Partindo da competência da execução urbanística, da função social da propriedade, e do interesse público, há responsabilidade do ente público, à vista de denominação, com nome de pessoa homenageada por notabilidade, de logradouro não implementado.

1 Brevíssimos pontos sobre a fixação de competências e da execução urbanística em sede municipal.

A competência para legislar sobre direito urbanístico -de clareza solar- é da União, conforme fixa a Constituição Federal (21, XX; 24, I; 182). Além disso, sobre o mesmo assunto, as leis federais 6.766/93 (parcelamento de solo) e 10.257/01 (estatuto das cidades).

Na dicção do §1º do art.24, a competência constitucional da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais, às quais os municípios podem agregar normativos hábeis a atender os interesses locais (art.30, I). Mas, ainda: nem se diga acerca da ausência do município entre aqueles entes nominalmente citados no “caput” do mesmo art. 24.

O município é sim um dos entes federados, na forma prevista nos arts. 1º, e 18 da Constituição.

Sob o aspecto político, o Município Brasileiro é entidade estatal de terceiro grau na ordem federativa, com atribuições próprias e governo autônomo, ligado ao Estado-membro por laços constitucionais indestrutíveis (CF, arts. 18, 29, e 34, VII, “c”) (...)

Sendo o Município uma entidade estatal, sua existência decorre da própria lei que o instituiu, independente de qualquer registro, a que estão sujeitas as pessoas jurídicas de direito privado. (...)

Como entidade estatal, o Município Brasileiro desfruta de autonomia político-administrativa no que diz respeito à sua auto-organização, a eleição de seus governantes e a condução dos negócios de seu interesse local, (...) No exercício dessas atribuições, caracterizadoras de sua autonomia, o Município atua em absoluta igualdade e condições com a União e o Estado, (...)

A Constituição da República arrola o Município como componente da Federação (arts. 1º e 18), reconhecendo-lhe, agora expressamente, a natureza de entidade estatal de terceiro grau, pela outorga de personalidade jurídica, governo próprio e competência normativa. (...)

É exatamente essa condição que a Constituição confere aos Municípios, colocando-os em pé de igualdade com os Estados-Membros. (...)

O Município Brasileiro é, pois, entidade estatal, político-administrativa, que, através de seus órgãos de governo —Prefeitura e Câmara de Vereadores—, dirige a si próprio, com tríplice autonomia política (auto-organização, composição do seu governo e orientação de sua administração), administrativa (organização dos serviços locais) e financeira (arrecadação e aplicação de suas rendas) (...)

Vale dizer que, politicamente, o Município atua na vida e nos destinos da própria Federação como unidade primaria, integrante do sistema eleitoral vigente (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro, p.126-130)

Estado é, na justa definição de Balladore Pallieri, uma ordenação que tem por fim específico e essencial a regulamentação global das relações sociais entre os membros de uma dada população sobre um dado território, na qual a palavra ordenação expressa a idéia de poder soberano, institucionalizado. O Estado, como se nota, constitui-se de quatro elementos essenciais: um poder soberano de um povo situado num território com certas finalidades. E a constituição, como dissemos antes, é o conjunto de normas que organizam estes elementos constitutivos do Estado: povo, território, poder e fins. (...)

A repartição regional de poderes autônomos constitui o cerne do conceito de Estado federal (...) caracterizada pela união de coletividades públicas dotadas de autonomia político-constitucional, autonomia federativa.

A autonomia federativa assenta-se em dois elementos básicos: (a) na existência de órgãos governamentais próprios, isto é, que não dependam dos órgãos federais quanto à forma de seleção e investidura; (b) na posse de competências exclusivas, um mínimo, ao menos, que não seja ridiculamente reduzido. (SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo, pp.97-100)

Tais linhas encontraram encontra forte eco quando da prolação do voto do relator da ADI MC 2080/RJ, Min. Sydney Sanches (STF, 06.2.2002):

Assim, o Brasil constitui-se num Estado Federal que é dividido em Distrito Federal, Estados-Membros e estes últimos em Municípios.

Deixando-se de lado a controvérsia sobre integrarem, ou não, os Municípios, a Federação, é indiscutível que a totalidade do território do Estado Federal, por força da descentralização que lhe é característica, está dividida entre os Estados-Membros e Distrito Federal. E a totalidade dos Estados-Membros por sua vez está dividida em Municípios.

Não existe área do território nacional que não pertença ao território dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

(...)

A totalidade do território nacional, com exceção apenas das porções ocupadas pelo Distrito Federal (art.32 do C.F.) e pelos Territórios Federais (art. 33) é também parte de algum Estado. Por outro lado, a totalidade do território nacional está também dividida em Municípios, com exceção do Distrito Federal, com relação ao qual a divisão é proibida (art.32) e dos Territórios Federais, nos quais a divisão é facultativa.”

Tanto assim é que o próprio constituinte fez fixar, no art. 182, que a política de desenvolvimento urbano é executada pelo poder público municipal.

Quando o Município, no uso de sua exclusiva competência urbanística, interfere, por suas leis, nesse campo, não estará, como se costuma dizer, invadindo o campo de competência da União, porquanto não estará regulando as relações civis do direito de propriedade (competência federal), mas o seu aspecto urbanístico (competência local) com fundamento no princípio da função social da propriedade, que, por defluir de preceito constitucional plenamente eficaz, já predeterminara, só por si, o direito de propriedade e seu conteúdo. (DA SILVA, José Afonso. Disciplina jurídico-urbanística da propriedade urbana. )

2 A função social da propriedade.

ROUSSEAU, em seu “Discurso...”, afirma que toda a desigualdade se baseia na noção de propriedade particular, que estabelece o conceito de acumulação, e da “superioridade” dos que têm ante os que não-têm. O pensador contribuiu decisivamente para os ideais revolucionários –liberdade, igualdade e fraternidade-, que impregnam o direito francês, uma das fontes da legislação brasileira.

Sem contestar o direito à propriedade, constitucionalmente fixado e assegurado (art. 5º, XXII), ressalta-se que àquele direito fora igualmente “atrelado” encargo (ubi commoda, ibi incommoda): a propriedade atenderá sua função social.

Os princípios norteadores da propriedade privada devem estar voltados à possibilidade de cada individua contribuir, na medida de sua condição e de seu poder de proprietário, para a concretização do interesse público e do atendimento das necessidades que se anunciam prementes em dada sociedade.

A determinação do direito de propriedade urbana, sempre atada à funcionalidade que deve desempenhar, é o fruto dos planos de ordenação urbana, sejam gerais – no caso dos planos diretores –, ou especiais – como os planos de zoneamento, de implantação de distrito industrial, de renovação urbana, de loteamento e de outros procedimentos e normas legais urbanísticas –, que possibilitam a qualificação urbanística para cada parcela do terreno, especificando-se, deste modo, o conteúdo e o exercício do direito de propriedade.

A qualificação urbanística submete o direito do proprietário do solo conforme as perspectivas de desenvolvimento da cidade, previstas no plano urbanístico. (COSTALDELLO, Angela Cassia. As transformações do regime jurídico da propriedade privada: a influência no direito urbanístico.)

DELAITI DE MELO (apud TEIZEN JR) afirma que nos primórdios do direito romano, a propriedade era direito absoluto, em cujos limites estranhos não poderiam penetrar sem ofender os Lares, divindades domésticas romanas, ancestrais. Somente no início do séc. XX, tal conceito absoluto passou a ser amainado, migrando do “ter-por(para)-ter” para “ter-para-fazer/ser”, ou seja, é da natureza da propriedade “servir” “fazendo” algo (“produzindo”), em vez de ser apenas algo que o proprietário acumula ociosamente. Ora, essa “retribuição” não toca somente ao proprietário, mas também à coletividade no qual está inserido.

Assim, o conceito chegou à Carta de 1988, “princípio com aplicabilidade imediata, como o são todos os princípios constitucionais”, segundo JOSE AFONSO DA SILVA. Observe-se que o conceito se materializou no texto da lei federal 10.257/01 -em específico, no art.39-, ou seja, a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende as exigências da cidade e as necessidades do cidadão. Claramente, quando se presta ao coletivo, mais que ao indivíduo.

Poderosa ferramenta -de natureza interventiva- de alcançar o necessário equilíbrio, é a desapropriação, segundo mesmo autor e obra:

É limitação que afeta o caráter perpétuo da propriedade, porque é meio pelo qual o Poder Público determina a transferência compulsória da propriedade particular, especialmente para seu patrimônio ou de seus delegados, o que só pode verificar-se “por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição” (art. 5º, XXIV), que são as desapropriações-sanção por não estar a propriedade urbana ou rural cumprindo sua função social, quando, então a indenização se fará mediante título da dívida pública ou da dívida agrária (arts. 182 e 184). (in Comentário contextual à constituição, p.122)

Ainda, segundo MEIRELLES:

Com essa conceituação, a desapropriação é o moderno e eficaz instrumento de que vale o Estado para remover obstáculos à execução de obras e serviços; para propiciar a implantação de planos de urbanização; para preservar o meio ambiente contra devastação e poluições; e para realizar a justiça social, com a distribuição de bens inadequadamente utilizados pela iniciativa privada. A desapropriação é, assim, a forma conciliadora entre a garantia da propriedade individual e a função social dessa mesma propriedade, que exige usos compatíveis com o bem-estar da coletividade. (in Direito administrativo brasileiro. p.576s)

Mesmo doutrinador, noutra obra, leciona,

As prescrições para o arruamento -largura, declividade, pavimentação das vias etc.- são da privativa competência do Município e se justificam pela necessidade de harmonização do sistema viário da cidade com os demais equipamentos urbanos exigidos para a circulação e ordenação das atividades locais. Todo arruamento depende de prévia aprovação da Prefeitura, embora se venha generalizando a errônea prática de abrir ruas e praças, entregando-as ao público, antes de sua oficialização pelo Município. (in Direito municipal brasileiro. p.436)

2.1 O interesse público e as políticas urbano-públicas. Interferência ou interdependência?

Não há nada mais etéreo que o esforço de obter um conceito satisfatório para “interesse público”. Mera contraposição ao “interesse particular” não se sustenta; estabelecer vínculo de similaridade com “interesse coletivo”, ou “interesse do ente público” ou da administração deste último, igualmente não é a melhor solução.

Verifica-se então que, no campo da generalidade, o “interesse público” é o pertinente a toda a sociedade, personificada no Estado. É o interesse relativo à preservação permanente dos valores transcendentais dessa sociedade. Não é, assim, o interesse de um só, ou de alguns, de um grupo ou de uma parcela da comunidade; nem mesmo é o interesse só do Estado, como pessoa jurídica empenhada na consecução de seus fins. È o interesse de todos, abrangente e abstrato. E por ser de todos não é de ninguém. (PINTO, Antonio Carlos Brasil. Turismo e meio ambiente: Aspectos jurídicos. p.51)

É importante frisar que o interesse público não é -nem se confunde- com aquele da Fazenda Pública (RTJ 93/226, 94/395; RT 797/356, 671/210; dentre tantos), posto que esta possui representação própria que lhe defenda seus interesses. O interesse público da sociedade não é o interesse de direito público do Estado. Como fiscal da lei, nota-se claramente a extensão da ação própria do Ministério Público, como materializado na Carta Cidadã (arts. 127, e 129, III); na Lei Processual (art.82, III), e nas Leis 7.347/85 (art.1º, IV e VI) e 8.625/93 (art.1º).

O parquet emerge na condição de custos legis, em defesa sim do interesse público (social e coletivo), e provocando o controle judicial de políticas públicas.

Há que se observar, também, que a lei 11.445/07 definiu diretrizes nacionais para o saneamento básico, estabelecendo como um dos princípios fundamentais (art. 2º, III) o abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos realizados de formas adequadas à saúde pública e à proteção do meio ambiente. Tudo isso se coloca em estrita consonância com o art. 225 da Constituição, como direto ao meio ambiente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida.

Observe-se que há tormentosa controvérsia acerca da admissibilidade de interferência do Judiciário no controle de políticas públicas, à luz do princípio de separação dos poderes, principalmente quando há violação ou falta injustificada de programa de governo, em específico na ordem urbanística. Tormentosa, sim, eis que inúmeros gestores invocam em seu favor o princípio de reserva do possível, construção doutrinária alemã “importada”, cuja “aplicação” vem sendo invocada com certa frequência. Virtus in medio, não há como não ponderar pelo princípio da inafastabilidade da jurisdição, e, por que não dizer, da inafastabilidade do controle jurisdicional. Qual destes tem precedência?

O corpo constitucional é um sistema normativo aberto, essencialmente geral, eis que é vocacionado a evoluir e se modificar, com os naturais avanços da sociedade. Nessa condição, é mais que previsível que, nas palavras de BARROSO (2001), “princípios e direitos previstos na Constituição entram muitas vezes em linha de colisão, por abrigarem valores contrapostos e igualmente relevantes, como por exemplo: livre iniciativa e proteção do consumidor, direito de propriedade e função social da propriedade, segurança pública e liberdades individuais, direitos da personalidade e liberdade de expressão”.

Os tribunais superiores têm admitido tal "interferência" como medida excepcional e necessária, em defesa de princípios mais elevados, pois esses os direitos fundamentais, inclusos em um mínimo existencial, “não podem os direitos sociais ficar condicionados à boa vontade do Administrador” (STJ, 2ª T, REsp 771537/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 03.10.2005).

É certo que o Judiciário deve atuar em conformidade à Carta, dirimindo conflitos, colaborando para a concretização dos objetivos constitucionais. Nesse sentido:

O desrespeito à Constituição tanto pode ocorrer mediante ação estatal quanto mediante inércia governamental. A situação de inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo do Poder Público, que age ou edita normas em desacordo com o que dispõe a Constituição, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os princípios que nela se acham consignados. Essa conduta estatal, que importa em um facere (atuação positiva), gera a inconstitucionalidade por ação. - Se o Estado deixar de adotar as medidas necessárias à realização concreta dos preceitos da Constituição, em ordem a torná-los efetivos, operantes e exeqüíveis, abstendo-se, em conseqüência, de cumprir o dever de prestação que a Constituição lhe impôs, incidirá em violação negativa do texto constitucional. Desse non facere ou non praestare, resultará a inconstitucionalidade por omissão, que pode ser total, quando é nenhuma a providência adotada, ou parcial, quando é insuficiente a medida efetivada pelo Poder Público. (…)

A omissão do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em menor extensão, a imposição ditada pelo texto constitucional - qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade político-jurídica, eis que, mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a Constituição, também ofende direitos que nela se fundam e também impede, por ausência de medidas concretizadoras, a própria aplicabilidade dos postulados e princípios da Lei Fundamental. - As situações configuradoras de omissão inconstitucional - ainda que se cuide de omissão parcial, derivada da insuficiente concretização, pelo Poder Público, do conteúdo material da norma impositiva fundada na Carta Política, de que é destinatário - refletem comportamento estatal que deve ser repelido, pois a inércia do Estado qualifica-se, perigosamente, como um dos processos informais de mudança da Constituição, expondo-se, por isso mesmo, à censura do Poder Judiciário. (STF – Pleno - ADI 1458 MC/DF – ac.un. - Rel. Min.Celso de Mello – DJ 20.9.1996)

Do mesmo julgador, na condição de relator, exsurge brilhante o voto da ADPF 45 MC/DF (04.5.2004):

É certo que não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário - e nas desta Suprema Corte, em especial - a atribuição de formular e de implementar políticas públicas (…) pois, nesse domínio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. Tal incumbência, no entanto, embora em bases excepcionais, poderá atribuir-se ao Poder Judiciário, se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático. Cabe assinalar, presente esse contexto – consoante já proclamou esta Suprema Corte – que o caráter programático das regras inscritas no texto da Carta Política “não pode converter-se em promessa constitucional inconseqüente, sob pena de o Poder Público, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira ilegítima, o cumprimento de seu impostergável dever, por um gesto irresponsável de infidelidade governamental ao que determina a própria Lei Fundamental do Estado” (RTJ 175/1212-1213, Rel. Min. CELSO DE MELLO). (…)

Cumpre advertir, desse modo, que a cláusula da “reserva do possível” – ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível – não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade. (…)

Não obstante a formulação e a execução de políticas públicas dependam de opções políticas a cargo daqueles que, por delegação popular, receberam investidura em mandato eletivo, cumpre reconhecer que não se revela absoluta, nesse domínio, a liberdade de conformação do legislador, nem a de atuação do Poder Executivo. É que, se tais Poderes do Estado agirem de modo irrazoável ou procederem com a clara intenção de neutralizar, comprometendo-a, a eficácia dos direitos sociais, econômicos e culturais, afetando, como decorrência causal de uma injustificável inércia estatal ou de um abusivo comportamento governamental, aquele núcleo intangível consubstanciador de um conjunto irredutível de condições mínimas necessárias a uma existência digna e essenciais à própria sobrevivência do indivíduo, aí, então, justificar-se-á, como precedentemente já enfatizado - e até mesmo por razões fundadas em um imperativo ético-jurídico -, a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário, em ordem a viabilizar, a todos, o acesso aos bens cuja fruição lhes haja sido injustamente recusada pelo Estado.”

Dessa forma, políticas públicas eficientes, qualquer seja o orbe, são a melhor tradução do satisfatório atendimento ao interesse público. E a satisfação não minimalista do interesse público toca a todos: os poderes constituídos, cada qual na sua esfera de atuação; as funções essenciais à justiça; e last but not least o cidadão, a quem se direcionam todos os esforços pelo bem-estar. E esse bem-estar importa a todos, de igual forma, em uma relação de cooperação, mesmo de interdependência. Não há como se falar em interferência, pois o objetivo pretendido por todos é comum a todos.

3 Nominação a bens públicos de uso comum, e respectiva responsabilidade por uso impróprio.

Norteado pela lei federal 6.474/77, não se atribui -ao menos não se deveria fazê-lo- nome de pessoa viva a logradouros públicos, sendo de bom alvitre -ainda que se tenha como homenagem- obter formal e expressa autorização dos familiares para tal.

Não se olvide, a atribuição de nome a logradouros públicos -praças e outras vias- é uma das mais comuns lavras das casas legislativas municipais. Decerto que o deferimento legislativo de tal honraria -pontue-se: deve(ria) ser aplicada cum grano salis- não pode nem tampouco deve se revestir de viés próprio à promoção pessoal.

Incontestavelmente, é de (in)controvertido envaidecimento o sentimento dos familiares, que veem um seu ente querido lembrado e guindado por diploma legislativo à condição de patrono de um específico bem de uso comum do povo.

Então, apenas por amor à argumentação, que nos sobrevenha a antítese!

Imagine-se agora que, por arte do destino e reconhecidos méritos, foi um seu parente homenageado pela Câmara dos Vereadores, pela aprovação de lei, nominando um logradouro público, no qual a administração municipal deposita parcela de plano de urbanização. Uma artéria para interligar bairros, ou um corredor para harmonizar o fluxo de veículos. Uma praça há muito aguardada pela comunidade, com brinquedos ou academia popular.

Ainda, em mesmo exercício, imagine algo não tão incomum. Que a rua não seja implementada, que não seja -satisfatoriamente ou não- pavimentada, que não abrigue as galerias pluviais, ou rede de água e/ou esgoto, que não receba iluminação pública ou coleta de lixo. Que a praça não receba crianças ou idosos, ante ausência de brinquedos, ou bancos, ou arborização, ou ambiente, tomada de entulho e mato, ou que por isso de preste a uma “versão municipal” de uma “cracolândia”, ou venha a ser uma “ponto de encontro” de desocupados, de desordeiros, de malfeitores.

Pode ser que aquela via não se preste à circulação de pessoas e veículos, tal sua intransitabilidade. Pode ser que aquela praça não se preste a abrigar um ponto de encontro comunitário. Assim, sendo, aquela parcela de urbanização não se materializou.

E o pior! O que deveria ser motivo de orgulho, do indisfarçável envaidecimento, tornou-se réprobo motivo de constrangimento, qui sapit de vergonha. O familiar homenageado tornou-se “patrono” da inação administrativa. E que não se esqueça: o que foi autorizado -se é que o foi-, de fato, era o uso do nome de determinada pessoa, já falecida, para nominar bem público de uso comum, com finalidade própria e específica -um logradouro-, nunca o que a precitada desídia administrativa “premiou”.

E nem se diga que tal sentimento somar-se-ia à conta daqueles “mais sensíveis”, como “mero aborrecimento”, “comum” ao homo medius. Não se trata de descontentamento com situação cotidiana, mas algo que adere e atinge a essência humana, o “id” freudiano, a energia vital de nossa personalidade. (AMORIM, 2014).

[...] pode parecer que qualquer abespinhamento propícia o exsurgimento do dano moral. Qualquer modificação no espírito, ainda que fugaz, aquele momento passageiro de ira, pode causar indenização. Sem contar que existem pessoas de suscetibilidade extremada. Sob qualquer pretexto, ficam vermelhas, raivosas, enfurecidas. Não se pode dizer que não houve lesão a algum sentimento. Porém, seria reduzir o dano moral a mera sugestibilidade, ou proteger alguém que não suporta nenhum aborrecimento trivial, o entendimento que o dano moral atinge qualquer gesto que cause mal-estar.

[...]Conquanto existam pessoas cuja suscetibilidade aflore na epiderme, não se pode considerar que qualquer mal-estar seja apto para afetar o âmago, causando dor espiritual. Quando alguém diz ter sofrido prejuízo espiritual, mas este é conseqüência de uma sensibilidade exagerada ou de uma suscetibilidade extrema, não existe reparação. Para que exista dano moral é necessário que a ofensa tenha alguma grandeza e esteja revestida de certa importância e gravidade. (grifo nosso) (SANTOS, Antonio Jeová. Apud TERUEL, Janainna Enedina. Dano moral e mero dissabor: reflexo no poder Judiciário)

O dano moral, ensina-nos Zannoni, não é a dor, a angustia, o desgosto, a aflição espiritual, a humilhação, o complexo que sofre a vítima do evento danoso, pois estes estados de espírito constituem o conteúdo, ou melhor, a consequência do dano. (…) O direito não repara qualquer padecimento, dor ou aflição, mas aquelas que foram decorrentes da privação de um bem jurídico sobre o qual a vítima teria interesse reconhecido juridicamente. (DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro. p.82s)

Na tormentosa questão de saber o que configura o dano moral, cumpre ao juiz seguir a trilha da lógica do razoável, em busca da sensibilidade ético-social normal. Deve tomar por paradigma o cidadão que se coloca a igual distância do homem frio, insensível e o homem de extremada sensibilidade. Nessa linha de princípio, só deve ser reputado como dano moral a dor, vexame, sofrimento ou humilhação que, fugindo à normalidade, interfira intensamente no comportamento psicológico do indivíduo, causando-lhe aflição, angustia e desequilíbrio em seu bem estar, não bastando mero dissabor, aborrecimento, mágoa, irritação ou sensibilidade exacerbada. (TJRJ. Apelação Cível n. 1996.001.04946. Rel. Des. Sergio Cavalieri Filho. Segunda Câmara. 10.9.1996.)

Segundo SZANIAWSKI (1993), é um direito familiar reclamar o direito à memória do falecido. Esta, atentada pelo descumprimento da obrigação assumida pelo gestor, não se contempla na espécie de dano direto, pois é cediço que a personalidade jurídica se extingue com a morte, na forma prescrita na Lei Civil, mas sim pela espécie de dano reflexo, ou em ricochete.

Nessa condição, não se cogita -ante impossibilidade legal- da transmissão de direitos de personalidade do morto. Uma, porque são intransferíveis por serem personalíssimos. Duas, porque com a morte, tais direitos personalíssimos são extintos.

Segundo NAVES et al, "à família não são transferidos “direitos da personalidade”, mas lhe é atribuída uma esfera de liberdade processual na defesa da não-infração de deveres que se refiram à “figura” do morto."

Observe-se que os direitos inerentes à personalidade -a intimidade, à vida privada, à honra, e à imagem- são constitutivos de sua identidade, e buscam resguardar a dignidade humana. Assim, consagrados pela doutrina, pela legislação e pela jurisprudência pátrias, tais direitos são invioláveis e imprescritíveis, e, por óbvio, resguardados mesmo após o falecimento.

Bem a propósito, conforme cita NICOLODI,

Nas primorosas palavras de Antonio Chaves "a honra – sentenciou Ariosto – está acima da vida. E a vida – pregou Vieira – é um bem imortal: a vida, por larga que seja, tem os dias contados; a fama, por mais que conte anos e séculos, nunca lhe dá de achar conto, nem fim, porque os seus são eternos: a vida conserva-se em um só corpo, que é próprio, o qual, por mais forte e robusto que seja, por fim se há de resolver em poucas cinzas: a fama vive nas almas, nos olhos e na boca de todos, lembrada nas memórias, falada nas línguas, escritas nos anais, esculpida nos mármores e repetida sonoramente sempre nos ecos e trombetas da mesma fama. Em suma, a morte mata, ou apressa o fim do que necessariamente há de morrer; a infâmia afronta, afeia, escurece e faz abominável a um ser mortal, menos cruel e mais piedosa se o puder matar".

4 A reparabilidade do dano.

De forma inconteste na Lei Civil, “aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito” (art.186/CC), e “aquele que, por ato ilícito, causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo”. (Art.927). Bem assim também, “as pessoas jurídicas de direito público (…) responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros” (§6º art.37/CF).

CAVALIERI afirma que

Não se discute que tem legitimidade para a ação indenizatória toda e qualquer pessoa que alega ter sofrido um dano. A questão que se coloca, e para a qual ainda não há solução definitiva na lei, nem na doutrina e na jurisprudência, é quanto ao limite para a reparação do dano moral. Até que grau um parente pode pleitear indenização por esse dano em razão da morte de familiar? (...)

O nosso Código Civil, lamentavelmente, nada dispôs a respeito. A regra do seu art. 948, II, entretanto, embora pertinente ao dano material, pode ser aplicada analogicamente para limitar a indenização pelo dano moral àqueles que estevam em estreita relação com a vítima, como o cônjuge, companheira, filhos, pais e irmãos menores que viviam sob o mesmo teto. (CAVALIERI Fº, Sérgio. Programa de responsabilidade civil, p.86s)

Nesse contexto, sobreleva de clareza solar o balizamento manifesto na mesma Lei Civil, donde não remanescem dúvidas acerca dos legitimados.

Art. 12. Pode-se exigir que cesse a ameaça, ou a lesão, a direito da personalidade, e reclamar perdas e danos, sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.

Parágrafo único. Em se tratando de morto, terá legitimação para requerer a medida prevista neste artigo o cônjuge sobrevivente, ou qualquer parente em linha reta, ou colateral até o quarto grau.

(...)

Art. 20. Salvo se autorizadas, ou se necessárias à administração da justiça ou à manutenção da ordem pública, a divulgação de escritos, a transmissão da palavra, ou a publicação, a exposição ou a utilização da imagem de uma pessoa poderão ser proibidas, a seu requerimento e sem prejuízo da indenização que couber, se lhe atingirem a honra, a boa fama ou a respeitabilidade, ou se se destinarem a fins comerciais.

Parágrafo único. Em se tratando de morto ou de ausente, são partes legítimas para requerer essa proteção o cônjuge, os ascendentes ou os descendentes.

Os tribunais pátrios já decidiram à saciedade acerca do (i) dano (ii) moral, (iii) sua extensão e (iv) sua quantificação. Porém, em específico, ressaltamos:

Os direitos da personalidade, de que o direito à imagem é um deles, guardam como principal característica a sua intransmissibilidade.

Nem por isso, contudo, deixa de merecer proteção a imagem e a honra de quem falece, como se fossem coisas de ninguém, porque elas permanecem perenemente lembradas nas memórias, como bens imortais que se prolongam para muito além da vida, estando até acima desta, como sentenciou Ariosto. Daí porque não se pode subtrair dos filhos o direito de defender a imagem e a honra de seu falecido pai, pois eles, em linha de normalidade, são os que mais se desvanecem com a exaltação feita à sua memória, como são os que mais se abatem e se deprimem por qualquer agressão que lhe possa trazer mácula. (STJ – 4ª T - RESP 268660/RJ – ac.un. - Rel. Min. Ruy Rosado de Aguiar – DJe 19.2.2001) (Mesmo sentido, RESP 521697/RJ, DJe 20.3.2006)

3. Em se tratando de pessoa falecida, terá legitimação para as medidas judiciais cabíveis, o cônjuge sobrevivente, ou qualquer parente em linha reta, ou colateral, até o quarto grau, independentemente da violação à imagem ter ocorrido antes ou após a morte do tutelado (art. 22, § único, C.C.).

4. Relativamente ao direito à imagem, a obrigação da reparação decorre do próprio uso indevido do direito personalíssimo, não havendo de cogitar-se da prova da existência de prejuízo ou dano. O dano é a própria utilização indevida da imagem, não sendo necessária a demonstração do prejuízo material ou moral. Precedentes (STJ – 4ª T - RESP 1005278/SE – ac.un. - Rel. Min. Luis Felipe Salomão – DJe 11.11.2010)

Deste último, destacamos a lavra do ilustre relator:

4. O direito à imagem assumiu posição de destaque no âmbito dos direitos a personalidade, devido ao extraordinário progresso tecnológico, sobretudo no âmbito das comunicações, tanto no desenvolvimento da facilidade de captação da imagem, quanto na de sua difusão.

Hodiernamente, é possível a captação à distância e reprodução mundial da imagem, quase instantaneamente, o que têm alterado a preocupação na proteção ao direito à imagem e agregado a ela um valor econômico expressivo.

Walter Moraes definiu imagem como "toda sorte de representação de uma pessoa". (MORAES, Walter. Direito à própria imagem. 1ª Edição. São Paulo. Editora Saraiva. 1977. p.742.)

Portanto, pode-se compreender imagem não apenas como o semblante da pessoa, mas também partes distintas de seu corpo (exteriorizações da personalidade do indivíduo em seu conceito social).

Sendo assim, é ilustrativo transcrever o conceito promovido por Hermano Durval: "Direito à imagem é a projeção da personalidade física (traços fisionômicos, corpo, atitudes, gestos, sorrisos, indumentárias, etc.) ou moral (aura, fama, reputação, etc.) do indivíduo (homens, mulheres, crianças ou bebê) no mundo exterior" (DURVAL, Hermano. Direito à imagem. São Paulo. Editora Saraiva. 1988. p.105).

Sem dúvida, “a imagem é um bem personalíssimo, emanação de uma pessoa, por meio da qual se projeta, identifica e individualiza no meio social. É o sinal sensível de sua personalidade, destacável do corpo e suscetível de representação por múltiplos processos tais como pinturas, esculturas, desenhos cartazes, fotografias, filmes" (CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil. 7.ed. São Paulo: Atlas,2007, p. 100).

5. O direito à imagem constitui-se como um dos elementos integrantes dos direitos à personalidade. Estes possuem como principais características, a irrenunciabilidade e a intransmissibilidade, porém ficam salvaguardadas as exceções previstas em lei (art. 11 do Código Civil).

Desta forma, não deixou o legislador de conferir proteção à imagem e à honra de quem falece, uma vez que estas permanecem perenemente lembradas nas memórias dos sobreviventes, como bens imortais que se prolongam para muito além da vida. (...)

Certamente, mesmo depois da morte, a memória, a imagem, a honra e a intimidade das pessoas continuam a merecer a tutela da lei.

Essa proteção é feita em benefício dos parentes dos mortos, para se evitar os danos reflexos que podem sofrer em decorrência da injusta agressão moral a um membro da família já falecido. Assim como a morte do chefe da família acarreta dano material reflexo aos seus dependentes, por ficarem sem o sustento, a ofensa aos mortos atinge também reflexamente a honra, a imagem, a reputação dos seus familiares sobreviventes. (...)

Como dissemos, não se trata de pretensão ou reclamo fincado em mero dissabor, mas de dano imposto pela omissão estatal à memória de quem o próprio ente público homenageou. Nesse sentido, leciona BUENO (2013):

Edmir Netto de Araújo afirma que “a adoção, a partir da Constituição de 1946, da teoria objetiva do risco (integral ou administrativo, que para nós é o mesmo), deslocou o respaldo da obrigação de indenizar do Estado para os ditames da teoria da solidariedade patrimonial da coletividade frente ao dano sofrido por certo administrado, em decorrência de atividade ou omissão do Estado, que da coletividade é a síntese. Com isso, mesmo sendo lícito o ato (ou omissão), ou, ainda, juridicizado para outros ramos do Direito, ou até não identificado qualquer agente causador do dano (fatos, coisas e atividades à guarda do Estado), no campo da responsabilidade civil o Poder Público não pode se eximir de indenizar o prejuízo decorrente, exceto na hipótese da ocorrência de alguma excludente de responsabilidade”.

Como tal, a omissão estatal resulta não só em expressivos danos à coletividade, mas -e mais- também à familia daquele outrora homenageado, cuja causa de orgulho tornou-se motivo de vergonha, lesão indiscutível que afeta a paz interior de uma pessoa, atingindo seu patrimônio ideal e causando-lhe desprestígio, sentimento de humilhação que foge à normalidade, interferindo e resultando em desequilíbrio em sua situação psíquica.

Assim, o dano reflexo experimentado pelos familiares decorre, como dito, da omissão estatal, clara hipótese de responsabilidade objetiva, a qual independe de maior dilação probatória.

5 Prescrição e decadência.

Antes de concluir este opúsculo, permitimo-nos brevíssimo sobrevoo acerca do tema. Aplica-se [ou não] a prescrição e decadência à pretensão ora manifesta?

A própria legislação estabelece as hipóteses de suspensão ou interrupção, na forma dos arts. 197 e seguintes da Lei Civil, entre as quais não vislumbramos nenhuma que se adéque ao fato.

Apenas para efeito de argumentação, para consecução dos objetivos próprios de gestão, é cediço que é necessária a aprovação e vigência da lei orçamentária anual, bem como das diretrizes orçamentárias (LOA/ LDO), estas alinhadas ao plano plurianual (PPA). Tais diplomas estabelecem, de forma regionalizada, as diretrizes prioridades objetivos e metas para a gestão financeira de cada orbe da administração pública.

Mesmo os mais amplos -e não específicos- planos de execução urbanística, e o plano diretor urbano/municipal, também aprovados por leis, sempre serão traduzidos e materializados em ações especificas: obras, por exemplo, de pavimentação, de saneamento etc. Logo, tais “microexecuções” urbanísticas tem um prazo para acontecer: devem acontecer no exercício em que foram gestadas, se tal despesa fora prevista, ou no exercício imediatamente posterior. Note-se, inclusive, as “ferramentas” previstas pela lei 4.320/64, ao disciplinar sobre orçamento dos entes públicos, especialmente quanto aos créditos adicionais (arts. 40ss). Por derradeiro, até ao final da gestão da res publica. Assim não executada, a gestão põe em mora para com os administrados, ensejando o dies a quo.

A previsão geral da lei civil cai ante a especificidade do Decreto nº 20.910, de 06.1.1932:

Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.

Considerações finais.

Assim, sobreleva:

a) o fato: a nominação de logradouro, implantado de fato, à vista da notoriedade de homenageado;

b) a violação: a ausência de implementação de condições urbanísticas àquele bem (v.g., pavimentação, saneamento, iluminação, limpeza etc.)

c) o agente: o gestor público, omisso ou leniente;

d) a(s) vítima(s): familiares, até o quarto grau, do “patrono”, ou seja, quem nomina o logradouro;

e) nexo: os familiares autorizaram -ou não manifestaram oposição- o uso do nome de um seu parente para nominar um logradouro público; a inércia do gestor público em implementar as condições urbanísticas descaracterizou a autorização (esta dada com finalidade específica, ou seja, implementar o logradouro) e violou a notoriedade reconhecida e exaltada, ensejando dano reflexo.

f) conduta do agente: omissão ante a necessária implementação urbanística do logradouro.

Assim, importa ao Estado -aqui entendido o ente público, qualquer seja o orbe- a reparação de danos morais reflexos experimentados pelos familiares, até o quarto grau, de pessoa já falecida, homenageada post mortem pela tomada do nome para nominar logradouro público. Não socorre ao ente público a autorização dada pelos familiares, para o uso do nome, eis que aquela foi dada sob condição intrínseca: a implementação do logradouro.

Não tendo sido cumprido o que lhe cabia, cai por terra a autorização outrora concedida, impondo ao ente público as iras do uso não autorizado de imagem, nisso incluso a reparação já aduzida.

Sem prejuízo de demanda distinta, ou em pedido alternativo, o ente público deverá ainda implementar o logradouro, como parcela de política urbanística que lhe é própria, e de sua competência, em razão da prevalência de interesse público (coletivo), obrigação que é clara ante o direito inafastável do cidadão ao saneamento básico eficiente e ao meio ambiente

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