RESUMO
Este estudo tem como objetivo a análise do excesso de formalismo que rege as Compras Governamentais, principal entrave encontrado pelas Políticas Públicas atualmente no Brasil, e como os legisladores vem buscando, alternativamente, resolvê-lo. Diante do exposto, o tema será abordado de maneira a explanar os conceitos das politicas publicas, diferenciando-a das políticas de governo; a logística e suas aplicações no contexto atual para atender as Políticas Públicas – a exemplo do burocrático processo de aquisições e contratações – ressaltando sua proximidade com o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), com as obras e serviços de engenharia voltados para o Sistema Único de Saúde (SUS) e as obras e serviços de engenharia para construção, ampliação e reforma de estabelecimentos penais e unidades de atendimento socioeducativo; as limitações decorrentes de fatores orçamentários, sendo principal fator na tomada de decisão; e, por fim, os desafios decorrentes da implantação das Políticas Públicas, do ponto de vista da sociedade.
PALAVRAS CHAVE: Políticas Públicas, Licitações, Improbidade Administrativa, Governança, Accountability.
Public Policy and Government Procurement: how to be efficient with excessive formalism
ABSTRACT
This study aims to analyze the excessive formalism governing government procurement , the main obstacle encountered by public policies currently in Brazil and comes as lawmakers seeking alternatively solve it . Given the above , the issue will be addressed in order to explain the concepts of public policies , differing policies of the government; logistics and its applications in the current context to meet the public policy - such as the bureaucratic process of procurement and contracting - emphasizing its proximity to the Growth Acceleration Program (PAC) , with the works and engineering services focused on the Unified (SUS) and the works and engineering services for construction, expansion and renovation of prisons and units of social and educational care ; limitations arising from budgetary factors, and the main factor in decision making ; and, finally , the challenges arising from the implementation of public policies , from the point of view of society .
KEYWORDS: Public Policy, Bids, Administrative Misconduct, Governance, Accountability.
Políticas Públicas y Contratación Pública: cómo ser eficiente con el formalismo excesivo
RESUMEN
Este estudio tiene como objetivo analizar el formalismo excesivo que rige la contratación pública, el principal obstáculo encontrado por las Políticas Públicas actualmente en Brasil y viene como legisladores buscan alternativamente resolverlo . Teniendo en cuenta lo anterior, la cuestión será tratada con el fin de explicar los conceptos de las Políticas Públicas , que se diferencian las políticas del gobierno; logística y sus aplicaciones en el contexto actual para cumplir con la política pública - tales como el proceso burocrático de las adquisiciones y contrataciones - destacando su proximidad con el Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), con las obras y servicios de ingeniería se centraron en la Unified (SUS) y las obras y servicios de ingeniería para la construcción, ampliación y renovación de las prisiones y unidades de atención social y educativa; limitaciones derivadas de factores presupuestarios, y el principal factor en la toma de decisiones; y, por último , los retos derivados de la implementación de Políticas Públicas, desde el punto de vista de la sociedad.
PALABRAS CLAVE: Públicas, Licitaciones, Mala Conducta Administrativa, La Gobernanza, Rendición de Cuentas.
INTRODUÇÃO
As Políticas Públicas são comumente confundidas com as Políticas de Governo. Na verdade, estão muito próximas, tem objetivo comum, mas não são sinônimas. A Constituição Federal de 1988 é um marco na definição das Políticas Públicas, vez que definiu as competências de cada ente da República Federativa do Brasil.
No artigo 21 da CF/88, foram apresentadas as competências da União, enquanto que no artigo 22 trouxe a sua competência legislativa. Todavia, a União também possui competências compartilhadas com os Estados, Distrito Federal e Municípios, consoante os artigos 23 e 24 da Carta Magna, este último pertinente à legislação. Aos Estados ficam reservadas as competências que não são vedadas pela Constituição, porém, aos Municípios já há definição no artigo 30.
Analisando-os, pode-se afirmar a existência de responsabilidades para realizar um planejamento eficiente das Políticas Públicas. E a Constituição vai ainda mais além, quando traz tantos outros artigos importantes, como o artigo 179, onde diz que a “União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios dispensarão às microempresas e às empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurídico diferenciado, visando a incentivá-las pela simplificação de suas obrigações administrativas, tributárias, previdenciárias e creditícias, ou pela eliminação ou redução destas por meio de lei”.
Posto as responsabilidades individuais e coletivas de cada ente, sabemos que as Políticas Públicas devem ter um norte. Assim, observando o artigo 6º da CF/88, o poder público deve propor políticas com o intuito de atender os direitos sociais. São eles: a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma da Constituição.
Contudo, para se alcançar o objetivo, os recursos orçamentários devem ser bem empregados. Seja na contratação de pessoal ou nas compras e contratações realizadas pela Administração Pública, o gestor deve se atentar a Responsabilidade Fiscal, pautando-se pela ética e transparência pública.
O entrave maior é quando, para a consolidação das Políticas Públicas, há a necessidade de aquisição de bens e contratação de serviços, os quais devem ser sempre precedidos de processos administrativos longos e nem sempre eficientes, conhecidos por licitações.
O excesso de burocracia e de normas para atender ao mesmo objetivo tem tornado ainda mais complexo o entendimento e a segurança destes processos. Assim, é importante saber diferenciar cada uma delas e entender o que tem sido feito para tentar descomplicar o que é complicado (licitações), descomplicando o que foi por elas complicado (Políticas Públicas).
POLÍTICAS PÚBLICAS
O gestor deve saber distinguir a real necessidade de sua demanda. Vez que sua gerência se dará em prol da sua comunidade, buscar atender aos anseios daquela, norteado pelo artigo 6º da Carta Magna, é fundamental.
Sabe-se que existe uma demanda muito grande de problemas na sociedade brasileira. Assim, para que se possa haver um bom planejamento inicial, é importante o gestor saber por onde começar: atentar para sua competência também será um enorme passo, pois reduzirá o seu raio de ação, produzindo uma meta mais tangível.
Ora, todo gestor público, seja de cargo eletivo ou nomeado, torna-se refém de duas importantes normas: a Lei nº 4.320, de 1964, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, e a Lei Complementar nº 101, de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Surge então o primeiro grande desafio: Como estabelecer as Políticas Públicas?
Políticas Públicas é o conjunto de ações, metas e planos de governo voltados para o bem-estar e interesse coletivos. As decisões que deverão ser tomadas pelos governantes (gestores) terão como atividade-fim atender a demanda da sociedade.
“Segundo Bucci (2002, p. 264), as Políticas Públicas (...) são compostas por normas, princípios e atos voltados a um objetivo determinado de interesse geral. (...) devem ser estabelecidas no espaço governamental, conjugando os objetivos e princípios das políticas de estado – previstos em Lei ou na Constituição – com as metas e orientações de políticas governamentais”. (Matias-Pereira, 2010, pp. 127-128)
Para Matias-Pereira (2010, p. 127) “as Políticas de Governo são os objetivos, normalmente estabelecidos em um plano de governo, elaborados pelo então candidato, que após eleito busca implantá-los em diferentes setores da vida econômica ou social”.
Num passado não muito distante, os governantes tomavam conhecimento das demandas da sociedade por intermédio dos seus representantes eleitos (deputados, senadores e vereadores), estabelecendo, junto com seu gabinete, como fazer para atendê-las.
Passado o tempo, com a implantação do orçamento participativo, os agora gestores, não só tomam conhecimento da demanda, como também recebem opiniões da sociedade de como fazer para resolvê-las.
Pode parecer que o trabalho do gestor simplificou, contudo, basta trazer o exemplo de uma simples reunião de setor de trabalhos para mudar a opinião: Imagine que seu chefe acaba de receber um pequeno recurso para mudar a organização da sala, trazendo mais conforto. Aberto o tema para discussão, vai ter aquele que sugerirá uma pintura para dar aspecto de limpeza no local. Outro preferirá a troca dos móveis por outros ergométricos, tornando o trabalho mais cômodo. Mas ainda haverá aquele que sugerirá a individualização, colocando divisórias. Opiniões coletivas divergentes, quando não individualistas.
Agora, traga a discussão ao patamar de ente. Como atender a milhões de necessidades, sabendo que nem todos ficarão satisfeitos? O fato é que uma classe será atendida e outra não, surgindo assim os boatos de favorecimento, quando, na verdade, buscou-se atender o que se julgou principal, acertadamente ou não.
Importante frisar que a necessidade da sociedade é permanente, o que faz com que a Política Pública também o seja. Porém, diante da escassez de recursos, a opção de atendimento de uma necessidade em detrimento de outra, gera descontentamentos, surgindo os adversários políticos.
Supondo que esse novo ator resolva disputar eleições com o atual gestor e ganha. Sabemos que ele (e seu grupo) estava insatisfeito com a decisão do gestor anterior, por ocasião das Políticas Públicas priorizadas. Assim, como primeiro ato, decide abandonar os trabalhos que vinham sendo realizados, dando lugar à Política de Governo.
Essa mudança brusca, e total abandono de um trabalho que vinha sendo realizado, não só demonstra um forte desentendimento de grupos, como traz um prejuízo invisível aos olhos da sociedade: todo o recurso empregado corretamente torna-se prejuízo ao erário (voluntário).
Caso ocorresse um estudo avaliativo e, consequentemente, a mudança fosse realizada, poderíamos afirmar que continua a ser dada atenção à Política Pública, já que esta é composta de cinco fases: seleção de prioridades; apresentação de soluções e alternativas; tomada de decisão; execução; e avaliação. Assim, o prejuízo deu-se por ineficiência do planejamento em alguma etapa (involuntário).
Já que estamos falando de aplicação de recursos, outro fator relevante para que uma política pública obtenha resultado eficaz é a sua aplicação eficiente. Os bens e serviços tornam-se objeto de disputa e, muitas vezes o gestor, para atender à sociedade, transfere a terceiros o poder de exercer aquilo que lhe competia, seja por permissão, por concessão, terceirizando ou por meio de parcerias.
Não se trata de tarefa fácil, já que a Constituição Federal de 1988 traz, no inciso XXI do artigo 37, que, “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.” (grifo nosso).
No entanto, se o objetivo for a delegação de competência, faz-se preciso conhecer o artigo 175, no mesmo documento, pois traz que “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.
Ou seja, independente de qual seja a finalidade de emprego do erário, observe que haverá prévio procedimento licitatório.
Essa parte da logística é uma das áreas mais sensíveis da Administração Pública. Pode ser vista valendo-se do conceito de governança, já que esta trata da aquisição e distribuição de poder na sociedade.
Uma boa governança pública, à semelhança da governança corporativa, está apoiada em quatro princípios, segundo Matias-Pereira (2010, p. 77): “relações éticas; conformidade, em todas as suas dimensões; transparência; e prestação responsável de contas. A ausência desses princípios requer mudança na forma de gestão”
A prática dos princípios por ele apresentados visando à boa governança, deve ser vista como condição indispensável para que a Administração Pública ou uma instituição continue a progredir. Em sua obra, ele ressalta a importância de que esta seja uma tarefa permanente, exigindo uma participação proativa de todos os atores envolvidos, tais como dirigentes, políticos, órgãos de controle e, em especial, a sociedade organizada.
Assim, passa a ser importante entendermos o papel da burocracia nas Políticas Públicas, se quisermos entender tais normas que supõem a eficácia dos Serviços Públicos, o rigor orçamentário, assim como a desestatização e a descentralização administrativa.
A BUROCRACIA NAS POLÍTICAS PÚBLICAS
“A Administração Pública burocrática nasce na segunda metade do século XIX, com o objetivo de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Pregava os princípios do desenvolvimento, da profissionalização, ideia de carreira pública, hierarquia funcional, impessoalidade, formalismo; tudo cominava no poder legal, colocando a priori as metas de acabar com o nepotismo e com a corrupção. Para isso, torna-se necessário o controle rígido dos processos e do ingresso à carreira pública, com regras de admissão, controle nas compras, visando evitar abusos, ineficiência e incapacidade”. (Matias-Pereira, 2010, p. 113)
A aplicação do conceito é fundamentada na necessidade de profissionalização do Serviço Público, substituindo o quadro funcional, muitas vezes compostos por parentes dos agentes políticos eleitos, sem a devida qualificação, servido apenas como cabide de emprego.
Com a CF/88 e a LC nº 101/00, o quadro do Serviço Público passou a se tornar mais profissional. Com a criação de planos de carreira e necessidade de realização de concursos públicos para ingresso na Administração Pública, as mudanças começaram a se tornar evidentes. Com isso, o que está se buscando é mudar o cenário público, trazendo eficiência ao meio.
O mesmo ocorre nos processos logísticos, que seguem as seguintes etapas básicas:
1ª Etapa: PEDIDO DE MATERIAL/SERVIÇO – o setor interessado fará o levantamento da necessidade e materialização no modelo requisição específico do órgão ou entidade;
2ª Etapa: COTAÇÃO – realização de ampla pesquisa de mercado, com o intuito de verificar se as necessidades podem ser ou não executadas, em virtude da dotação orçamentária;
3ª Etapa: PROCESSO – sendo aprovada a aquisição/contração pela autoridade competente, será autuado o processo de compras, observando a legislação pertinente. Via de regra, findará em uma licitação, salvo se dispensável ou pertinente aos casos de dispensa ou inexigibilidade.
Esta etapa está dividida em duas subetapas: uma INTERNA, onde seguirá ritos processuais internos, e outra EXTERNA, onde ocorrem as divulgações e realizações das sessões públicas abertas; e
4ª Etapa: EXECUÇÃO – concluído o procedimento legal, não havendo ressalvas jurídicas e homologado pela autoridade competente, o processo concluído estará pronto para sua execução, seja na forma de aquisição de bens ou de contratação de serviços.
5ª Etapa: LIQUIDAÇÃO – concluída a etapa anterior, o gestor ou fiscal do contrato aprova e atesta a aquisição ou o serviço, encaminhando a Nota Fiscal/Fatura para pagamento.
À primeira análise parece um procedimento rápido, porém, existem vários outros procedimentos internos que o tornam burocráticos: análise jurídica em, pelo menos, duas etapas; avaliação da autoridade competente (gestor) em, pelo menos, duas etapas; análise e aprovação da área técnica em, pelo menos, duas etapas; além do envolvimento dos setores de compras e de licitações – que, às vezes, são diferentes –, financeiro, contábil e almoxarifado; e respectivas chefias imediatas.
Enfim, embora não pareça ser burocrático, o trâmite interno criado pelos órgãos/entidades tornam o processo moroso, fazendo com que as autoridades se submetam a contratações emergenciais, sem saber que estas não podem ser justificadas pela falta de planejamento, estando passíveis a não aprovação de contas.
Para Weber, a burocracia explica os mínimos detalhes como as coisas deverão ser feitas, tendo as características abaixo, apresentadas por Chiavenato (2011, pp. 246-249):
1. Caráter legal das normas e regulamentos – organização baseada em uma legislação própria que define antecipadamente como a organização burocrática deverá funcionar;
2. Caráter formal das comunicações – organização ligada por comunicações escritas (Comunicados internos (CI), requerimentos, despachos, etc.);
3. Caráter racional e divisão do trabalho – organização caracterizada por uma sistemática divisão do trabalho;
4. Impessoalidade nas relações – distribuição das atividades é feita em termo de cargos e funções, não das pessoas envolvidas;
5. Hierarquia da autoridade – organização que estabelece os cargos segundo o princípio da hierarquia;
6. Rotinas e procedimentos padronizados – organização que fixa as regras e normas técnicas para o desempenho dos cargos;
7. Competência técnica e meritocracia – organização onde a escolha das pessoas é baseada no mérito e na competência, não em preferências pessoais;
8. Especialização da administração – organização baseada na separação entre a propriedade e a administração;
9. Profissionalização dos participantes – organização que se caracteriza pela profissionalização dos participantes: especialista, assalariado, ocupante de cargo, nomeado pelo superior, mandato é por tempo indeterminado, segue carreira na organização, não possui propriedade nos meios de produção e administração, fiel ao cargo e identifica-se com os objetivos da empresa, e administrador profissional tende a controlar cada vez mais as burocracias; e
10. Completa previsibilidade de funcionamento – o comportamento dos membros da organização é perfeitamente previsível, por comportar-se de acordo com as normas e regulamentos.
Observe que são características da burocracia apresentados por Max Weber e trazidos diretamente de sua obra de 1947 para os dias atuais por Idalberto Chiavenato, podendo ser consideradas cláusulas pétreas em diversos órgãos da Administração Pública e seus servidores.
E é assim funcionam as licitações públicas. Cinco anos após a promulgação da constituição, surge a Lei nº 8.666, de 1993, revogando o Decreto-Lei nº 2.300, de 1986, com o intuito de regulamentar o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988, instituindo normas para licitações e contratos da Administração Pública.
Com isso, estabeleceram-se normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, subordinando-se órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
As modalidades de licitação estabelecidas foram o convite, a menos burocrática delas, tomada de preços, concorrência, leilão ou concurso, sendo as três primeiras, mais comuns, diferenciadas pelo valor a custear.
A predileção de muitos gestores pelo convite, a qual facilitava burlar a seriedade dos certames, fez com que os legisladores buscassem engessar ainda mais as compras e contratações, criando-se uma nova modalidade para aquisição de bens e serviços comuns, por meio da Medida Provisória 2.026, de 2000, a qual sofreu dezoito edições até sua conversão em lei, mais de dois anos depois: Lei nº 10.520, de 2002.
Daí surgiu a dúvida, o que seriam bens e serviços comuns?
Inicialmente, havia uma relação, no Decreto nº 3.555 de 2000, que definia o que poderia ser licitado por meio desta modalidade, contudo, em meio às alterações, entendeu-se que seriam considerados bens e serviços comuns aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade pudessem ser objetivamente definidos no edital, por meio de especificações usuais no mercado.
No entanto, diante da velocidade em que o mundo se transformava, a globalização e as facilidades de acesso aos meios de tecnologia de informação, em 2005, a modalidade pregão, ainda não tinha força de emprego por conta da agilidade de licitar por convite. Com, surge o Decreto nº 5.450, regulamentando o pregão na forma eletrônica, em substituição ao Decreto nº 3.697 de 2000.
Dessa vez, as facilidades decorrentes das licitações presenciais, principalmente o convite, chegavam ao fim, já que o artigo 4º daquele estabelecia a obrigatoriedade da utilização de pregão, preferencialmente na forma eletrônica, toda vez que se buscasse aquisição de bens e serviços comuns.
A forma eletrônica trouxe ainda uma maior competitividade para as licitações, favorecendo o princípio da economicidade, em face de ampliação da disputa.
Junto com ela, ganha força uma ferramenta chamada de Sistema de Registro de Preços, que inicialmente era regida pelo Decreto nº 3.931 de 2001, mas que em 2013 foi revogado pelo Decreto nº 7.892, com o intuito de melhor regulamentar o artigo 15 da Lei nº 8.666/93. Muitas dúvidas e discussões em tribunais foram convalidadas no novo decreto, não cabendo mais dúvidas interpretativas.
Tantas mudanças nas licitações transformaram-na em um monstro, dando-lhe tamanha complexidade que até mesmo as assessorias jurídicas dos órgãos passaram a ter medo de examinar e aprovar as minutas dos editais, obrigatório para a deflagração do processo, conforme artigo 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, assim como parecer técnico ou jurídico sobre a licitação, previsto no inciso VI do mesmo artigo.
Inúmeros são os casos de impugnações, recursos administrativos e, até mesmo, processos judiciais que correm os tribunais de todos os entes. Vários acórdãos jurisprudenciais são firmados a cada ano e não há expectativa de regularizar em curto prazo.
Então, se para aquisição de bens e serviços comuns, assim como obras e serviços de engenharia, os processos são tão complicados, imagine como não deve ser a burocracia enfrentada para a realização de processos e manutenção de contratos de concessão.
Disciplinando o artigo 175 da CF/88, é criada a Lei nº 8.987 de 1995, a qual trará os procedimentos para o regime de concessões[1] da prestação de serviços públicos, precedidas ou não de obras públicas, e permissões[2] de serviços públicos.
Para este caso, a modalidade eleita é a concorrência, sendo formalizado por meio de contrato de prazo determinado.
O exemplo mais comum de Políticas Públicas abrangidas por este serviço é o transporte urbano.
Visto a possibilidade de delegação de serviços públicos autossustentáveis e, diante da necessidade de atender outros serviços públicos essenciais, porém de cunho não sustentável, é criada a Lei nº 11.079/04, trazendo para a Administração Pública normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública.
Art. 2º - Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.
§ 1o Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987 [...], quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
§ 2o Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.
§ 3o Não constitui parceria público-privada a concessão comum, [...], quando não envolver contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
Como podemos observar, a PPP trata-se de uma concessão, no entanto, não regida diretamente pela Lei nº 8.987/95, mas aplicando-a subsidiariamente. Essa nova “roupagem” para concessão tem seu contrato firmado conforme dispõe a Lei nº 8.666/93.
Antes da abertura do procedimento licitatório, as minutas do edital e do contrato deverão ser encaminhadas para consulta pública e, sempre que a assinatura do contrato for ocorrer em exercício diverso daquele em que for publicado o edital, deverá ocorrer a atualização dos estudos e demonstrações que deram início ao processo.
Nas concessões patrocinadas, se mais de 70% da remuneração do parceiro privado seja paga pela Administração Pública, tornar-se-á necessária a autorização legislativa específica.
As PPP têm sido um importante passo para atendimento às Políticas Públicas voltadas para a saúde, como no caso do Hospital do Subúrbio (concluído) e do Projeto Instituto Couto Maia, em Salvador/BA; para mobilidade urbana, como no caso do Projeto Metrô Salvador-Lauro de Freitas, na região da Grande Salvador/BA; para Saneamento Básico, como no caso do Abastecimento de Água Potável e Esgotamento Sanitário, em Sumaré/SP; e para a Segurança Pública, no caso do Complexo Penitenciário em Ribeirão da Neves/MG (concluído).
Além destas, várias foram as PPP para construção ou reforma dos estádios para a Copa do Mundo de 2014, nesse período. O país preparando-se para um grande evento mundial, quando novas necessidades passaram a se tornar evidentes: a infraestrutura brasileira, principalmente a aeroportuária, estava em evidência negativa.
Ocorreram especulações e interesses quanto às possibilidades de realização de PPP neste setor. Farid (2010) afirmou que, durante sua participação na Cúpula União Europeia-América Latina de Aviação Civil, realizada no Rio, no dia 25 de maio de 2010, Líbano Barroso[3] disse que a empresa TAM Linhas Aéreas, na época, havia demonstrado tal interesse. Ainda segundo ele, Jaime Parreira[4] mencionou que, do total de investimentos previstos, 61% seriam realizados pela própria empresa e 39% pela União, com recursos do PAC.
Fato é que as construções das obras definitivas e dos módulos nos aeroportos visavam não só a realização do evento esportivo, mas o crescente aumento da demanda no setor aéreo.
Posto essas considerações, observamos que várias são as vertentes para processos de aquisições e contratações na Administração Pública atualmente, buscando a eficiência dos procedimentos legais. Mas o fato é que, nas palavras de Matias-Pereira (2010), “a administração burocrática tornou-se inadequada aos interesses da população, visto que suas regras passaram a se sobrepor aos interesses da sociedade”.
A Administração Pública burocrática poderia funciona, caso os atores envolvidos nas Políticas Públicas fossem realmente capacitados. No entanto, o que vemos é que todos aqueles que fazem ou passam a fazer parte do Serviço Público, via de regra, se acham completamente detentores de conhecimentos, quando, na verdade, num mundo em que a velocidade da informação e do conhecimento atinge níveis elevados, assim como as próprias normas legais que regem a Administração Pública, que vivem constantes releituras e substituição de redações, criação e revogação de artigos, parágrafos e outras tantas demarcações existentes nas leis, decretos e na própria Constituição Federal.
O controle rígido dos processos que envolvem as Políticas Públicas tornou a Administração Pública, no sentido formal, autoritária e centralizadora, em virtude do excesso de formalismo, rigidez e rigorosidade técnica.
A visão que a sociedade tem do Serviço Público é de que nada se faz, nada anda. Que o Servidor Público tem interesse, apenas, naquilo que lhe favorece. É uma visão de que todos são corruptos, já que só adiantam os processos em troca de vantagens. Enfim, essa visão que a sociedade possui do Serviço Público nada mais é que o próprio espelho da Administração Pública. Nela, não existe a confiança, apenas impessoalidade que leva ao regramento que deve ser seguido por seus atores.
Estes atores, por sua vez, ao ingressar no meio do Serviço Público, sem se preocuparem manter a atualização dos seus conhecimentos técnicos e dos aspectos legais que cercam os procedimentos administrativos, quaisquer que sejam eles, pode culminar em falhas que penalizarão a própria sociedade, diante da ineficiência administrativa.
Tratando do Servidor Público Federal este tem sua conduta ética e moral esmiuçada em um Código de Ética Profissional, por meio do Decreto nº 1.171, de 1994, o que reforça ainda mais a necessidade dos gestores em possuir condutas voltadas uma gestão administrativa eficiente.
Fato é que os atos dos gestores públicos estão sujeitos a aprovação, visto que o objetivo final da Administração Pública é atender aos anseios e interesses públicos, sem prevalecimento das vontades pessoais. Condutas antiéticas que venham a ferir ou afastar os Princípios Constitucionais que norteiam a Administração Pública: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência; ou a qualquer outro princípio legal existente, torna o gestor passível de responsabilidade por improbidade administrativa, decorrente de qualquer violação ética no trato da “coisa pública”.
Essa prestação de contas, resultante de ações de gestão, remete ao termo “accountability”.
Matias-Pereira (2010, p. 71) o define da seguinte maneira:
“conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os decisores governamentais a prestarem contas dos resultados de suas ações, garantindo maior transparência e a exposição das Políticas Públicas. Quanto maior a possibilidade de os cidadãos poderem discernir se os governantes estão agindo em função de interesse da coletividade e sancioná-los apropriadamente, mais accountable é um governo. O conceito de accountable está relacionado estreitamente ao universo político-administrativo anglo-saxão”.
DESBUROCRATIZAÇÃO CONSCIENTE
Cautela na execução de atos administrativos é fundamental para não sofrer imputação de conduta ímproba, obtendo aprovação da sociedade e se tornando um governo accountable.
Assim, com a proximidade da Copa do Mundo de Futebol no ano de 2014 e, com a criação, no âmbito da Presidência da República, da Secretaria de Aviação Civil, destinada a formular, coordenar e supervisionar as políticas para o desenvolvimento do setor de aviação civil e das infraestruturas aeroportuária e aeronáutica civil, em 2011, o Governo entende a necessidade de acelerar os investimentos em infraestrutura aeroportuária.
Eis que surge a Lei nº 12.462 de 2011, trazendo uma nova modalidade de licitação – o Regime Diferenciado de Contratação – inicialmente criada com prazo de validade.
O RDC visava licitações e contratos exclusivos à (aos):
- Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, constantes da Carteira de Projetos Olímpicos a ser definida pela Autoridade Pública Olímpica (APO);
- Copa das Confederações da Federação Internacional de Futebol Associação - FIFA 2013 e da Copa do Mundo FIFA 2014, definidos pelo Grupo Executivo - Gecopa 2014 do Comitê Gestor instituído para definir, aprovar e supervisionar as ações previstas no Plano Estratégico das Ações do Governo Brasileiro para a realização da Copa do Mundo FIFA 2014 - CGCOPA 2014, restringindo-se, no caso de obras públicas, às constantes da matriz de responsabilidades celebrada entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios; e
- Obras de infraestrutura e de contratação de serviços para os aeroportos das capitais dos Estados da Federação distantes até 350 km (trezentos e cinquenta quilômetros) das cidades sedes dos mundiais referidos nos itens acima.
No ano seguinte, a celeridade na conclusão do certame regido por esta lei, fez com que o campo de uso fosse ampliado. Com isso, passaram a ser atendidas:
- Ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC); e
- Obras e serviços de engenharia no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS.
Recentemente, mais uma tentativa de acabar com o conluio de licitações direcionadas, formação de cartéis e contratos fraudulentos, tramitou-se propostas de mudanças na Lei de Licitações e Contratos. Uma ampla reforma da Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93) era almejada, eliminando a carta-convite e a tomada de preços. Sendo aprovada em 12/12/2013 por comissão especial do Senado, o projeto tramitou pelas comissões permanentes do Senado, visando revogar algumas leis em vigor, como a própria 8.666/93 e as que instituíram o regime diferenciado de contratações públicas (Lei nº 12.462/11) e o pregão (Lei nº 10.520/02).
A Medida Provisória nº 630/2013, editada no final do ano passado, durante a crise nos presídios do Maranhão, permitiria, ainda, o uso do Regime Diferenciado de Contratações (RDC) para obras de construção, reforma ou ampliação de presídios e de unidades de internação de menores infratores.
Por sugestão da relatora da MP, Senadora Gleisi Hoffmann, o texto foi modificado na comissão mista destinada a dar parecer à medida, para possibilitar que as regras do RDC possam ser utilizadas por toda a administração pública – União, estados, Distrito Federal e municípios – e em qualquer tipo de contrato, atendendo a todas as licitações públicas.
Já tramitando como Projeto de Lei de Conversão (PLV) 1/2014, voltou ao texto original, pouco antes do início da ordem do dia, por proposição da Senadora Kátia Abreu, relatora dos trabalhos da Comissão, visto que tramita Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 559/2013, tratando, especificamente de aperfeiçoamento da Lei nº 8.666/93. Nele, constará a solicitação da colega de Senado.
Assim, no dia 28 de maio de 2014, há a conversão para Lei nº 12.980, inserindo mais uma possibilidade de aplicação do RDC:
- Obras e serviços de engenharia para construção, ampliação e reforma de estabelecimentos penais e unidades de atendimento socioeducativo.
Paralelamente a todo esse imbróglio de PLS nº 559/2013 e MP nº 630/2013, passa, quase que despercebida, alterações no Sistema de Registro de Preços, na tentativa de buscar o “desengessamento seguro” das compras e contratações. A alteração do Decreto nº 7.892 de 2013 dar-se pelo Decreto nº 8.250, de 25 de maio de 2014.
Dentre as alterações ocorridas, aponto como inicial a volta em permitir que qualquer órgão ou entidade da Administração Pública pudesse ser participante, já que o Decreto nº 3.931/01 permitia e o atual não, podendo dar celeridade e economicidade àqueles não pertencentes à esfera federal.
Outra alteração é a possibilidade das pesquisas de mercado do órgão aderente poder ser utilizada na identificação do preço estimado, mediante a consolidação de dados, ampliando-se o mercado pesquisado.
A possibilidade de inclusão, sem aviso prévio, de órgãos e entidades da administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, vinculados a programa ou projeto federal, no caso de compra nacional, no caso de Compra Nacional, a qual deverá ser dada atenção especial.
Porém, sob minha análise, a alteração mais substancial ocorreu para os chamados “caronas” – órgãos ou entidades não participantes que solicitarem adesão à Ata –. Por se tratar de Registro de Preços, cuja inexistência de aquisição ou contratação pelo gerenciador prevalece, os aderentes, que somente poderiam utilizar a Ata após a primeira aquisição ou contratação, com a mudança, poderão fazê-lo a qualquer momento.
Observa-se que estes parágrafos tenham mostrado uma melhora, buscando acelerar os processos licitatórios, contudo, ficou formalizado o que já se entendia quando da aplicação subsidiária da Lei nº 8.666/93: exame e a aprovação das minutas do instrumento convocatório e do contrato serão efetuados exclusivamente pela assessoria jurídica do órgão gerenciador.
Vejamos o caso do Sistema ‘S’. Os Serviços Sociais Autônomos são assim conceituados por Hely Lopes Meirelles (2000, p. 346):
“Todos aqueles instituídos por lei, com personalidade de Direito Privado, para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, mantidos por dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais.
São entes paraestatais, de cooperação com o Poder Público, com administração e patrimônios próprios (...). Embora oficializadas pelo Estado, não integram a Administração Direta nem a indireta, mas trabalham ao lado do Estado, sob seu amparo, cooperando nos setores, atividades e serviços que lhes são atribuídos, por serem considerados de interesse específico de determinados beneficiários”
Lendo o texto acima, em primeira análise, entendemos que o Sistema ‘S’ foge a regra voltada para compras e contratações públicas, contudo, por se tratarem de empresas que recebem recursos advindos de contribuições parafiscais e desempenham atividades de natureza pública no interesse das categorias profissionais que representam, além de possuir privilégios pertinentes a pessoas jurídicas de direito público, estas se submetem ao dever de licitar e de prestar contas ao Tribunal de Contas da União.
Ao menos, diante da estrita observância dos preceitos legais que regem a licitações, as empresas componentes do Sistema ‘S’ possui regulamentação própria, ou seja, embora tenham a obrigatoriedade de licitar, obedecem a um regulamento interno, o Regulamento de Licitações e Contratos, passando a aplicar a Lei nº 8.666/93 em casos onde haja omissão daquele.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As Políticas Públicas tem ganhado merecido destaque no cenário nacional, onde os gestores têm buscado atende-las, fazendo o seu melhor, com as condições que dispõem: Poucos recursos e excesso de burocracia tem sido os maiores entraves.
Nunca se pensou que os modelos burocráticos de Max Weber, cuja implantação se iniciou na Era Vargas, passando pelo Regime Militar, ainda mostraria tamanha força nos tempos recentes. Essa força, autoritária e centralizadora, que rege a Administração Pública é ressaltada quando vemos o Decreto-Lei nº 200, de 1967, ainda vigorar a quase 50 anos, trazendo os princípios fundamentais: Planejamento, Coordenação, Descentralização, Delegação de Competência e ‘Contrôle’, ainda com seu “chapeuzinho”, para que não esqueçamos sua idade normativa.
Muito se houve falar que a demora nas obras públicas decorrem das obsoletas regras da Lei nº 8.666/93, que regem as licitações e contratações públicas, e apostavam no RDC como a solução para agilizar os procedimentos. Contudo, trata-se de uma situação delicada. Até onde o RDC permitiria a lisura dos processos licitatórios, face que a exceção tornar-se-ia regra, já que qualquer situação emergente seria comum.
Políticas Públicas voltadas para Saúde, Educação, Segurança, Infraestrutura, Saneamento Básico, dentre outras, tem sido motivo de preocupação dos atuais gestores. Buscar a solução, não é tão simples, já que o excesso de formalismo ainda se faz necessário, para que possamos tratar as compras e contratações como algo sério, não como sendo simplesmente um teatro.
A cultura brasileira vem mudando, à medida que a transparência vem sendo cada vez mais efetiva e a velocidade de informação ganha as redes mundiais de computadores. Pode não ser a maneira ideal para a mudança de cenário, após vinte anos, mas se começa a ter força a tão sonhada alteração da Lei de Licitações e Contratos.
A estrita preocupação coma accountability, é notória visto a seriedade que vem sendo dada às Políticas Públicas e o modo que estas são geridas. Com isso, restou evidenciado a necessidade de novos e aprofundados estudos quanto à desburocratização controlada das aquisições e contratações públicas.
Por fim, toda e qualquer modificação será positiva, desde que continue estando pautada na ética e na transparência pública.
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
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[1] A concessão, conforme o art. 2º, inc. II, da Lei nº 8.987/95, é a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.
[2] A permissão, conforme o art. 2º, inc. IV, da Lei nº 8.987/95, é a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
[3] Líbano Miranda Barroso, Presidente da TAM Linhas Aéreas.
[4] Jaime Henrique Caldas Parreira, Diretor de Engenharia e Meio Ambiente da Infraero.
