certa impossibilidade de se realizar (HINZ, 2012, p. 169). Em se tratando de greve em atividade essencial, com possibilidade de lesão do interesse público, o Ministério Público do Trabalho poderá ajuizar dissídio coletivo, competindo à Justiça do Trabalho decidir o conflito (art. 114, § 3º, CRFB/88).
Essas atividades essenciais que menciona a lei podem causar danos irreparáveis à sociedade por isso há a necessidade de comunicar o empregador e o usuário com 72 horas de antecedência da paralisação. Não sendo feito isso, pode ser considerado abuso de greve.
Através dessas reflexões, foi possível notar a evolução desse direito na legislação do Brasil, bem como a importância dos movimentos grevistas para a conquista desse patamar. Da mesma forma, foi essencial trazer as características do instituto no que se refere ao setor privado, de maneira que agora se possa introduzir o tema acerca greve no serviço público propriamente dito.
IV A GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO
Este capítulo tem por objeto traçar os assuntos sobre o conceito e natureza jurídica dos serviços públicos e do servidor público, entrando no conceito de agentes públicos, agentes políticos, administrativos, honoríficos, delegados, credenciados, além de traçar parâmetros sobre o direito constitucional fundamental à greve pelo servidor público, comentando sobre a eficácia do preceito constitucional, descrevendo a eficácia plena, contida e limitada da norma constitucional.
4.1 Conceito e natureza jurídica de servidor e serviço público
4.1.1 Serviços públicos
Para compreender melhor a greve no setor público, é necessário entender primeiro o que são os serviços públicos, bem como a definição da figura do servidor público, prestador desses serviços e pólo ativo do movimento paredista. Pois bem, na clássica definição de Meirelles (2010, p. 350) serviço público é:
[...] todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado. (MEIRELLES, 2010, p. 350).
Segundo a tradicional classificação de Meirelles (2010), por necessidades essenciais da coletividade entende-se que são os serviços públicos propriamente ditos, ou seja, são aqueles que o Estado presta diretamente à população e não têm permissão para ser delegados, como a segurança pública e as forças armadas. Já as necessidades secundárias são definidas como os serviços de utilidade pública, ou seja, não são essenciais nem indispensáveis, porém são úteis e auxiliam a vida do cidadão, sendo permitida sua delegação a terceiros.
Conforme Di Pietro (2010, p. 101/102), o serviço público pode ser sintetizado como:
[...] toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público. (DI PIETRO, 2010, p. 101/102).
Como observado, é através dos serviços públicos que o Estado satisfaz as necessidades do público em geral, tomando como exemplo a saúde, educação, serviços de telefonia, transporte público, entre outros, sendo elas atividades de grande peso na esfera de atuação administrativa.
Devido ao critério subjetivo para se conceituar o serviço público, há certa dificuldade em defini-lo. Nesse sentido, há grande divergência quanto à ideia de serviço público, pois este:
[...] varia no tempo e no espaço, ou seja, determinada atividade pode ser considerada serviço público em determinado país e não o ser em outro, dependendo do perfil adotado para a atuação estatal, bem como certa atividade pode ser considerada relevante para a sociedade e ser elevada à condição de serviço público e, posteriormente, deixar de ser arrolada como serviço público. (BORTOLETO, 2013, p. 513).
Assim, a concepção de serviço público não é constante na doutrina e vem se modificando ao longo do tempo, podendo ser identificado por três aspectos: o material ou objetivo, compreendendo as atividades de interesse coletivo; o formal, em que há uma submissão dos serviços a um regime de direito público, ou seja, a atividade é prestada pela Administração; e o subjetivo, cujo reconhecimento se dá por meio da presença da figura do Estado.
Com o desenvolvimento do Estado Social e a ampliação das atividades exercidas por ele, a noção de serviços públicos se tornou mais abrangente, razão pela qual se optou neste trabalho por dar destaque ao critério material – que tem maior alcance, em que a atividade é pública quando está voltada a atender as necessidades da comunidade como um todo.
4.1.2 Servidor público
Como ora analisado no capítulo anterior, observaram-se os critérios utilizados para a deflagração da greve, no que se refere aos empregados da iniciativa privada, cujo direito é protegido atualmente pelo ordenamento jurídico, já tendo inclusive uma lei própria que estabelece as suas normas.
Em relação aos empregadores, a prática do lockout, que consiste em impedir os empregados de seus trabalhos, privando-os também dos salários, é vedada pelo art. 17 da Lei de Greve, in verbis: “Fica vedada a paralisação das atividades, por iniciativa do empregador, com o objetivo de frustrar negociação ou dificultar o atendimento de reivindicações dos respectivos empregados”.
Quanto aos militares, a sindicalização e a greve também são consideradas ilegais, por força do art. 42, §1º e do art. 142, § 3º, inciso IV, ambos da CRFB/88: “IV - ao militar são proibidas a sindicalização e a greve”. Em se tratando do direito de greve dos servidores públicos, já se conferiu que este foi reconhecido pelo inciso VII do art. 37 da Carta Maior, cujo cumprimento foi condicionado à edição de lei específica. Cumpre verificar, portanto, quem é o servidor público, para só então examinar posteriormente a eficácia do dispositivo constitucional e os projetos de regulamentação desse direito.
O primeiro assunto a ser tratado quando se fala em pessoal da Administração Pública é a nomenclatura utilizada para designar quem presta algum tipo de serviço público. Desta maneira, não se deve confundir as denominações, como servidor público, empregado público, agente público, entre outros, visto que cada um denota um significado diferente.
De acordo com Mello, agentes públicos são:
[...] todos aqueles que servem ao Poder Público, na qualidade de sujeitos expressivos de sua ação, podem ser denominados agentes públicos. Com efeito, esta locução é a mais ampla e compreensiva que se pode adotar para referir englobadamente as diversas categorias dos que, sob títulos jurídicos diferentes, atuam em nome do Estado. (MELLO, 1995, p. 12).
Assim, considera-se agente público qualquer pessoa física que tenha algum tipo de vínculo profissional com a Administração Pública, exercendo, portanto, uma função pública e prestando serviços a ela, independente do período de prestação ou de remuneração. O gênero agentes públicos abarca várias espécies, subdividindo-se em agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, agentes delegados e agentes credenciados, isso conforme a tradicional lição de Meirelles (2010).
Agentes políticos são aqueles que exercem uma função pública de cúpula do Estado, ocupando cargos de alta direção, dedicando-se às funções típicas estatais de legislar, julgar e administrar, atribuições estas previstas na Constituição da República. É um vínculo de natureza política, e não profissional. Como exemplo, tem-se o Presidente da República, os vereadores, secretários e ministros de Estado, membros da magistratura, Ministério Público e Tribunais de Contas, representantes diplomáticos.
Agentes administrativos são indivíduos que têm relação de trabalho com a Administração de natureza profissional e não eventual. Dão suporte às atividades dos agentes políticos. Dividem-se em três subespécies: os servidores públicos propriamente ditos, que são os titulares de cargos públicos (efetivo ou em comissão), regidos por leis próprias, chamadas de estatutos, daí o nome estatutários; os empregados públicos, aqueles regidos pela CLT e, portanto, denominados celetistas; e os servidores temporários, cuja função é temporária no Estado, contratados para atender à necessidades temporárias de excepcional interesse público.
Agentes honoríficos, também chamados de particulares em colaboração com a Administração, correspondem àqueles agentes públicos convocados para realizar determinada função pública sem remuneração e temporariamente, como é o caso do mesário e do jurado.
Os agentes delegados, por sua vez, são particulares que têm atribuição de realizar uma função pública assumindo os riscos dessa execução; são fiscalizados pelo Estado e atuam por meio de regras delineadas pelo poder estatal. Exemplos: concessionários e permissionários de serviço público, notários, tabeliães, registradores de imóveis, tradutores públicos e leiloeiros. Agentes credenciados possuem a tarefa de representar a Administração Pública em certo evento ou exercem determinada atividade, como uma personalidade ou cientista que vai representar o país em algum evento em outra nação.
Para efeito da greve no serviço público, consideram-se servidores públicos todos aqueles que estão a serviço remunerado da Administração Pública, envolvendo as esferas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios; e suas autarquias, inclusive as fundações públicas de natureza autárquica (RAPASSI, 2005).
Excluem-se apenas os militares, os aposentados e pensionistas e os empregados de empresa pública e de sociedade de economia mista e suas subsidiárias, que explorem atividade econômica. Para estes últimos, que são celetistas, onde a relação jurídica entre o empregador e o empregado é estabelecida por um contrato de trabalho, aplicam-se as regras da legislação de greve para o setor privado – Lei nº 7.783/89.
A CRFB/88 prevê, de modo diferenciado, a greve para os trabalhadores em geral (art. 9º) e para os servidores públicos (art. 37, inciso VII). Ao abordar o direito de greve dos trabalhadores em geral, a Constituição determinou em seu art. 9º que os trabalhadores têm o direito de definir a oportunidade do exercício do direito de greve, enquanto à lei caberá definir as atividades essenciais exercidas por eles.
Por outro lado, no serviço público a norma constitucional em seu art. 37, inciso VII, estabeleceu limites para o exercício do direito de greve. A Administração Pública, em todas as esferas de governo - federal, estadual, municipal e distrital - o direito de greve ficou condicionado à existência de uma lei específica.
Os trabalhadores no setor privado, incluídos os funcionários públicos das sociedades de economia mista e empresas públicas, são disciplinados pela CLT, onde a relação jurídica entre o empregador e o empregado é firmada através de um contrato de trabalho.
Contrato de trabalho é conceituado como o negócio jurídico expresso ou tácito mediante o qual uma pessoa natural obriga-se perante pessoa natural ou jurídica a uma prestação pessoal, não eventual, subordinada e onerosa de serviços (DELGADO, 2009).
Na esfera federal, os funcionários públicos são regidos pela Lei nº 8.112/90, enquanto no âmbito estadual, distrital e municipal, cada ente público tem a sua norma específica. A relação jurídica no serviço público não é contratual, mas estatutária. Segundo o art. 2º da Lei nº 8.112/90, o servidor público é a pessoa legalmente investida em cargo público.
O regime estatutário é a forma em que acontecem as relações jurídicas entre os servidores públicos e a Administração Pública. Ele regula a relação funcional entre o servidor e o Estado, relação esta que não tem natureza contratual, o que significa que não existe contrato entre a Administração e o servidor estatutário. Além do mais, nesta relação jurídica entre o servidor e a Administração, não compete a nenhum deles definir o regime da função pública, pois esta relação resulta da lei e é apenas ela que poderá estipular o que a Administração pode ou não fazer.
Diante disso, podem ser pontuadas com facilidade algumas diferenças entre o setor público e o setor privado, como descrito a seguir: no setor privado a natureza do regime é celetista, enquanto no setor público o regime é estatutário; o privado é regulamentado pelas normas do Direito do Trabalho e o público pelas normas do Direito Administrativo; a greve para os trabalhadores em geral é regida pela Lei nº 7.783/89, mas para os servidores públicos ainda não houve regulamentação; a lei define que os particulares podem fazer tudo o que a lei não proíbe, na medida em que na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.
4.2 O direito de greve como um direito constitucional fundamental
Os direitos fundamentais podem ser definidos como:
[...] posições jurídicas que investem o ser humano de um conjunto de prerrogativas, faculdades e instituições imprescindíveis a assegurar uma existência digna, livre, igual e fraterna de todas as pessoas. (CUNHA JÚNIOR, 2008, p. 522).
Com base nisso, o critério exclusivamente formal para se designar os direitos fundamentais não foi adotado pela CRFB/88, que em seu art. 5º, § 2º consolidou um sistema aberto (JURUBEBA, 2003) cujos direitos e garantias nela expressos não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte.
Desta maneira, independente do título ou capítulo em que o direito esteja disposto na Constituição e de previsão em normas infraconstitucionais, no ordenamento jurídico brasileiro há a possibilidade de se atribuir o status de fundamental a direitos reconhecidos como indispensáveis à valorização do homem.
Como já estudado, a greve pode ser definida como a suspensão temporária e coletiva do trabalho, com vistas à defesa de interesses dos trabalhadores. É um direito fundamental assegurado pela Carta Maior, entretanto, esta não dispõe da mesma forma o direito de greve dos empregados da iniciativa privada e dos servidores públicos.
No setor privado, o direito de greve já foi regulamentado pela Lei nº 7.783/89, ao passo que no serviço público os debates em torno deste assunto têm causado muitas controvérsias. O atraso para se editar a lei referente ao inciso VII do artigo 37 da CRFB/88 tem causado divergência entre os doutrinadores.
De um lado, alguns acreditam na tese de que o direito de greve pode ser exercido antes da edição de lei específica. De outro lado, há os que sustentam que o servidor só pode exercer o direito de greve após a edição de legislação específica. Por agora, enquanto não se chega a um consenso, existem várias interpretações sobre o direito de greve no serviço público brasileiro.
O art. 9º da CRFB/88 garantiu o direito de greve aos trabalhadores, competindo a eles decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender. Essa norma foi regulamentada pela Lei nº 7.783/89. Diferentemente do setor privado, a greve dos servidores públicos recebeu outro tratamento. O legislador definiu, no art. 37, inciso VII, que o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei complementar. Esse dispositivo era considerado de eficácia limitada, ou seja, não tinha o poder de gerar seus efeitos imediatamente, pois dependia de lei posterior (BORTOLETO, 2013).
Essa determinação não foi cumprida e a lei não foi editada. Em 1998, foi promulgada a EC nº 19, que modificou a letra do inciso VII. Ela alterou a exigência de lei complementar para lei específica (lei ordinária), o que diminuiu o quorum para sua aprovação. Mesmo com essa diminuição, o legislador continua em mora, já que ainda não houve a aprovação dessa regulamentação, apesar dos projetos de lei a respeito que tramitam no Congresso Nacional.
4.2.1 Eficácia da norma constitucional
Com a previsão constitucional da greve do servidor público, iniciou-se a discussão acerca da eficácia do dispositivo constitucional. Formaram-se duas correntes doutrinárias: uma considerando o inciso VII do art. 37 como norma de eficácia contida, ou seja, assegura direito com eficácia imediata, embora autorize que a legislação infraconstitucional estabeleça condições e regras para o seu exercício; e a outra que defende a norma como de eficácia limitada, isto é, não é apta a gerar seus efeitos imediatamente, pois depende de lei futura.
Os preceitos constitucionais são providos de diversos graus de eficácia jurídica e aplicabilidade. Algumas normas constitucionais dependem de regulamentação infraconstitucional, já que nem toda regra preceituada pela Carta Magna goza de aplicabilidade imediata.
Estabelecer a eficácia e a aplicabilidade do art. 37, inciso VII da CRFB/88 é fundamental, pois é a partir disso que se definirá se o direito de greve do servidor público pode ser exercido sem que haja regulamentação infraconstitucional. Para isso, será analisado o modelo de Silva.
De acordo com a sua classificação das normas constitucionais, que é tradicionalmente utilizada pela doutrina e jurisprudência nacionais, as normas constitucionais são classificadas, quanto ao grau de eficácia, em três tipos: de eficácia plena, de eficácia contida e de eficácia limitada.
De início, far-se-á a distinção entre "eficácia" e "aplicabilidade". Segundo o autor mencionado acima (SILVA, 2007), "os dois institutos estão relacionados, sendo que a aplicabilidade é uma consequência da eficácia. A eficácia está ligada à potencialidade e a aplicabilidade se associa à realizabilidade".
Deste modo, as normas constitucionais dividem-se em: normas constitucionais de eficácia plena e aplicabilidade imediata, que são aquelas que “podem produzir todos os efeitos essenciais, relativamente aos interesses, comportamentos e situações que o legislador constituinte, direta e normativamente quis regular” (SILVA, 2007, p. 126). Ou seja, são auto aplicáveis e, por isso, não há a necessidade de regulamentação infraconstitucional.
Normas constitucionais de eficácia contida e aplicabilidade imediata, mas passíveis de restrição. Sua eficácia e aplicabilidade não estão sujeitas à regulamentação posterior do legislador, contudo são passíveis de limitações futuras (SILVA, 2007).
Normas constitucionais de eficácia limitada ou reduzida, que são dotadas de aplicabilidade mediata e subdividem-se em definidoras de princípio institutivo e definidoras de princípio programático. As definidoras de princípio institutivo têm eficácia reduzida, e “preveem esquemas genéricos de instituição de um órgão ou entidade, cuja estruturação definitiva o legislador constituinte deixou para a legislação ordinária” (SILVA, 2007, p. 126). As outras podem ou não necessitar de legislação posterior e norteiam princípios a serem observados pelo Estado para atender aos fins sociais.
Tendo em vista a classificação apresentada, passa-se a expor as posições doutrinárias dadas ao art. 37, inciso VII da CRFB/88. Não há unanimidade quanto à eficácia desse dispositivo, sendo que uma das correntes defende que a norma é de eficácia limitada, ao passo que a outra advoga pela eficácia contida. Não existe a possibilidade de a norma possuir eficácia plena, dado que a normativa refere-se expressamente à posterior regulamentação por parte do legislador.
Em primeiro plano, serão expostas as opiniões dos autores que aderiram à ideia de que a regra constitucional em discussão possui eficácia limitada. Entre eles, o tradicional doutrinador Silva discorre sobre suas conclusões:
[...] quanto à greve, o texto constitucional não avançou senão timidamente, estabelecendo que o direito de greve dos servidores públicos será exercido nos termos e nos limites definidos em lei complementar, o que, na prática, é quase o mesmo que recusar o direito prometido; primeiro porque se a lei não vier, o direito inexistirá; segundo porque vindo, não há parâmetro para o seu conteúdo, tanto pode ser mais aberta, como mais restritiva. (SILVA, 2002, p. 679).
Considerando-se as observações do clássico autor, chega-se à conclusão da eficácia limitada do dispositivo constitucional e, portanto, não aplicabilidade do direito de greve enquanto não for editada a norma regulamentadora. Nessa mesma linha, Carvalho Filho defende o seguinte argumento:
O direito de greve constitui, por sua própria natureza, uma exceção dentro do funcionalismo público, e isso porque, para os serviços públicos, administrativos ou não, incide o princípio da continuidade. Desse modo, esse direito não poderá ter a mesma amplitude do idêntico direito outorgado aos empregados da iniciativa privada. Parece-nos, pois, que é a lei ordinária específica que vai fixar o real conteúdo do direito e, se ainda não tem conteúdo, o direito sequer existe, não podendo ser exercido, como naturalmente se extrai dessa hipótese. (FILHO, 2005, p. 571)
Por sua vez, Di Pietro (2010) acredita que o direito à livre associação é auto aplicável, ao passo que o direito de greve do servidor público depende da edição de legislação infraconstitucional, ou seja, possui eficácia limitada. Em outra direção, defendendo a ideia da eficácia contida do artigo ora analisado, menciona-se, por exemplo, Mello, esclarecendo que:
Tal direito existe desde a promulgação da Constituição. Deveras, mesmo a falta de lei, não se lhes pode subtrair um direito constitucionalmente previsto, sob pena de admitir-se que o Legislativo ordinário tem o poder de, com sua inércia até o presente, paralisar a aplicação da Lei Maior, sendo, pois, mais forte do que ela. Entretanto, é claro que, para não decair da legitimidade da greve, os paredistas terão de organizar plantão para atender determinadas situações: as de urgência ou que, de todo modo, não possam ser genérica e irrestritamente subtraídas à coletividade sem acarretarem danos muito graves ou irreparáveis. De fato, a atual Constituição não é individualista e expressamente prestigiou os chamados direitos coletivos e difusos. (MELLO, 2009, p. 275).
Isso não quer dizer que a greve no serviço público não tenha limites. Não há direitos que não possuam barreiras. Aonde existe um ordenamento jurídico, existe uma composição de direitos, em que um sirva de restrição para o outro. Nesse seguimento, Sussekind (2001) acentua que a regra é de eficácia contida, sendo permitido à lei definir restrições, mas jamais negar o direito já existente. Para ele, a Lei nº 7.783/89 pode ser utilizada por analogia nas greves de servidores públicos, nos pontos em que não for incompatível com os princípios, a natureza e os objetivos do serviço público.
Assim, a greve dos servidores públicos terá como limite os direitos e garantias constitucionais, as leis infraconstitucionais, os atos ilícitos e as regras de esfera administrativa. Tais restrições serão enumeradas a partir da lei que a Carta Magna se refere.
Em resumo, se o direito de greve do servidor público tiver eficácia limitada, ficará submetido à edição de lei específica. De outra forma, se tiver eficácia contida, o direito terá emprego imediato, podendo a legislação futura limitar a sua extensão. Diante desses dois posicionamentos, imagina-se que o mais prudente é o que defende a eficácia contida, pois, desta maneira, o exercício do direito de greve do servidor não estará restrito a uma atuação por parte do Legislativo, como se vem esperando até hoje.
V. ANÁLISE DA JURISPRUDÊNCIA E PROJETOS DE LEI SOBRE A GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO
Este capítulo tem como escopo aprofundar os questionamentos acerca do instituto da greve partindo de uma análise histórica sobre como era regulado o instituto antes e depois dos mandados de injunção que deram ensejo a histórica decisão do STF, bem como será abordada a aplicação subsidiária da Lei nº 7.783/89, e a atual situação da greve no serviço público.
5.1 Análise da jurisprudência sobre a greve no serviço público
A necessidade de lei que complete o dispositivo constitucional foi objeto de questionamento perante o STF, por meio do MI nº 20-4/DF. Ocorre que a lei definidora dos termos e limites do exercício da greve é requisito de aplicabilidade e operatividade da norma constitucional.
Preleciona Moraes, com a alteração do inciso VII exigindo apenas lei específica, a regulamentação poderia ocorrer por lei ordinária, não havendo, portanto, necessidade de lei complementar (MORAES, 2013). Ainda há a pontual ideia de Di Pietro, entendendo que com a EC nº 19/98 não há mais a exigência de lei complementar, apenas de lei específica:
Na redação original do inciso VII, exigia-se lei complementar para regulamentar o direito de greve; pela nova redação, exige-se lei específica. Como a matéria de servidor público não é privativa da União, entende-se que cada esfera de Governo deverá disciplinar o direito de greve por lei própria. (DI PIETRO, 2010, p. 441).
Desta maneira, poderiam existir regulamentações de todos os entes da Federação, o que abriria espaço para possíveis arbitrariedades por parte dos Estados, Distrito Federal e Municípios em desfavor dos servidores públicos correspondentes. Enquanto a regulamentação não sai, a jurisprudência decorrente das demandas judiciais, que não deixam de ocorrer ainda que inexista a lei, visto que há a garantia constitucional, caminha no sentido de considerar lícito o desconto dos dias parados. Muitas vezes o Estado aplica sanções de responsabilização civil e até mesmo penal, dependendo da gravidade do caso. Mas como será vislumbrado, toda essa problemática decorre da mora legislativa.
No âmbito da Administração Pública direta, autárquica e fundacional não há como negar que a mora legislatoris em regulamentar o inciso VIl do art. 37 da CRFB/88 tem suscitado tormentosas discussões doutrinárias e jurisprudenciais. Duas vertentes perfazem a problemática em voga. A primeira sustenta a eficácia contida do preceito em comento, pelo que possível o exercício do direito antes mesmo da edição de lei complementar sendo aplicável, por analogia, a Lei nº 7.783/89.
A segunda, entendendo ser o referido dispositivo not self-executing, defende a ideia de que o servidor somente poderá exercer o direito de greve após a edição de norma infraconstitucional (antes, lei complementar; agora, lei específica), exigida, também, pela EC nº 19/98 dito de outro modo, a segunda corrente sustenta que a norma constitucional é de eficácia limitada.
O STF, quando vigia a redação original do inciso VII do art. 37 da CRFB/88, adotou a segunda corrente, como se infere do seguinte julgado:
Insuficiência de relevo de fundamentação jurídica em exame cautelar, da arguição de inconstitucionalidade de decreto estadual que não está a regular (como propõem os requerentes) o exercício do direito de greve pelos servidores públicos; mas a disciplinar uma conduta julgada inconstitucional pelo Supremo Tribunal, até que venha a ser editada a lei complementar prevista no art. 37, VII, da Carta de 1988 (M.I. n. 20, sessão de 19.5.94). (STF-TP- ADIN n. 1306-BA, Rel. Min. Octavio Galloti, requerentes: Partido dos Trabalhadores - PT e outros; requerido: Governador do Estado da Bahia, j. 30.06.95, DJU 27.10.95, p. 01806 - os grifos não constam do original).
Outra relevante informação é que para suscitar a questão da falta de regulamentação quanto à greve, foi utilizado como ferramenta o MI. O art. 5º, inciso LXXI, da Carta Maior, traz a sua previsão, onde está enunciado da seguinte forma:
LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta da norma regulamentadora torne inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
Com efeito, podem ser destacados como pressupostos para a interposição dessa ação constitucional: (i) ausência de norma regulamentadora de dispositivo constitucional; e (ii) inviabilização do exercício de direito ou liberdade constitucional, ou prerrogativa inerente à nacionalidade, à soberania e à cidadania, em virtude da inexistência de norma regulamentadora.
Portanto, parece fácil perceber que a situação da greve dos servidores públicos, em face da inércia do Poder Legislativo em regulamentar devidamente o exercício desse direito, é caso a ser remediado por meio de MI. Essa discussão será mais bem perpetrada adiante.
Além disso, os limites do direito de greve, inclusive sua proibição, em certos casos, para algumas categorias específicas de empregados ou de funcionários públicos, justifica-se em decorrência da natureza dos serviços prestados, que é pública, essencial, inadiável, sustentados pelo princípio da supremacia do interesse público.
Ademais, é cediço que os serviços essenciais à comunidade podem ser prestados tanto pelos trabalhadores do setor privado quanto do setor público, cuja abstenção não deve causar prejuízos aos outros interesses tutelados constitucionalmente.
Dentre eles, destacam-se aqueles possuidores de caráter de segurança, saúde, vida, integridade física e liberdades dos indivíduos. Não se justifica, portanto, o tratamento diferenciado ou separado. Onde há a mesma razão, equivalente deve ser a regulamentação e solução.
Entretanto, o STF, já na vigência da EC nº 19/98, decidiu que o direito de greve do servidor público civil ainda continua a depender de regulamentação, como se depreende do seguinte aresto:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PORTARIA Nº 1.788, DE 25.08.98, DA SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL. Texto destinado à regulamentação do estágio probatório, que se acha disciplinado pelo art. 20 da Lei nº 8.112/90, com a alteração do art. 6º da EC nº 19/98 e, por isso, insuscetível de ser impugnado pela via eleita. Inviabilidade, declarada pelo STF (MI nº 20, Min. Celso de Mello), do exercício do direito de greve, por parte dos funcionários públicos, enquanto não regulamentada, por lei, a norma do inc. VII do art. 37 da Constituição. Não conhecimento da ação. (STF ADI-1880 / DF, Ac. TP, Rel. Min. ILMAR GALVAO, DJ 27-11-98, p. 7, julg. 09-09-1998).
Lamentavelmente, o referido acórdão não enfrentou a questão da recepção ou não da Lei Federal nº 7.783/89 que, como bem será ressaltado, é a única norma prevista no ordenamento vigente que poderia ser aplicada por analogia ao servidor público civil.
O modo como a greve do servidor público é tratada pelo legislador sofreu constantes oscilações durante o século XX. Muitos fatores concorreram para isso, como a mudança nos paradigmas sociais, dentre os quais o contexto político e a mudança dos regimes de governo no país.
O primeiro Estatuto dos Funcionários Públicos, que é o Decreto-lei nº 1.713/1939, a vedou; ainda a CLT, em 1943, proibiu a sindicalização dos servidores do Estado e paraestatais e não incluiu os serviços públicos dentre as atividades nas quais era admitida a paralisação. Outro instrumento foi o Estatuto dos Funcionários Públicos de 1952, que não incluiu a realização da greve como proibição ao servidor; a segunda Lei Geral de Greve, em 1964, expressamente proibiu a paralisação no serviço público.
Corolário a isso, e mais adiante, a Constituição de 1967 e a EC nº 01/1969 também embaraçaram o direito de greve do servidor público. Por fim, com a promulgação da Carta Política de 1988, o direito de greve do servidor público passou a ser previsto em seu texto (art. 37, inciso VII), que seria regulamentado através de lei específica.
Ainda nesse viés, inicialmente, o dispositivo constitucional (art. 37, VII) exigia, para exercício do direito de greve, a edição de lei complementar. Contudo, em 1998, essa exigência foi mitigada, uma vez que a EC nº 19 passou a exigir, em substituição, lei específica, assunto este que será melhor aferido ao florescer do texto.
Independentemente da alteração da redação do artigo em questão, a exigência de lei para exercício do direito de greve pelo servidor público (seja lei complementar, seja lei específica) sempre suscitou na doutrina e na jurisprudência brasileiras um amplo debate sobre a eficácia constitucional do dispositivo (se contida ou limitada), o que viria a ser tratado pelo STF em mais de uma ocasião.
Partindo desse pressuposto, cumpre ressaltar que a Corte Suprema não fez distinção entre servidor público estatutário e servidor público celetista. Nesse sentido, é importante trazer a disparidade do entendimento adotado pelo TST e pelo STJ. No âmbito do TST, a jurisprudência da Seção de Dissídios Coletivos - SDC, mesmo na vigência da EC nº 19/98, continua apontando que o direito de greve para o servidor celetista está ainda a necessitar de lei específica e, enquanto esta não for editada, o movimento paredista é considerado ilegal. É o que se depreende do seguinte julgado:
SERVIDOR PÚBLICO REGIDO PELA CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS DO TRABALHO. GREVE. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO PARA APRECIAR A LEGALIDADE DA GREVE. É a Justiça do Trabalho competente para decidir quanto à legalidade de greve de servidor público regido pela legislação trabalhista. O servidor público, mesmo regido pela legislação trabalhista, não pode exercitar o direito de greve, pois ainda não existe a lei específica prevista no art. 37, VII, da Constituição Federal. (TST RODC 614621/1999, Ac. SDC, DJ 24-05-2001, p. 81. Recorrente: Ministério Público do Trabalho Da 2ª Região; Recorridos: Sindicato dos Médicos de São Paulo e Município de Carapicuíba; Rel. Min. Carlos Alberto Reis de Paula).
Colhe-se, ainda, do referido julgado do TST que o recurso do Ministério Público do Trabalho foi provido, por maioria, para declarar a ilegalidade da greve dos servidores públicos (investidos nos cargos de médicos), com as consequências previstas em lei, nos termos da fundamentação do voto.
Já no âmbito do STJ, o entendimento majoritário, mesmo antes da EC nº 19/98, apontava que o direito de greve do servidor público estatutário poderia ser exercido amplamente enquanto não fosse regulamentado o inciso VII do art. 37 da CRFB/88:
DIREITO DE GREVE. SERVIDOR PÚBLICO. POSSIBILIDADE DO EXERCÍCIO, INDEPENDENTEMENTE DA REGULAMENTAÇÃO PREVISTA NO ART. 37, VII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. No caso dos autos, não se pode discutir a questão do desconto nos vencimentos, porque não há certeza de que as faltas procedam tão somente da greve. Fatos complexos que escapam ao exercício do ‘mandamus’. Embargos declaratórios com finalidade de prequestionamento. Descabida a multa. Recurso parcialmente provido. (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. ROMS 2673/SC, Ac. 6ª T. (1993/0007484-9), DJ 22-11-1993, p. 24975, Rel. Min. José Cândido de Carvalho Filho, julg. 19-10-1993).
A única restrição apontada pelo STJ diz respeito ao pagamento dos dias de paralisação, como se infere a seguir:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROFESSORES ESTADUAIS. GREVE. PARALISAÇÃO. DESCONTO DE VENCIMENTOS. O direito de greve assegurado na Carta Magna aos servidores públicos, embora pendente de regulamentação (art. 37, VII), pode ser exercido, o que não importa na paralisação dos serviços sem o consequente desconto da remuneração relativa aos dias de falta ao trabalho, à míngua de norma infraconstitucional definidora do assunto. Recurso desprovido. (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. ROMS 2873/SC, Ac. 6ª T. (1993/0009945-0), DJ 19-08-1996, p. 28499; Relator Min. VICENTE LEAL, julg. 24-06-1996).
A divergência entre os Tribunais Superiores revela que o servidor público estatutário está em posição de vantagem em relação ao servidor público celetista, o que não deixa de ser uma contradição, uma vez que o regime celetista revela-se mais propício a admitir a aplicação analógica da atual Lei de Greve do que o regime estatutário.
A greve constitui um instrumento a serviço da cidadania, na medida em que seu fim maior consiste na reação pacífica e ordenada contra os atos que impliquem desrespeito à dignidade da pessoa humana do trabalhador. O ordenamento jurídico brasileiro considera a greve um direito fundamental dos trabalhadores, nos termos do art. 9º da CRFB/88.
Por conseguinte, por se tratar de direito humano fundamental, não deve haver distinção entre o trabalhador do setor privado e o do setor público, exceto quando o próprio ordenamento excepciona, tal como acontece no nosso sistema com o servidor público militar (CRFB/88, art. 142, § 3º, IV). Nesse sentido, a posição da OIT somente admite restrições ao exercício do direito de greve nos serviços essenciais cuja interrupção possa colocar em perigo a vida, a segurança ou a saúde, no todo ou em parte, da população.
Postas estas considerações iniciais é que se inicia a principal discussão no que tange à problemática da greve no serviço público atual, ou seja, a falta de norma que regule tal situação. Após inúmeros conflitos, estafado de esperar pelo Legislativo, o STF resolveu agir para tentar solucionar o impasse.
Como exemplo, podem ser destacadas as decisões proferidas nos MIs nº 670/ES, 708/DF e 712/PA, julgados no dia 25 de outubro de 2007 pelo STF, e que foram ações ajuizadas, respectivamente, pelo Sindicato dos Servidores Policiais Civis do Estado do Espírito Santo (SINDPOL), pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação do Município de João Pessoa (SINTEM) e pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário do Estado do Pará (SINJEP).
Ocorre que, no caso da regulamentação do exercício da greve pelos servidores públicos civis, o STF proferiu diversas decisões em mandados de injunção que apenas se limitavam a constatar a inconstitucionalidade da omissão legislativa e a determinar que o legislador empreendesse as providências requeridas. Dessa forma, o efeito da concessão era praticamente nulo.
É possível destacar, nesse diapasão, o seguinte acórdão:
MI nº 20/DF-MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO - DIREITO DE GREVE DO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL - EVOLUÇÃO DESSE DIREITO NO CONSTITUCIONALISMO BRASILEIRO - MODELOS NORMATIVOS NO DIREITO COMPARADO - PRERROGATIVA JURÍDICA ASSEGURADA PELA CONSTITUIÇÃO (ART. 37, VII) - IMPOSSIBILIDADE DE SEU EXERCÍCIO ANTES DA EDIÇÃO DE LEI COMPLEMENTAR - OMISSÃO LEGISLATIVA - HIPÓTESE DE SUA CONFIGURAÇÃO - RECONHECIMENTO DO ESTADO DE MORA DO CONGRESSO NACIONAL - IMPETRAÇÃO POR ENTIDADE DE CLASSE - ADMISSIBILIDADE - WRIT CONCEDIDO. (BRASIL. MI Nº 20/DF. Relator Min. Celso de Mello, DJ 22.11.1996).
Ao decorrer do tempo, o Egrégio Tribunal, reconhecendo a pouca utilidade destas decisões na prática, passou a proferir acórdãos concedendo prazo aos Poderes ou aos órgãos competentes para estabelecimento da regulamentação do direito invocado, sob pena de o autor do mandado de injunção poder ajuizar, decorrido esse prazo, ação buscando diretamente usufruir o direito não regulamentado. Para exemplificar essa situação, apresenta-se a ementa a seguir:
MI nº 232/RJ: MANDADO DE INJUNÇÃO - LEGITIMIDADE ATIVA DA REQUERENTE PARA IMPETRAR MANDADO DE INJUNÇÃO POR FALTA DE REGULAMENTAÇÃO DO DISPOSTO NO PAR. 7. DO ARTIGO 195 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. - OCORRENCIA, NO CASO, EM FACE DO DISPOSTO NO ARTIGO 59 DO ADCT, DE MORA, POR PARTE DO CONGRESSO, NA REGULAMENTAÇÃO DAQUELE PRECEITO CONSTITUCIONAL. MANDADO DE INJUNÇÃO CONHECIDO, EM PARTE, E, NESSA PARTE, DEFERIDO PARA DECLARAR-SE O ESTADO DE MORA EM QUE SE ENCONTRA O CONGRESSO NACIONAL, A FIM DE QUE, NO PRAZO DE SEIS MESES, ADOTE ELE AS PROVIDENCIAS LEGISLATIVAS QUE SE IMPOEM PARA O CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE LEGISLAR DECORRENTE DO ARTIGO 195, PAR.7., DA CONSTITUIÇÃO, SOB PENA DE, VENCIDO ESSE PRAZO SEM QUE ESSA OBRIGAÇÃO SE CUMPRA, PASSAR O REQUERENTE A GOZAR DA IMUNIDADE REQUERIDA. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal, Pleno, MI nº 232/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DOU 27.3.1992 – sem grifo no original).
Todavia, mesmo apresentando evolução, ainda que pequena, em relação a julgamentos anteriores, as decisões do STF do tipo acima ainda não possuem a efetividade necessária no caso concreto para o imediato exercício do direito de greve pelos servidores públicos, na medida em que seria necessário o posterior ingresso de uma ação.
Destarte, tornou-se necessário o advento de uma decisão capaz de, efetivamente, regulamentar o direito de greve dos servidores públicos. A solução, que deu início a uma nova realidade para essa polêmica questão, sobreveio a partir do julgamento dos Mandados de Injunção que serão analisados em tópico adiante, mas antes será descrita a evolução jurisprudencial do direito de greve no serviço público.
5.1.1 Evolução jurisprudencial do direito de greve do servidor público
No MI nº 20, de 19 de maio de 1994, que teve como Relator o Ministro Celso de Mello, o STF teve a oportunidade de se manifestar pela primeira vez sobre a norma constitucional que assegura o direito de greve aos servidores públicos. O referido MI foi impetrado pela Confederação dos Servidores Públicos do Brasil em face do Congresso Nacional e, como se extrai do relatório do julgado, tinha como escopo o reconhecimento da inércia do Legislativo, bem como a concessão do mandado, o que, por sua vez, teria como consequência a viabilização do exercício do direito de greve pelos servidores públicos.
O entendimento depreendido do voto proferido pelo relator, que foi o ministro Celso de Mello, é de que a norma em questão é:
[...] regra provida de eficácia meramente limitada, cuja aplicabilidade depende [...] da edição de ato legislativo que atue como requisito indispensável ao pleno desenvolvimento da normatividade do preceito [...] em caráter necessário, para efeito de sua plena incidência, a mediação legislativa concretizadora do comando nela positivado (BRASIL. MI Nº 20/DF. Relator Min. Celso de Mello, DJ 22.11.1996).
Trata-se, na visão do relator, de norma de eficácia constitucional limitada, que exige, para produzir efeitos de forma plena, a integração por meio de norma infralegal. Verifica-se no julgado que o STF decidiu comunicar formalmente o Poder Legislativo acerca desse estado de inércia legiferante, com o objetivo de que faça editar a lei complementar necessária à viabilização do exercício do direito de greve.
Depreende-se do texto da Carta Magna que, enquanto não for editada a referida lei específica para regular o exercício do direito de greve do servidor público, mostra-se perfeitamente aplicável, por analogia, a atual Lei de Greve (Lei nº 7.783/89), como bem será analisado esse é o posicionamento da jurisprudência.
Com efeito, o art. 16 da Lei nº 7.783/89, que exigia lei complementar para regular o exercício do direito de greve do servidor público, não mais vigora no nosso ordenamento jurídico, porquanto incompatível com o texto atual da Carta Magna. Em outros termos, o art. 16 da Lei de Greve não foi recepcionado pelo art. 37, VII, da CRFB/88.
Ademais, se não há, no sistema referente ao processo legislativo, distinção entre as leis ordinárias e específicas (a expressão "lei específica", a rigor, não encontra previsão no art. 59 da CRFB/88), também não há falar em hierarquia entre tais modalidades normativas.
Dessa forma, diante da lacuna existente e, considerando o fenômeno da recepção da atual Lei de Greve pela nova EC nº 19/98, cabe ao intérprete, pelo menos até que sobrevenha (se é que isso verdadeiramente venha a acontecer) a nova "lei especifica", dar a máxima efetividade à norma constitucional, mediante a integração do sistema.
Inicialmente, cumpre verificar que o art. 16, da Lei nº 7.783/89, está revogado. E, aqui, ocorreu a chamada eficácia revogativa ou eficácia negativa, que também é desobstrutiva, pois a norma constitucional traçou novo esquema dependente para a sua atuação, exigente de uma lei ordinária normativa, diferente do sistema anterior, o qual remetia à lei complementar (NASCIMENTO, 2011).
Destarte, a Lei nº 7.783/89 foi recepcionada, sendo, doravante, aplicável aos servidores públicos, porque em perfeita compatibilidade vertical-formal-material com o texto constitucional. Ocorreu o fenômeno da eficácia construtiva da norma constitucional, posto que a Lei nº 7.783/89, que trata do direito de greve, recebeu da Carta Magna um novo vigor que a revaloriza para a ordem jurídica nascente, ou seja, aquilo que a técnica jurídico-constitucional denomina de recepção da lei anterior.
É, portanto, dispensável o apelo ou futura interferência do legislador para aperfeiçoar a aplicabilidade da norma constitucional. Poder-se-ia objetar: a Lei nº 7.783/89 não se trata, obviamente, de lei ordinária reguladora, especificamente, da greve dos servidores públicos civis, mas de empregados regidos por contrato de trabalho. Todavia, a objeção não resiste.
Após algumas considerações doutrinárias e da apresentação de alguns precedentes jurisprudenciais, o Ministro Celso de Mello, relator, conheceu do pedido. Na análise de mérito, ele afirmou que a Carta de 1988 trouxe avanços ao assegurar o direito de greve aos servidores públicos, assim como aos trabalhadores. De acordo com o Ministro, o direito de greve dos trabalhadores já se achava regulado pela Lei nº 7.783/89, que, no entanto, era inaplicável aos servidores. O Ministro reiterou o caráter limitado da greve em face de outros princípios:
A importância do direito de greve, contudo, não pode prescindir da necessária observância dos princípios da supremacia do interesse público e da continuidade dos serviços desenvolvidos pela administração estatal, especialmente daquelas atividades que, qualificadas pela nota da essencialidade, não podem sofrer, em hipótese alguma, qualquer tipo de interrupção. (BRASIL. MI Nº 20/DF. Relator Min. Celso de Mello, DJ 22.11.1996).
A jurisprudência do STF acenava na direção de que o direito de greve do servidor público estava ainda a depender de lei, antes complementar, agora específica, nos termos do art. 37, VII, da CRFB/88. A Corte, quando vigorava a redação original do inciso VII do art. 37 da Carta Magna, adotou o seguinte entendimento:
Insuficiência de relevo de fundamentação jurídica em exame cautelar, da arguição de inconstitucionalidade de decreto estadual que não está a regular como propõem os requerentes o exercício do direito de greve pelos servidores públicos; mas a disciplinar uma conduta julgada inconstitucional pelo Supremo Tribunal, até que venha a ser editada a lei complementar prevista no art. 37, VII, da Carta de 1988 – M.I. n. 20, sessão de 19.05.1994. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal-TP, ADIN n. 1306-BA, Rel. Min. Octavio Galloti, Requerentes: Partido dos Trabalhadores – PT e outros; Requerido: Governador do Estado da Bahia, julg. 30.06.1995, DJU 27.10.1995, p. 01806).
É bem de ver que o STF, já na vigência da EC nº 19/98, decidiu que o direito de greve do servidor público civil ainda continuaria a depender de regulamentação, conforme se depreende da seguinte ementa de acórdão:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PORTARIA Nº 1.788, DE 25.08.98, DA SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL. Texto destinado à regulamentação do estágio probatório, que se acha disciplinado pelo art. 20 da Lei nº 8.112/90, com a alteração do art. 6º da EC nº 19/98 e, por isso, insuscetível de ser impugnado pela via eleita. Inviabilidade, declarada pelo STF (MI nº 20, Min. Celso de Mello), do exercício do direito de greve, por parte dos funcionários públicos, enquanto não regulamentada, por lei, a norma do inc. VII do art. 37 da Constituição. Não conhecimento da ação. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal-TP, ADI-1880-DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, julg. 09.09.1998, DJ 27.11.1998, p. 7).
Conforme bastante discorrido na seção anterior, tendo em vista a mora legislativa em preencher a lacuna, coube ao Poder Judiciário a solução, ainda que provisória, acerca do polêmico exercício do direito de greve por parte dos servidores públicos. Cansado da inércia do Legislativo, o STF resolveu agir para tentar solucionar o impasse.
Podem ser destacadas as decisões proferidas nos MIs nº 670/ES, 708/DF e 712/PA. Primeiramente, será analisada a ementa do MI nº 670/ES:
MANDADO DE INJUNÇÃO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART. 5º, INCISO LXXI). DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS (CF, ART. 37, INCISO VII). EVOLUÇÃO DO TEMA NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). DEFINIÇÃO DOS PARÂMETROS DE COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA APRECIAÇÃO NO ÂMBITO DA JUSTIÇA FEDERAL E DA JUSTIÇA ESTADUAL ATÉ A EDIÇÃO DA LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF. EM OBSERVÂNCIA AOS DITAMES DA SEGURANÇA JURÍDICA E À EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL NA INTERPRETAÇÃO DA OMISSÃO LEGISLATIVA SOBRE O DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS, FIXAÇÃO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE SOBRE A MATÉRIA. MANDADO DE INJUNÇÃO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAÇÃO DAS LEIS Nos 7.701/1988 E 7.783/1989. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MI 670/ES, Relator: MAURÍCIO CORRÊA, Data de Julgamento: 25/10/2007, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 31/10/2008).
A Lei nº 7.701/88, citada na ementa acima, diz respeito à especialização de Turmas dos Tribunais do Trabalho em processos coletivos, devendo ser aplicada, aqui, no que tange à competência para apreciar e julgar eventuais conflitos judiciais referentes à greve de servidores públicos que sejam suscitados até o momento de preenchimento da lacuna ora declarada, nos termos do inciso VII do art. 37 da CRFB/88.
Transcreve-se, abaixo, a ementa do MI nº 708/DF, no mesmo sentido:
MANDADO DE INJUNÇÃO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART. 5º, INCISO LXXI). DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS (CF, ART. 37, INCISO VII). EVOLUÇÃO DO TEMA NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). DEFINIÇÃO DOS PARÂMETROS DE COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA APRECIAÇÃO NO ÂMBITO DA JUSTIÇA FEDERAL E DA JUSTIÇA ESTADUAL ATÉ A EDIÇÃO DA LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF. EM OBSERVÂNCIA AOS DITAMES DA SEGURANÇA JURÍDICA E À EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL NA INTERPRETAÇÃO DA OMISSÃO LEGISLATIVA SOBRE O DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS, FIXAÇÃO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE SOBRE A MATÉRIA. MANDADO DE INJUNÇÃO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAÇÃO DAS LEIS Nos 7.701/1988 E 7.783/1989. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MI 708/DF, Relator: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 25/10/2007, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 31/10/2008).
Contudo, a decisão que merece maior realce, conforme será visto, é a prolatada no MI nº 712/PA, cuja ementa está abaixo transcrita:
MANDADO DE INJUNÇÃO. ART. 5º, LXXI DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. CONCESSÃO DE EFETIVIDADE À NORMA VEICULADA PELO ARTIGO 37, INCISO VII, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. LEGITIMIDADE ATIVA DE ENTIDADE SINDICAL. GREVE DOS TRABALHADORES EM GERAL (ART. 9º DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL). APLICAÇÃO DA LEI FEDERAL N. 7.783/89 À GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO ATÉ QUE SOBREVENHA LEI REGULAMENTADORA. PARÂMETROS CONCERNENTES AO EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE PELOS SERVIDORES PÚBLICOS DEFINIDOS POR ESTA CORTE. CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO. GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO. ALTERAÇÃO DE ENTENDIMENTO ANTERIOR QUANTO À SUBSTÂNCIA DO MANDADO DE INJUNÇÃO. PREVALÊNCIA DO INTERESSE SOCIAL. INSUBSSISTÊNCIA DO ARGUMENTO SEGUNDO O QUAL DAR-SE-IA OFENSA À INDEPENDÊNCIA E HARMONIA ENTRE OS PODERES (ART. 2º DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL) E À SEPARAÇÃO DOS PODERES (ART. 60, § 4º, III, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL). INCUMBE AO PODER JUDICIÁRIO PRODUZIR A NORMA SUFICIENTE PARA TORNAR VIÁVEL O EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS, CONSAGRADO NO ARTIGO 37, VII, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. [...] 2. A Constituição do Brasil reconhece expressamente possam os servidores públicos civis exercer o direito de greve --- artigo 37, inciso VII. A Lei n. 7.783/89 dispõe sobre o exercício do direito de greve dos trabalhadores em geral, afirmado pelo artigo 9º da Constituição do Brasil. Ato normativo de início inaplicável aos servidores públicos civis. 3. O preceito veiculado pelo artigo 37, inciso VII, da CB/88 exige a edição de ato normativo que integre sua eficácia. Reclama-se, para fins de plena incidência do preceito, atuação legislativa que dê concreção ao comando positivado no texto da Constituição. [...] 5. Diante de mora legislativa, cumpre ao Supremo Tribunal Federal decidir no sentido de suprir omissão dessa ordem. Esta Corte não se presta, quando se trate da apreciação de mandados de injunção, a emitir decisões desnutridas de eficácia. 6. A greve, poder de fato, é a arma mais eficaz de que dispõem os trabalhadores visando à conquista de melhores condições de vida. Sua auto- aplicabilidade é inquestionável; trata-se de direito fundamental de caráter instrumental. [...] 9. A norma veiculada pelo artigo 37, VII, da Constituição do Brasil reclama regulamentação, a fim de que seja adequadamente assegurada a coesão social. 10. A regulamentação do exercício do direito de greve pelos servidores públicos há de ser peculiar, mesmo porque "serviços ou atividades essenciais" e "necessidades inadiáveis da coletividade" não se superpõem a "serviços públicos"; e vice-versa. 11. Daí porque não deve ser aplicado ao exercício do direito de greve no âmbito da Administração tão somente o disposto na Lei nº 7.783/89. A esta Corte impõe-se traçar os parâmetros atinentes a esse exercício. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MI 712/PA, Relator: EROS GRAU, Data de Julgamento: 25.10.2007, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 31.10.2008).
Percebe-se, pelo fragmento acima, que o Tribunal exerceu uma função de caráter normativo no caso em tela, ou seja, definindo a norma adequada à regulação do caso concreto. Assim prossegue o aresto, concluindo pela procedência do mandamus, para tornar viável o exercício do direito de greve pelos servidores públicos, com aplicação da Lei nº 7.783/89 adaptada:
[...] 12. O que deve ser regulado, na hipótese dos autos, é a coerência entre o exercício do direito de greve pelo servidor público e as condições necessárias à coesão e interdependência social, que a prestação continuada dos serviços públicos assegura. 13. O argumento de que a Corte estaria então a legislar o que se afiguraria inconcebível, por ferir a independência e harmonia entre os poderes (art. 2º da Constituição do Brasil) e a separação dos poderes (art. 60, § 4º, III) é insubsistente. 14. O Poder Judiciário está vinculado pelo dever-poder de, no mandado de injunção, formular supletivamente a norma regulamentadora de que carece o ordenamento jurídico. 15. No mandado de injunção o Poder Judiciário não define norma de decisão, mas enuncia o texto normativo que faltava para, no caso, tornar viável o exercício do direito de greve dos servidores públicos. 16. Mandado de injunção julgado procedente, para remover o obstáculo decorrente da omissão legislativa e, supletivamente, tornar viável o exercício do direito consagrado no artigo 37, VII, da Constituição do Brasil. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MI 712/PA, Relator: EROS GRAU, Data de Julgamento: 25.10.2007, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 31.10.2008).
Percebe-se que os votos divergentes, vencidos, tinham a proposta de limitar a decisão apenas à categoria representada pelo sindicato-autor do MI. Porém, o voto vencedor acabou por estender os efeitos a todas as categorias de servidores públicos. Apesar de resolver apenas uma parte do problema, na medida em que ainda há muitas dúvidas e controvérsias a respeito da aplicação da Lei nº 7.783/89 aos servidores públicos, a decisão do STF acarretou uma mudança jurisprudencial significativa. Agora, o Supremo não se limitou, somente, em constituir o Legislativo em mora, como o fez em ocasiões anteriores, mas apresentou uma solução efetiva, ainda que parcial, a essa questão.
Conforme se observa através da própria mídia é que na sociedade, após a promulgação da CRFB/88 houve o crescimento das greves no setor público, sendo que o Poder Executivo, na maioria das vezes, não tem alegado a sua ilegitimidade. Para Delgado (2009), isso traduz certo pensar cultural de que o direito teria efetiva validade, compatível com os quadros da democracia implantada no país. No MI nº 4382/400, o Ministro do STF na época, Marco Aurélio de Melo, afirmou que a greve é um fato decorrente da deflagração de fatores que escapam aos estritos limites do direito positivo das leis.
No entendimento da Corte Maior, como visto nos MIs mencionados, é possível afirmar que a greve, a partir do momento em que foi estabelecida na CRFB/88, passou a ser considerado um direito fundamental dos trabalhadores. Mesmo que haja diferentes posições sobre o direito de greve no serviço público brasileiro, não é justo negar aos servidores o direito de utilizar-se da greve como um meio de pressão para melhorar ou conservar suas condições de trabalho. O servidor também é um cidadão, um trabalhador, que necessita de condições para atender suas necessidades vitais básicas e às de sua família como moradia, alimentação, educação, saúde, entre outras, previstas na CRFB/88.
5.1.2 A aplicação da Lei nº 7.783/89 à greve dos servidores públicos
A adoção da Lei nº 7.783/89 como parâmetro para as greves no serviço público traz como consequência o debate sobre o abuso do direito de greve. A greve não pode ser feita de maneira irresponsável e inconsequente, devendo ser exercida dentro de liames da razoabilidade, pois como é sabido não há direito absoluto em detrimento do outro.
Neste sentido, sobressaem-se algumas passagens da Lei nº 7.783/89. Segundo o art. 15, a responsabilidade pelos atos praticados, ilícitos ou crimes cometidos, no curso da greve, será apurada, conforme o caso, segundo a legislação trabalhista, civil ou penal. O art. 3º preceitua que as manifestações e atos de persuasão utilizados pelos grevistas não poderão impedir o acesso ao trabalho nem causar ameaça ou dano à propriedade ou pessoa.
A redação dada pelo STF no MI nº 712 ao artigo 14 da Lei nº 7.783/89 não é muito precisa e permite as mais diversas interpretações:
Art. 14 Constitui abuso do direito de greve a inobservância das normas contidas na presente Lei, em especial o comprometimento da regular continuidade na prestação do serviço público, bem como a manutenção da paralisação após a celebração de acordo, convenção ou decisão da Justiça do Trabalho (BRASIL. Lei nº 7.783 de 28 de Junho de 1989).
Há, contudo, uma dificuldade em relação ao que pode ser considerado abuso ou não, tanto que o Judiciário já considerou pedidos por parte de entes estatais visando coibir o acesso a locais públicos, fixando penas pecuniárias enquanto durarem as greves.
A atuação do Poder Judiciário se restringe à verificação do atendimento de requisitos formais (comunicação prévia, esgotamento das negociações, entre outros). Portanto, os cuidados com relação aos procedimentos preparatórios da greve serão determinantes para o julgamento de eventual abusividade do movimento.
Outra importante imposição legal diz respeito a não poder haver suspensão total dos serviços, apenas parcial, bem como, em nenhuma hipótese, os meios adotados por empregados e empregadores poderão violar ou constranger os direitos e garantias fundamentais de outrem. As manifestações e atos de persuasão utilizados pelos grevistas não poderão impedir o acesso ao trabalho nem causar ameaça ou dano à propriedade ou pessoa (art. 6º, § 1º da Lei nº 7.783/89).
Durante a greve, o sindicato ou a comissão de negociação, mediante acordo com a entidade patronal ou diretamente com o empregador, manterá em atividade equipes de empregados com o propósito de assegurar a regular continuidade da prestação do serviço público (art. 9º, § 1º da Lei nº 7.783/89).
Diz o parágrafo único do artigo 9º da Lei de Greve, já com a redação do STF: “É assegurado ao empregador, enquanto perdurar a greve, o direito de contratar diretamente os serviços necessários a que se refere este artigo”. Esta redação é bastante polêmica, na medida em que existe uma infinitude de normas que regulam a maneira de ingresso no serviço público, seja ela efetiva após aprovação em concurso público, como também a contratação temporária. Como só é dado à Administração fazer o que a lei determina, e na forma por ela determinada, eventual contratação de pessoal durante a greve deverá observar estas normas já existentes no ordenamento.
Após muita discussão, a posição doutrinária e jurisprudencial se firmou no sentido de que a adesão ao movimento grevista não autoriza a demissão. A própria Lei de Greve, cuja aplicação ao servidor público é aceita pelo STF, com redação dada pelo STF no MI nº 712/PA, expressamente protege o grevista da demissão no artigo 7º, parágrafo único.
Conforme decidido pelo STF, no MI nº 712/PA, os artigos 3º a 5º da Lei nº 7.783/89, referentes às formalidades e requisitos para deflagração da greve, foram recepcionados para os servidores públicos. Assim, por exemplo, somente após frustrada a negociação ou verificada a impossibilidade de recursos via arbitral, é facultada a cessação parcial do trabalho pelos servidores públicos (art. 3º da Lei nº 7.783/89).
Nesse sentido, o ministro do STJ, Arnaldo Esteves Lima, determinou, em 17 de setembro de 2008, na Medida Cautelar nº 14.770, a suspensão do movimento grevista dos médicos peritos da Previdência Social, por entender que não houve tentativa de negociação da reivindicação pretendida (edição da Medida Provisória nº 441/08 - que entenderam lhes ser desfavorável):
Com efeito, apresenta-se plausível o argumento de que a ANMP não praticou atos tendentes a negociar com o INSS ou com o próprio Ministro de Estado da Previdência Social as questões que geraram o descontentamento dos seus filiados em decorrência da edição do ato normativo em tela.
Salutar lembrar que a greve, mesmo parcial só deve ser adotada em circunstância extrema, após frustrados todos os meios de composição, mormente em uma atividade tão essencial e sensível, como a exercida pelos peritos médicos, de cujos laudos dependem um sem-número de segurados da Previdência, para obterem benefícios básicos, comumente, para sua subsistência, de forma minimamente digna.
À autarquia previdenciária não foi dada ciência do posicionado do órgão representativo da categoria para que, se fosse o caso, adotasse medidas tendentes a rever o ato questionado. Desse modo, neste juízo preliminar, apresenta-se caracterizada uma precipitação na deflagração do movimento grevista, incompatível com o disposto na Lei 7.783/99. (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Medida Cautelar nº 14.770 de 17 de setembro de 2008).
O mesmo tribunal, em 24 de junho de 2009, instado a se manifestar sobre nova greve dos servidores públicos do INSS, entendeu mais uma vez que não foram atendidas as exigências da Lei nº 7.783/89, no tocante às tentativas de negociação previamente à deflagração da greve, conforme se depreende da ementa do Agravo Regimental na Medida Cautelar nº 15.656:
5. Os diversos ofícios que se encontram referidos nas razões do agravo, os quais teriam sido encaminhados à direção do INSS para a reabertura da negociação sobre o horário de trabalho, não fazem menção à tentativa de negociação acerca dos temas controvertidos,
assim como exige o disposto no art. 3.º da Lei de Greve.
6. Tratam aqueles ofícios, na realidade, de outros aspectos relacionados às condições de trabalho. Mesmo quando a agravante externou a sua insatisfação com a MP n.º 441/08, não emitiu nenhum sinal voltado à negociação, priorizando assuntos relacionados à contagem do período de trabalho em condições insalubres e às vantagens que seriam obtidas, em favor dos servidores, com o turno ininterrupto. No entanto, não se extrai da leitura dos referidos documentos qualquer sinal de que o movimento grevista estaria por vir. (BRASIL. Agravo Regimental na Medida Cautelar nº 15.656. Superior Tribunal de Justiça, 24 de junho de 2009).
Verificando ofensa ao artigo 4º da Lei nº 7.783/89, o STJ declarou, na Petição nº 7.985, a ilegalidade e abusividade da greve dos Médicos Peritos da Previdência Social no ano de 2010, dentre outros motivos, por considerar que não havia previsão no Estatuto da entidade sindical das formalidades de convocação e o quorum para a deliberação, tanto da deflagração quanto da cessação da greve.
Constata-se, pois, que as formalidades e requisitos necessários para a deflagração da greve no setor público devem ser fielmente observadas, sob pena de suspensão do movimento ou declaração de sua ilegalidade. O STF, consolidando este entendimento, editou a Súmula 316: “a simples adesão à greve não constitui falta grave”.
5.1.3 Situação atual da jurisprudência sobre a greve no serviço público
Um fato importante também acerca da discussão sobre a edição de uma norma que findaria essa contenda aconteceu em outubro de 2007. O STF, em uma decisão histórica relativa ao MI nº 670/712, declarou que a Lei nº 7.783/89 é aplicável ao serviço público, enquanto não for disciplinada pelo Legislativo.
Em seu voto, o Ministro Celso de Mello assim julgou:
[...] viabilizar, desde logo, nos termos e com as ressalvas e temperamentos preconizados por Suas Excelências, o exercício, pelos servidores públicos civis, do direito de greve, até que seja colmatada, pelo Congresso Nacional, a lacuna normativa decorrente da inconstitucional falta de edição da lei especial a que se refere o inciso VII do art. 37 da Constituição da República. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal. MI 670/712 26 de outubro de 2007).
A referida decisão deverá provocar inúmeras discussões jurídicas sobre este tema, que só o tempo se encarregará de pacificar, até que o legislador coloque um ponto final nessa questão. Para uma melhor compreensão da situação, passa-se a discorrer sobre o instrumento utilizado para provocar o Judiciário no caso em epígrafe.
O MI é instrumento processual previsto na CRFB/88, artigo art. 5º, inciso LXXI, in verbis:
LXXI – conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania; (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, online).
No presente caso, em se tratando de lei ordinária, a competência para julgar o MI é do STF, nos termos do artigo 102, inciso I, letra q, da CRFB/88:
Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I – processar e julgar, originariamente (...)
q) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais Superiores, ou do próprio Supremo Tribunal Federal. (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, online).
Os MIs nº 670, 708 e 712, que deram origem a esta decisão do STF, foram impetrados por três sindicatos profissionais no ano de 2003. Foram eles: Sindicato dos Servidores Policiais Civis do Espírito Santo, Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário do Paraná e Sindicato dos Trabalhadores em Educação de João Pessoa.
Todos foram de fundamental importância para que o Poder Judiciário se pronunciasse sobre a real necessidade de edição da norma. Esses sindicatos pediam a garantia para que pudessem dar início a uma greve, as regras que disciplinariam o movimento e a manifestação sobre a demora do Legislativo em aprovar uma lei de greve e do Executivo em propô-la.
A decisão do STF surpreendeu a todos. Os ministros decidiram a questão por maioria – 8 votos a 3, nos seguintes termos:
Decisão: O Tribunal, por maioria, conheceu do mandado de injunção e propôs a solução para a omissão legislativa com a aplicação da Lei nº 7.783, de 28 de junho de 1989, no que couber, vencidos, em parte, o Senhor Ministro Maurício Corrêa (Relator), que conhecia apenas para certificar a mora do Congresso Nacional, e os Senhores Ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Marco Aurélio, que limitavam a decisão à categoria representada pelo sindicato e estabeleciam condições específicas para o exercício das paralisações. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gracie. Lavrará o acórdão o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Não votaram os Senhores Ministros Menezes Direito e Eros Grau por sucederem, respectivamente, aos Senhores Ministros Sepúlveda Pertence e Maurício Corrêa, que proferiram voto anteriomente. Ausente, justificadamente, a Senhora Ministra Cármen Lúcia, com voto proferido em assentada anterior. Plenário, 25.10.2007. (BRASIL. Supremo Tribunal de Justiça. MI 670 de 25 de outubro de 2007).
Com esta decisão, o setor público se submete, no que couber, à Lei nº 7.783/89. Esta decisão terá validade até a aprovação da lei para o setor público. Os ministros que votaram em sentido contrário sustentaram que era necessário estabelecer especificações para o setor público. Ademais, limitavam a decisão apenas aos sindicatos impetrantes.
Depois desta decisão, alguns atores sociais manifestaram suas opiniões sobre o assunto. O Governo Federal sugeriu que deveria ser observado um número mínimo de servidores nas assembleias, devendo ser cortados o ponto nos dias parados, assim como ocorre na iniciativa privada. Além disso, argumentou que deveriam ser definidas quais as áreas essenciais do serviço, com o percentual de servidores que deverão assegurar o atendimento à população.
A Advocacia Geral da União enviou uma proposta para a Casa Civil com regras similares à lei do setor privado: comunicado com 48 ou 72 horas de antecedência da greve; dias parados serão considerados como faltas injustificadas; reposição de 50% das horas paradas; no caso de greve abusiva haverá o desconto de 30% dos vencimentos mensais até a quitação dos dias.
A grande maioria dos movimentos sindicais aduziu no sentido de que a decisão do STF em aplicar a Lei de Greve do setor privado ao serviço público em nada ajudaria, na prática. Afirmou-se inclusive que a atuação do STF, na verdade, demonstrava o quanto a processo legislativo era moroso e ainda traria muitos prejuízos.
De qualquer modo, recentes paralisações, como a dos advogados públicos iniciada em 17 de janeiro de 2008, bem como a greve dos professores nos anos de 2011 e 2012, buscaram obedecer aos estritos termos da Lei nº 7.783/89 para que o movimento não fosse julgado abusivo.
Ocorre que a greve no serviço público envolve outros parâmetros para a sua análise, daí a real necessidade de que seja editada uma norma que se encaixe perfeitamente aos moldes do serviço público e que não fira os preceitos constitucionais da continuidade do serviço publico, nem do interesse público.
Repisa-se que o direito de greve está previsto no artigo 37, inciso VII, da CRFB/88, que dispõe:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e também, ao seguinte: (...)
VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica; (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, online).
Mas o que realmente se constata é a mora legislativa em finalmente produzir o texto legal que regularia a greve de forma específica, visto que, ainda que outras ferramentas jurídicas sejam utilizadas, a edição de legislação específica ao caso diminuirá consideravelmente as contendas que envolvem o assunto.
5.2 Análise dos projetos de lei sobre a greve no serviço público
Enquanto não ocorre a regulamentação do direito de greve do servidor público, diversas categorias entraram em greve no Brasil, como foi o caso dos professores e servidores públicos de âmbito federal em 2012. O fato é que, até hoje, a polêmica acerca do direito de greve no Brasil, no que tange aos servidores públicos, ainda não se encontra superada em virtude da falta de regulamentação específica. Enquanto isso não acontece, a insegurança toma conta dos movimentos paredistas pelo país.
Após reiteradas greves no setor público e uma constante revolta ante a mora legislativa, há uma movimentação que tenta buscar o fim dessa lacuna jurídica e que de uma vez por todas os servidores públicos tenham possibilidade de exercer, nos limites legais, os seus direitos. Além do direito à greve, é necessário que o tema seja discutido e regulamentado para que os servidores tenham direito à convenção coletiva, conforme prevê a Convenção Coletiva 151 da OIT.
Atualmente existem três projetos de lei que regulam o direito de greve dos servidores públicos. O senador Paulo Paim (PT-RS) em 2007 deu entrada aos PLs nº 83 e 84/2007: o primeiro regula o direito de greve para os servidores públicos e o segundo, para os trabalhadores da iniciativa privada. O outro projeto, que foi tema, inclusive, de audiência pública é o PL nº 710/2011, de autoria do senador Aloysio Nunes (PSDB-SP), que determina a manutenção de, no mínimo, 50% dos funcionários trabalhando durante a greve.
O percentual sobe para 60% e 80%, no caso de paralisação em serviços essenciais à população saúde, abastecimento de água e energia, transporte coletivo e na segurança pública. Além disso, a proposta de Aloysio Nunes também obriga a entidade sindical a demonstrar a tentativa de negociar com o governo e comunicar a decisão de entrar em greve 15 dias antes de iniciar o movimento, limitando a remuneração dos grevistas a até 30% do que receberiam se estivessem trabalhando.
Há um projeto de lei que dispõe sobre os termos e limites do exercício da greve pelo servidor público, o PL nº 4.497/01, em trâmite na Câmara dos Deputados. De autoria da Deputada Rita Camata, arrasta-se desde 17 de abril de 2001, sendo que está há mais de três anos na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania daquela Casa, sem perspectivas de data para aprovação, com a consequente edição e publicação da tão esperada lei específica para regulamentação desse importante direito.
Espelhado nos dispositivos da Lei nº 7.783/89, observando, porém, os aspectos próprios do serviço público bem como suas peculiaridades, que exigem dispositivos específicos. Destes, podem-se destacar as seguintes características:
a) define restritivamente greve como paralisação de serviços públicos, excluindo outras formas mais interessantes e menos gravosas de manifestação;
b) define servidor público como “pessoa legalmente investida em cargo público” permitindo a interpretação segundo a qual os agentes políticos poderiam deflagrar greve;
c) fixa aviso prévio mínimo de 72 horas;
d) assegura expressamente o exercício de alguns direitos sindicais;
e) veda à Administração Pública qualquer ameaça ou punição ao exercício legítimo do direito de greve;
f) define abuso do direito de greve e estabelece pena de suspensão, multa ou demissão;
g) enumera expressamente atividades essenciais;
h) permite à Administração a contratação de serviços de terceiros, por tempo determinado, caso não seja assegurada a prestação de serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis de interesse público; e
i) determina que os dias de exercício de greve sejam contados como de efetivo exercício, inclusive remuneratório, desde que, encerrada a greve, as horas não trabalhadas sejam repostas, de acordo com cronograma estabelecido pela Administração e pelos servidores.
Encontram-se apensados ao projeto cinco outras proposições: o PL nº 5.662/01, que se diferencia por fazer alusão à negociação coletiva, permitindo a interpretação de que deve existir necessariamente antes e pode continuar existindo durante a greve.
Há também o PL nº 6.032/02, que difere por sugerir que se determine a obrigatoriedade de suspensão prévia do pagamento de remuneração, só restabelecido em caso de declaração de legalidade do movimento, mediante a reposição dos dias não trabalhados.
Outro ponto diz respeito ao fato de que seriam exigidas ao menos duas assembleias gerais específicas, em que devem estar comprovadamente presentes ao menos dois terços da categoria. Também fixa o percentual mínimo de 50% de servidores e introduz dispositivo na Lei nº 8.112/90, que prevê a possibilidade de demissão do servidor por prática de ato abusivo.
É de bom alvitre ressaltar que, no ímpeto de elaborar um novo texto legal, no qual se tentou adequar a lei da iniciativa privada à greve do servidor público, afim de que as questões propriamente inerentes ao serviço público sejam respeitadas e a greve não se torne ilegítima.
Portanto, mesmo após três anos da decisão, o inciso VII do art. 37 continua sem a devida regulamentação pelo Poder Legislativo. Mesmo que, para muitos, o ativismo judicial tenha sido digno de aplausos, não se pode negar que a greve no serviço público não foi contemplada devidamente, ainda mais porque de certa forma há uma grande pressão sobre o funcionário público e sua função.
Por fim, mister se faz esclarecer que, qualquer lei que venha a disciplinar o direito de greve do servidor público não deve tratá-lo de forma análoga ao direito de greve da iniciativa privada. A situação não é a mesma, nem tampouco as consequências sofridas pela sociedade. Muito menos pode-se chegar à situação de cercear esse direito ao servidor. Igualmente, não se deve pensar que a solução repousa em conferir tratamento mais rígido e considerar todo serviço público como atividade essencial.
É preciso, preliminarmente, delimitar quem é o servidor público, real legitimado à lei de greve junto à Administração Pública, como foi de alguma forma abordado nos projetos de lei citados acima. Logo, a reflexão sobre o tema recai mais ainda, pois trata-se de norma mais que fundamental, de um instituto que é um dos pilares da sociedade, o trabalho, portanto elemento fundamental de dignificação do homem, sendo que sua constante melhoria, inclusive no serviço público, torna-se um benefício para a própria sociedade.
VI CONCLUSÃO
Pode-se, portanto, afirmar que, com o passar dos anos, o direito de greve foi evoluindo na sociedade e na legislação brasileira, sendo reconhecido hoje como um direito assegurado pela Carta Magna. A inserção do direito de greve aos servidores públicos, previsto no inciso VII, do artigo 37, da Constituição Federal de 1988, representou um avanço em termos de garantia de liberdade de agir. Isto significou uma mudança substancial na medida em que anteriormente este direito era ignorado ou até mesmo considerado como um ilícito penal.
Após a exposição de tantas entrelinhas sobre o instituto em voga foi possível de forma panorâmica estabelecer os principais problemas acerca do tema e, mais facilmente, constatar a simples, porém morosa solução que reside na edição de norma específica.
Nesse diapasão, a pesquisa doutrinária e jurisprudencial efetuada permitiu um olhar mais aprofundado e crítico sobre a matéria, que, inclusive, contribuiu para dirimir dúvidas fundamentais no critério de legalidade da greve, enquanto norma específica não sobrevenha.
Consoante a isso, a priori, o primeiro capítulo teórico, de caráter mais conceitual e introdutório da presente monografia, foi dedicado à apresentação de tópicos pertinentes aos aspectos gerais da greve, como o conceito e natureza jurídica, os aspectos históricos sobre a greve no mundo e os principais movimentos paredistas no Brasil.
Com relação ao segundo capítulo, pretendeu-se examinar alguns temas referentes ao panorama geral acerca da evolução das legislações e das constituições federais que trataram do assunto da greve, afim de que se compreendesse melhor o desenvolvimento desse movimento no Brasil. Além disso, foi discutido também o exercício da greve no setor privado, para que posteriormente fosse entendido como seria feita a paralisação dos servidores públicos.
Já no terceiro capítulo foram tratados os temas do conceito e natureza jurídica de servidor e serviços públicos, o direito constitucional fundamental do direito de greve, que foi garantido através da Constituição Federal de 1988, bem como a eficácia do preceito constitucional.
Por fim, o quarto e último capítulo buscou analisar o ponto basilar e mais polêmico deste trabalho, que é a questão da greve no serviço público propriamente dita. Foi abordada a análise da jurisprudência e a evolução jurisprudencial sobre a greve no setor público, a aplicação da Lei nº 7.783/89 à greve dos servidores públicos e a atual situação da jurisprudência acerca do assunto.
O legislador constitucional deixou a cargo do Poder Legislativo a regulamentação, por meio de edição de lei específica (lembrando que antes da Emenda Constitucional nº 19/98, exigia-se lei complementar, conforme já foi amplamente discutido), desse direito por parte dos servidores públicos. Todavia, como repisado, nunca houve a efetiva atuação legislativa, restando ao Judiciário, por intermédio do STF, a iniciativa de solucionar esse problema, em acórdãos prolatados nos MIs nº 670/ES, 708/DF e 712/PA.
Não menos importante, vimos também, sumariamente, o teor da Lei nº 7.783/89, a qual regula a greve na iniciativa privada e que, por decisão do Supremo Tribunal Federal, posteriormente ao julgamento dos MIs supra mencionados, foi determinada sua aplicação, com as devidas adaptações, ao funcionalismo público. Adaptações estas que são objeto constante de contestação.
Nesse ínterim, vale relembrar que os movimentos sociais ocorridos no Brasil contribuíram para que a greve se tornasse um dos mais importantes instrumentos de luta e pressão dos trabalhadores, diante de seus empregadores, sejam eles públicos ou privados.
No âmbito do serviço público, as greves têm demonstrado a insatisfação dos servidores com seus salários, plano de carreira, condições de realização do trabalho, mas também da valorização da força humana que é fundamental ao aparato administrativo.
Como consequência, a sociedade acaba por entender que a greve no serviço público não é um problema apenas dos servidores e da Administração Pública, pois afeta direta ou indiretamente toda a população brasileira, de modo que não pode ser ignorada pela sociedade, principalmente a camada hipossuficiente que necessita dos serviços públicos funcionando e cumprindo os preceitos constitucionais.
Depreende-se por elementar que o servidor também faz parte da sociedade e possui necessidades semelhantes a qualquer cidadão, sendo instrumento pelo qual o poder público efetiva os direitos do cidadão. Logo, a sociedade deve refletir não apenas sobre as instituições fechadas ou os prejuízos causados pela greve, mas também é preciso analisar o outro lado: as condições em que estão sobrevivendo hoje esses servidores e como a falta de boas condições de trabalho está afetando a prestação do serviço.
Embora ainda não regulamentado, o direito de greve do servidor público, como foi mencionado, não pode ser anulado pela inércia do Poder Legislativo. Isto posto, para suavizar as controvérsias sobre o direito de greve no serviço público, é preciso primeiramente vontade política para que a lei específica prevista no art. 37, inciso VII da CRFB/88 seja regulamentada.
Enquanto isso não se perfaz, os segmentos da Administração Pública no Brasil continuam paralisando suas atividades, com greves cada vez mais longas e com impasses mais difíceis de resolver, como ocorreu com a recente greve dos professores das instituições de ensino federal, que durante dois anos arrastaram uma situação que ainda está longe de ser resolvida, sendo que no ano corrente há previsão de mais paralisações por parte dessa categoria.
Roga-se então, pela edição da futura lei de greve dos servidores públicos que não poderá restringir em demasia o referido direito, levando à sua inviabilidade. Isto conduziria à inconstitucionalidade da própria norma, pois de nada adiantará se o direito for regulado, porém restrito. Conforme sinalizou o STF na decisão de estender ao setor público a mesma lei que rege a greve do setor privado, é possível traçar algumas colunas que sustentariam este direito.
Certamente a lei deverá explicitar quais as atividades essenciais e inadiáveis que deverão ser mantidas em funcionamento, pois essa é uma questão muito polêmica. Mais uma vez, a análise deve ser cautelosa, a fim de que o direito de greve não seja cerceado, posto que apenas aos militares isto é explicitamente vedado. Mais uma vez, afirma-se que não se pode sorrateiramente limitar o que foi conquistado com tanta dificuldade e luta.
O exercício da greve - seus limites e termos - deverá ser disciplinado pela lei. Em geral, o exercício da greve tem os seus termos estabelecidos pelas partes para que o serviço público não seja completamente paralisado. A lei deverá prever normas gerais e os acordos de cada segmento. Ressaltando que a regulamentação da greve no serviço público deve ser acompanhada pela normatização da negociação coletiva.
O exercício da greve implica em buscar soluções para os conflitos existentes. A negociação coletiva é o elo para a solução destes conflitos, e o resultado desta negociação deve ser transformado em um instrumento, assim como ocorre no setor privado, onde estas demonstram uma excelente eficácia.
Finalmente, frise-se que o princípio da legalidade não ficará fragilizado com este procedimento, mas pelo contrário, o ideal é que a lei seja precedida pela manifestação direta dos interessados, sendo que os próprios servidores são os sujeitos sociais transformadores da realidade de todo âmbito social. Não se deve ouvidar, no entanto, de buscar uma articulação com o Legislativo para que a negociação não seja mitigada ante a presença dos MIs, que são apenas “remendos” para as situações deficitárias da ausência da regulamentação.
Pondera-se ainda que a greve não pode ser tratada como o primeiro passo em busca da realização dos direitos. Uma greve, portanto, deve ser precedida de um procedimento prévio, que tem início na elaboração da pauta de reivindicações, sua posterior aprovação pela categoria, sua apresentação perante a autoridade estatal competente, e, muito importante, medidas concretas de negociação como reuniões e medidas administrativas que garantam que a greve somente será adotada como última alternativa.
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