A importância do princípio da não-cumulatividade para a tributação sobre o consumo

Apesar do Brasil ter instituído o sistema de tributação sobre o consumo com fundamento no modelo francês e alemão, optou pela repartição de competências tributárias numa tentativa de favorecer o federalismo[1].

Assim, temos três diferentes competências para tributar o consumo na ordem constitucional brasileira:

  1. a da União, que o faz por meio do IPI - Imposto sobre Produto Industrializado e das Contribuições Sociais;
  2. a dos Estados da Federação, competentes para tributar o consumo por meio do ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviço, e
  3. a dos Municípios, que, por sua vez, são competentes para tributar os serviços de um modo geral, com exceção daqueles tributados pelo ICMS, através do ISSQN - Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza.

Cumpre ressaltar que a grande maioria dos países do mundo, de acordo com o modelo de tributação europeu, inclusive os países membros do MERCOSUL, com exceção do Brasil, adotam formas de tributação sobre o consumo em que não se cogita repartição de competências, mas sim, uma divisão entre imposto geral sobre o consumo – em que está a tributação sobre a maioria das mercadorias e bens consumidos, inclusive serviços – e imposto especial sobre o consumo, conforme políticas regulatórias ou extrafiscais. Estas, distantes do princípio da capacidade contributiva, elegem determinados produtos para serem por ele tributados, como tabaco, combustíveis, álcool, energia elétrica. As políticas regulatórias seguem ideais de cunho social, econômico, ambiental, dentre outros aspectos.

No Brasil, não existe a tributação especial sobre o consumo. Além disso, como dito anteriormente, a tributação geral é dividida em três competências distintas, entre a União, os Estados Federados e os Municípios, divisão essa prevista na própria Constituição da República.

Afora essa questão, deve-se assinalar que, assim como em muitos países, a tributação sobre o consumo no Brasil obedece ao princípio da não-cumulatividade, que busca tão somente assegurar a neutralidade econômica dessa tributação, sem deixar que a mesma onere a cadeia de produção e, assim, reflita negativamente nos preços.

Nessa seara, não há como interpretar o princípio da não-cumulatividade sem conferir importância aos efeitos produzidos no âmbito das atividades econômicas. Por consequência, mister atentar que a adequada tributação sobre o consumo deve ser suportada pelo consumidor final do produto ou serviço, na medida de sua capacidade contributiva.

O consumidor final, na realidade, é o autêntico contribuinte de fato, já que deve arcar sozinho com o encargo advindo da exação. Por outro lado, o contribuinte de direito ou operador das vendas deve permanecer neutro, economicamente, aos efeitos da tributação, eis que o tributo não pode interferir na cadeia produtiva.

Caso contrário, teríamos os preços majorados por razões alheias aos fatores naturais que regem o mercado, a penalizar a economia do país e o próprio consumidor, já que o preço não seria a medida exata de sua capacidade contributiva. Antes pelo contrário, estaria além dessa capacidade, uma vez que o tributo cobrado cumulativamente em cada etapa da cadeia produtiva englobaria o custo do produtor.

Nas palavras dos professores SACHA CALMON NAVARRO COÊLHO e MISABEL ABREU MACHADO DERZI, a neutralidade garante o equilíbrio do processo produtivo, de modo que todo o ônus da tributação deva ser repassado ao consumidor final, sem que onere a própria cadeia de produção. Tanto é verdade que na Alemanha percebeu-se a importância da não-cumulatividade a partir da ótica dos malefícios que um tributo cumulativo traz à livre concorrência e à livre iniciativa.

“É importante notar que tanto o ICMS quanto o IPI não são impostos que devam ser suportados, economicamente, pelo contribuinte de direito (o comerciante ou industrial). São, a rigor, impostos sobre o consumo, não devendo onerar a produção ou o comércio, como alerta Klaus Tipke. Disso resulta que, numa operação entre empresas, cada uma delas pode se livrar, basicamente, através da dedução do imposto anterior, do imposto dela cobrado pela outra e transferir, na etapa de circulação, o ônus do imposto devido ao adquirente e, assim sucessivamente, até o consumidor final. [...] É a Biligkeitserlass, como reiteradamente menciona Tipke (cf. op. cit., p. 410). Aliás, um dos fundamentos mais importantes para a adoção do princípio da não-cumulatividade repousa na neutralidade da concorrência, argumento que sensibilizou a Corte Constitucional alemã (CVerfG). Pela mesma razão, acrescida da necessidade de uma exata compensação de fronteiras entre países membros diferentes, a Comunidade Européia adotou o princípio da não-cumulatividade como passo essencial à harmonização do imposto”.[2]

A não-cumulatividade, na qualidade de política fiscal, apresenta verdadeiras virtudes, dentre as quais, a neutralidade do ônus tributário em relação ao número de operações praticadas; o incremento à produção, uma vez que a cadeia produtiva é desonerada; há transparência dos preços, já que viabiliza o conhecimento do real encargo repassado ao contribuinte de fato ou consumidor final, sem olvidar da neutralidade externa, eis que evita a exportação de tributos.

Na Constituição da República de 1988, o princípio da não-cumulatividade é tratado de forma ampla, sem restrição aos créditos, à exceção do que ocorre com o ICMS, quanto às operações isentas ou não tributadas, excluídas as exportações. Afora essas hipóteses, não há espaço para limitações aos créditos, seja em função das espécies de mercadorias adquiridas, seja em decorrência da sua durabilidade ou da natureza do consumo, seja em razão da natureza da atividade econômica.

Afinal, restrições ao princípio constitucional refletem a cumulatividade do imposto, na medida em que, por não estarem autorizados a compensar os créditos que integram o custo real de sua produção, os industriais e comerciantes os fazem incidir em cascata sobre os preços dos produtos. Dessa forma, todos saem economicamente prejudicados, inclusive, o Fisco que vê, às duras penas, o crescimento de sua receita tributária, em prejuízo da própria sociedade de consumo que, aliás, é quem a garante.

Nesse passo, os ideais de neutralidade são atropelados e observa-se o restrito potencial com que a economia apresenta crescimento. Óbvio é que, caso o setor produtivo estivesse verdadeiramente desonerado, teríamos a produção a um preço menos elevado e, como consequência natural, maior consumo para estímulo da economia para o país.

      De fato, deve-se reconhecer que a supressão da não-cumulatividade, por qualquer forma, onera o custo da produção, já que torna o processo produtivo e comercial mais dispendioso. Por consequência, a competitividade do produto nacional é prejudicada, bem como o ingresso de novos investimentos no mercado brasileiro. Em contrapartida, presenciamos ideais arrecadatórios predatórios, cujo pensamento econômico se restringe aos benefícios de curto prazo, sem maiores preocupações com o desenvolvimento econômico-social do Brasil e sua integração com os demais membros do MERCOSUL ou outros países com quem mantém relações de comércio.


Notas

[1] SANTIAGO, Igor Mauler. Reflexões sobre o Direito Tributário na Pós-Modernidade: Separação dos Poderes e Espécies Tributárias. In Revista Internacional de Direito Tributário – Associação Brasileira de Direito Tributário, n. 1, jan./ jun., Belo Horizonte: Del Rey, 2004.

[2] COÊLHO, Sacha Calmon Navarro; DERZI, Misabel Abreu Machado. ICMS – Não-cumulatividade e temas afins. In O princípio da Não-Cumulatividade. Coordenador Ives Gandra da Silva Martins. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais: Centro de Extensão Universitária, 2004, (Pesquisas Tributárias. Nova Série; n. 10), p. 109.



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