Uma abordagem histórica da Assistência Social na legislação brasileira.

O recente período eleitoral brasileiro trouxe à baila inúmeros pontos envolvendo as ações de assistencialismo praticadas pelo Estado Brasileiro, com o surgimento de diversas questões relacionadas à origem de tal prática estatal.

O presente artigo tem por escopo realizar uma breve análise sobre o assistencialismo na legislação brasileira, tendo como ponto de partida a análise constitucional sobre o tema e como ponto final a lei que instituiu o tão festejado, e também criticado, programa denominado “bolsa família”.

Antes de adentramos propriamente ao mérito do estudo, não é demais relembrarmos algumas valiosas lições sobre o tema.

Na definição do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, a assistência social é política pública não contributiva, dever do Estado e direito de todo o cidadão que dela necessitar[1]. Na mesma toada, IBRAHIM (2010) ensina que “a assistência social será prestada a quem dela necessitar (art. 203 da CRFB/88), ou seja, àquelas pessoas que não possuem condições de manutenção própria. Assim como a saúde, independe de contribuição direta do beneficiário. O requisito para o auxílio assistencial é a necessidade do assistido.”[2]

Já na definição trazida pela Lei 8.742/93, podemos entender a assistência social como sendo um direito do cidadão e dever do Estado. É Política de Seguridade Social não contributiva, que prevê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade para garantir o atendimento às necessidades básicas.

Em que pese algumas ações ao longo da história, como a criação da Legião Brasileira de Assistência (LBA) em 1942, cuja atribuição era de organizar ações voluntárias para assistência de idosos, inválidos e crianças carentes - DECRETO-LEI Nº 4.830, de 15 de outubro de 1942,  e a criação da Caixa de Subvenções pelo Decreto n. 20.351, de 31 de agosto de 1931, destinada a auxiliar estabelecimentos de caridade, tais como: hospitais, maternidades, creches, leprosários, institutos de proteção à infância e à velhice desvalida, asilos de mendicidade, cegos e surdos-mudos, orfanatos, ambulatórios para tuberculosos, dispensários e congêneres, bem como os estabelecimentos de ensino técnico; não custeados pela União, pelos Estados ou municípios, podemos considerar a Constituição Federal de 1.988 como marco histórico da Assistência Social no Brasil, eis que pela primeira vez o tema passou a ter características de DIREITO, deixando de lado sua anterior imagem relacionada ao altruísmo e a caridade.

Neste diapasão, conforme ensinamento de BOLSCHETTI (2006, p. 180), “ao reconhecer a assistência social como direito, a Constituição Federal de 1988 fez nascer o dever legal do Estado nessa área[3]”. Em outros termos, a assistência social passa a ser DIREITO do cidadão e obrigação constitucional do Estado, a fim de garantir o mínimo necessário àquelas pessoas que estão em situação de necessidade.

Ainda nesse mesmo sentido, na sábia lição de SPOSATI (2004), a Constituição Federal de 1.988, promulgada sob forte comoção popular, vem justamente com o intuito de afastar o conceito de “(...) população beneficiária como marginal ou carente, o que seria vitimá-la, pois suas necessidades advêm da estrutura social e não do caráter pessoal[4]”. O público alvo deixa de ser somente à população pobre e passa a incluir pessoas em situação de risco social e vulnerabilidade.

Corroborando com esse entendimento, e novamente nos valendo dos ensinamentos de IBRAHIM (2010) podemos afirmar que a assistência social passa a ter “por objetivos a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e a velhice; o amparo às crianças e adolescentes carentes; a promoção da integração ao mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária e a garantia de 1 (um) salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida pro sua família. (art. 2º da Lei nº 8.742/93.”[5]

O Constituinte Originário reservou à assistência social os artigos 203 e 204 do novo texto constitucional, in verbis:

Seção IV DA ASSISTÊNCIA SOCIAL

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;

III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;

IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;

V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;

II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.

Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

I - despesas com pessoal e encargos sociais; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

II - serviço da dívida; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Interessante observarmos que ainda restou previsto no art. 59 do Ato das Disposições Constitucionais Transitória – ADCT, que os projetos de lei relativos à organização da seguridade social e aos planos de custeio e de benefício seriam apresentados no prazo máximo de seis meses da promulgação da Constituição ao Congresso Nacional, que teria seis meses para apreciá-los. Aprovados pelo Congresso Nacional, o planos seria implantados progressivamente nos dezoito meses seguintes.

O Poder Legislativo, em junho de 1989, toma a iniciativa sobre a matéria, apresentando o Projeto de Lei n. 3099/89, de autoria do Deputado Raimundo Bezerra que, após emendas e dois turnos de votação, é aprovado pela Comissão Temática e aprovado pela Comissão de Finanças em 23 de maio de 1990 e posteriormente pelo Senado.

Entretanto, em setembro de 1990, através da mensagem nº 672/85 ao Presidente do Senado, o então Presidente da República, Fernando Collor de Mello veta integralmente a Lei Orgânica da Assistência Social, sob o argumento de que "a proposição não estava vinculada a uma assistência social responsável”.

Após o veto, a questão volta à pauta do legislativo em 11 de abril de 1991, iniciando-se um novo ciclo de discussões, negociações e emendas sobre o tema.

Somente em 07 de dezembro de 1993 a Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS é sancionada pelo Presidente Itamar Franco, sendo publicada em 08 de dezembro de 1993 - LEI Nº 8.742/93.

A LOAS apresenta papel de grande destaque na Assistência Social brasileira, elevando a mesma ao status de Política Pública, propondo uma série de mudanças estruturais e conceituais, visando estabelecer novas e complexas relações entre o Poder Público e a sociedade.

É justamente por meio da LOAS que se insere na sociedade brasileira a figura do Benefício de Prestação Continuada, no valor de um salário mínimo mensal, destinado à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família. (art. 20 da Lei nº 8.742/93 com redação dada pela Lei nº 12.435/2011)

Ainda na trilha do fortalecimento da Assistência Social no país, em 25 de agosto de 1.995, é editado o Decreto 1.605, posteriormente revogado pelo Decreto 7.788/2012, cujo objetivo era regulamentar o Fundo Nacional de Assistência Social instituído pela LOAS.

De acordo com a previsão legal, o mencionado Fundo, gerido pelo Ministério da Previdência Social, apresentava como objetivo proporcionar recursos e meios para financiar benefícios, e apoiar serviços, programas e projetos da assistência social.

O início dos anos 2000 marca o surgimento no país de uma série de novas Leis com nítido caráter assistencial, sendo repisado o princípio de que a Assistência Social é dever do Estado.

Reforçando o proposto pelo Constituinte Originário nos artigos 203 e 204 da CFRB/88, em 11 de abril de 2001, por meio da Lei nº 10.219, é instituído o Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Educação - Bolsa Escola, cujo objetivo era constituir o instrumento de participação financeira da União em programas municipais de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas, sem prejuízo da diversidade dos programas municipais.

Visando instituir novos meios de gestão e controle dos benefícios e ações relacionadas à assistência social, o Decreto nº 3.877, de 24 de Julho de 2001, institui o Cadastramento Único para Programas Sociais do Governo Federal.

Em 06 de setembro de 2001, a Medida Provisória nº 2.206-1 instituiu o Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à Saúde -  Bolsa Alimentação, destinado à promoção das condições de saúde e nutrição de gestantes, nutrizes e crianças de seis meses a seis anos e onze meses de idade, mediante a complementação da renda familiar para melhoria da alimentação.

Nesse diapasão, o Programa Auxílio-Gás é instituído pelo Decreto nº 4.102, de 24 de janeiro de 2002, cujo objetivo era justamente subsidiar o preço do gás liquefeito de petróleo às famílias de baixa renda.

Na mesma esteira, é criado pela Lei 10.689, de 13 de junho de 2003, o Programa Nacional de Acesso à Alimentação – PNAA, vinculado às ações dirigidas ao combate à fome e à promoção da segurança alimentar e nutricional.

Como se percebe, houve uma proliferação de textos legais relacionados à Assistência Social, sendo que em muitas oportunidades uma mesma pessoa era destinatária de diversos programas.

 Podemos inferir que a coexistência de tais benefícios acabava por gerar conflitos de atuação, tendo sido necessário “a unificação, em um programa único, de âmbito nacional, com atuação precisa e técnica, deixando-se de lado as invencionices terminológicas”[6].  

Nesse contexto, surge no ordenamento jurídico brasileiro o Programa Bolsa Família, instituído pela Lei 10.836, de 09 de janeiro de 2004, que unificou os procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda do Governo Federal.

Nos termos do art. 2º da Lei 10.836/2004, constituem benefícios financeiros do Bolsa Família:

I - o benefício básico, destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de extrema pobreza;

II - o benefício variável, destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de pobreza e extrema pobreza e que tenham em sua composição gestantes, nutrizes, crianças entre 0 (zero) e 12 (doze) anos ou adolescentes até 15 (quinze) anos, sendo pago até o limite de 5 (cinco) benefícios por família; (Redação dada pela Lei nº 12.512, de 2011)

III - o benefício variável, vinculado ao adolescente, destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de pobreza ou extrema pobreza e que tenham em sua composição adolescentes com idade entre 16 (dezesseis) e 17 (dezessete) anos, sendo pago até o limite de 2 (dois) benefícios por família. (Redação dada pela Lei nº 11.692, de 2008)

IV - o benefício para superação da extrema pobreza, no limite de um por família, destinado às unidades familiares beneficiárias do Programa Bolsa Família e que, cumulativamente: (Redação dada pela Lei nº 12.817, de 2013)

a) tenham em sua composição crianças e adolescentes de 0 (zero) a 15 (quinze) anos de idade; e (Redação dada pela Lei nº 12.817, de 2013)

b) apresentem soma da renda familiar mensal e dos benefícios financeiros previstos nos incisos I a III igual ou inferior a R$ 70,00 (setenta reais) per capita. (Incluído pela Lei nº 12.722, de 2012)

 Na lição de IBRAHIM (2010), o Bolsa Família consiste em pagamento de valor certo em dinheiro aos beneficiários, com o intuito de atender às demandas suportadas pelos programas substituídos, em especial no que diz respeito à manutenção do padrão alimentar da família, possibilitando a manutenção do ensino regular da criança, que é um dos requisitos do programa, além do exame pré-natal, ao acompanhamento nutricional, ao acompanhamento de saúde (art. 3º) [7]

O Bolsa Família representou um grande avanço na questão da inclusão social e redução da pobreza no país, sendo inegável sua importância no cenário político atual.

Entretanto, devemos ressaltar que as ações relacionadas à Assistência Social não se encerram no benefício de prestação continuada previsto na LOAS e nos pagamentos oriundos do Bolsa Família.

Também merece destaque o programa criado pela Lei 10.835/2004 que, nos termos de seu art. 1º, instituiu, a partir de 2005, a renda básica de cidadania, que se constituirá no direito de todos os brasileiros residentes no País e estrangeiros residentes há pelo menos 5 (cinco) anos no Brasil, não importando sua condição socioeconômica, receberem, anualmente, um benefício monetário.

Nos termos do art. 2º da Lei 10.835/2004, o pagamento do benefício deverá ser de igual valor para todos, e suficiente para atender às despesas mínimas de cada pessoa com alimentação, educação e saúde, considerando para isso o grau de desenvolvimento do País e as possibilidades orçamentárias.

Por fim, cabe ainda menção ao programa de interesse social denominado “Farmácia Popular do Brasil”, instituído pelo Decreto 5.090/2004.

O mencionado decreto regulamentou a Lei nº 10.858/2004, cujo escopo é a disponibilização de medicamentos pela Fundação Oswaldo Cruz - Fiocruz, mediante ressarcimento, visando a assegurar à população o acesso a produtos básicos e essenciais à saúde a baixo custo.

Nos termos do art. 1º do Decreto 5.090, de 20 de maio de 2004, a “Farmácia Popular do Brasil” visa à disponibilização de medicamentos, nos termos da Lei no 10.858, de 13 de abril de 2004, em municípios e regiões do território nacional.

A disponibilização dos citados medicamentos será efetivada em farmácias populares, por intermédio de convênios firmados com Estados, Distrito Federal, Municípios e hospitais filantrópicos, bem como em rede privada de farmácias e drogarias.

Em se tratando de disponibilização por intermédio da rede privada de farmácia e drogarias, o preço do medicamento será subsidiado.

CONCLUSÃO

Em vista de todo o exposto, podemos afirmar que o surgimento e crescimento da Assistência Social no Brasil vai muito além de interesses políticos ou de ações pontuais desse ou daquele grupo governante, representando, na verdade, um longo e complexo processo inaugurado na Constituição Federal de 1988, cujos objetivos são extremamente relevantes para o fortalecimento da sociedade e para a observância das garantias constitucionais.

Ainda como verificamos, a ação assistencialista do Estado não se resume ao tão falado bolsa família, existindo uma série de outros benefícios e ações no sentido de realizar o objetivado nos artigos 203 e 204 da CFRB/88.

Por fim, devemos entender que a preocupação do Estado com a Assistência Social não é uma OPÇÃO de Governo, sendo na realidade um DEVER expressamente imposto pelo Constituinte Originário, o qual deve ser mantido incólume e afastado de pretensões meramente eleitoreiras.

REFERÊNCIAS:

BOSCHETTI, Ivanete. Seguridade Social e Trabalho. Paradoxos na Construção das políticas de Previdência e Assistência Social no Brasil. Brasília: UNB, 2006.

BRASIL. Decreto nº 5090, de 20 de maio de 2004. Regulamenta a Lei nº 10.858, de 13 de abril de 2004, e institui o programa “Farmácia Popular do Brasil”, e dá outras providências. DOU 21.5.2004.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. DOU 05.10.1988.

BRASIL. Lei nº 8.213 de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências. DOU de 25.7.1991, republicado 11.4.1996 e republicado em 14.8.1998

BRASIL. Lei n. 8.742 de 07 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras providências. DOU 08.12.1998.

BRASIL. Lei n. 10.835, de 8 de janeiro de 2004. Institui a renda básica de cidadania e dá outras providências. DOU 9.1.2004.

BRASIL. Lei n. 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa Família e dá outras providências. DOU 12.01.2004.

BRASIL. Lei n. 10.858, de 13 de abril de 2004. Autoriza a Fundação Oswaldo Cruz - Fiocruz a disponibilizar medicamentos, mediante ressarcimento, e dá outras providências. DOU 14.4.2004

CASTRO, Carlos Alberto Pereira de. Manual de Direito Previdenciário/ Carlos Alberto Pereira de Castro; João Batista Lazzari – 14.ed. – Florianópolis: Conceito Editorial, 2012.

IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de direito previdenciário – 15.ed. – Rio de Janeiro: Impetus, 2010

MARTINEZ, Wladimir Novaes. Curso de Direito Previdenciário, Tomo II, 2ª Ed. São Paulo: Ltr, 2003.

SPOSATI, Aldaiza. A menina Loas: um processo de construção da assistência social. São Paulo: Cortez, 2004.

SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, disponível em www.stj.jus.br, acesso em 01/11/2014.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, disponível em www.stf.jus.br, acesso em 01/11/2014.

TURMA NACIONAL DE UNIFORMIZACAO DOS JUIZADOS ESPECIAIS FEDERAIS, disponível em https://www2.jf.jus.br/phpdoc/virtus/ , acessado em 30/10/2014.


[1] http://www.mds.gov.br/assistenciasocial

[2] Ibrahim, Fábio Zambitte. Curso de direito previdenciário – 15.ed. – Rio de Janeiro: Impetus, 2010. p 14

[3] BOSCHETTI, Ivanete. Seguridade Social e Trabalho. Paradoxos na Construção das políticas de Previdência e Assistência Social no Brasil. Brasília: UNB, 2006.

[4] SPOSATI, Aldaiza. A menina Loas: um processo de construção da assistência social. São Paulo: Cortez, 2004.

[5] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Op. cit.. p 14

[6] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Op. cit.. p 27

[7] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Op. cit.. p 27


Autor

  • Gustavo Rosa da Silva

    Procurador Federal, lotado na Procuradoria Federal no Estado de Minas Gerais. Ex-Procurador-Chefe da Procuradoria Federal no Estado de Rondônia. Ex-Procurador-Chefe da Procuradoria Federal junto ao Instituto Federal de Rondônia - IFRO

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