A simples existência do Estado pressupõe-se a necessidade de realização contínua de despesas públicas que requerem receitas públicas para serem financiadas, existindo, assim, um fluxo constante de entrada e saída de recursos financeiros para atendimento das funções estatais.
Nesse sentido, surge o orçamento público como instrumento de organização do Estado para sua atividade financeira, disciplinando a gestão de receitas e despesas públicas existentes em determinado período de tempo.
A tradicional definição de orçamento público, de René Strourm, é “um ato contendo a aprovação prévia das receitas e despesas públicas”. Referida definição, conforme esclarece o autor Paulo Roberto Simão Bijos (p.17), embora não esgote, de forma alguma, as finalidades do orçamento público (sobretudo em sua acepção mais moderna), preservou-se, de modo duradouro, em ementas de leis orçamentárias. No Brasil, em extremos temporais, temos como exemplos:
LEI N. DE 15 DE DEZEMBRO DE 1830
Orça a receita e fixa a despeza para o anno financeiro de 1831-1832.
LEI N. 12.214, DE 26 DE JANEIRO DE 2010
Estima a receita e fixa a despesas da União para o exercício financeiro de 2010.
Os princípios orçamentários que estabelecem regras básicas para confecção e execução do orçamento público, conforme normas jurídicas, são:
a) Princípio da Unidade ou Totalidade – a lei orçamentária deve ser una, ou seja, cada ente governamental deve elaborar um único orçamento que contemple todas as receitas previstas e despesas fixadas (art. 2º da Lei n.º 4.320/1964);b) Princípio da Universalidade – a lei orçamentária de cada ente federado deverá conter todas as recitas e despesas de todos os Poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público (caput do art. 2º da Lei n.º 4.320/1964 e §5º do art. 165 da Constituição Federal - CF);c) Princípio da Anualidade ou Periodicidade – o exercício financeiro coincidirá com o ano civil de 1º de janeiro a 31 de dezembro, é o período de tempo ao qual se referem a previsão de receitas e a fixação de despesas (caput do art. 2º e art. 34 ambos da Lei n.º 4.320/1964); d) Princípio da Exclusividade – a lei orçamentária não conterá dispositivo estranho à previsão de receita e à fixação de despesa, exceto a autorização para abertura de crédito suplementar e a contratação de operação de crédito (§8º do art. 165 da CF);e) Princípio do Orçamento bruto – o registro das despesas e receitas na lei orçamentária é pelo valor bruto, vedada quaisquer deduções (art. 6º da Lei n.º 4.320/1964); ef) Princípio da não vinculação da receita de impostos – veda-se a vinculação de receita de impostos a despesa, fundo ou órgão, salvo expressa previsão pela CF, como exemplos: ações e serviços de saúde, educação e administração tributária (art. 198, §2º, 212 e 37, XXII, CF)
Da competência para a fixação de despesas e as emendas individuais
A CF determina a competência privativa do Presidente da República de enviar ao Congresso as leis orçamentárias, quais sejam: o plano plurianual (PPA), o projeto de lei orçamentário (LOA) e o projeto de lei de diretrizes orçamentárias (LDO) (art. 165 da CF).
E, embora não explícito no texto constitucional, por simetria, aplica-se aos demais entes federativos a iniciativa ao Chefe do Poder Executivo as propostas dos projetos de leis orçamentárias.
Com relação à obrigatoriedade de execução pelo Poder Executivo da previsão de despesas, em lei orçamentária, é pacífico o entendimento de que não há direito subjetivo a ser assegurado (RE 34.581- DF e RE 75.908-DF), entende-se que se trata de lei formal, contendo apenas previsão e não atribui direito de recebimento aos destinatários.
Não obstante, percebe-se que é de grande valia aos parlamentares a aprovação das emendas individuais apresentadas pois atendem a grande relação de “paroquialismo” entre os parlamentares e seu colégio ou base eleitoral.
Nas palavras de Heusi (2010, p.13), “a Constituição de 1988 restabeleceu o direito de os parlamentares contribuírem com a elaboração dos orçamentos mediante a apresentação de emendas, especialmente as de despesa.”
De fato, as emendas individuais possuem grande importância para os parlamentares, pois aumentam suas chances de reeleição, embora haja manifestações no sentido de descaracterizar as emendas como moeda de troca no sentido de que o Executivo realizaria sua agenda independentemente das votações.
Importante anotar que os valores destinados às emendas individuais são pequenos em relação ao orçamento total, de forma que não são responsáveis por aparentes distorções orçamentárias, mas para o Estado democrático impõe-se uma questão: não seria importante e saudável a discussão de prioridades nacionais com a alocação de recursos estrategicamente?
Sobre a discricionariedade orçamentária, Heusi afirma: “O orçamento é impositivo em mais de 80% da aplicação dos seus recursos, tanto pelo grau de vinculações das receitas públicas quanto pela quantidade e valor das despesas obrigatórias em vigor. Os valores livres são de aproximadamente 11% do OGU, onde estão abrigadas as despesas discricionárias; é nessa fração que se acomodam as transferências voluntárias para estados, municípios e ONGs.” (2010, p. 11)
Infelizmente, tem-se a percepção de que este processo de emendamento ao projeto de lei orçamentário pelos congressistas serve como um meio dos parlamentares se reelegerem. Utiliza-se do orçamento público como meio de manter práticas de distribuição de benesses para seus eleitores.
As relações entre candidato e seus eleitores e representantes seriam caracterizadas pelo personalismo, proporcionando ações individuais no Congresso, inclusive por meio das chamadas emendas “paroquiais”.
De outra forma, a execução dessas emendas representaria o modo como o Poder Executivo recompensaria ou puniria os congressistas em suas votações no Parlamento.
Interessante anotar que há projeto de lei 2850/2008 da Câmara dos Deputados que pretende alterar a redação do art. 10 da Lei n.º 1079, de 10 de abril de 1950, que “Define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento”. Referido projeto acrescenta dispositivo que caracteriza como crime de responsabilidade do Presidente da República, por ofensa à lei orçamentária, utilizar as emendas parlamentares como instrumento de barganha para influir na apreciação de proposições legislativas em tramitação no Congresso Nacional.
A Constituição Federal de 1988 não tem referência expressa a emendas parlamentares individuais, exige-se à apresentação de emendas (art. 166, CF) indicação de recursos necessários ao seu custeio e que sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, em atenção à responsabilidade fiscal.
Há, contudo, propostas de Emenda à Constituição, especificamente a de n.º 358, de 2013, do Senado Federal que prevê a alteração dos artigos 165,166 e 198 para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária, especialmente as emendas individuais.
Mais uma questão se impõe para o Estado democrático: não é tempo de se pugnar por um mais eficaz controle jurídico do orçamento e do gasto público?
Da proposta de um “Orçamento Participativo Federal ”
De outro lado, presencia-se momento de grande insatisfação do Parlamento frente às propostas apresentadas no Decreto n.º 8.243, de 23 de maio de 2014, que institui a Política de Participação Social – PNPS e o Sistema de Participação Social – SNPS, sob o argumento de invasão de competência do Legislativo.
O inciso V e IX do art. 4º do citado Decreto, inclui entre os objetivos da Política de Participação Social –PNPS:
V – desenvolver mecanismos de participação social nas etapas do ciclo de planejamento e orçamento; IX - incentivar a participação social nos entes federados.
Contudo, a pretensão da instituição do chamado “Orçamento Participativo” em nível federal pretendido pelo Executivo, como forma de participação popular em matéria orçamentária, foi sustada pelo Plenário da Câmara dos Deputados por meio do PDC 1491/14.
Mas, teria a participação popular, ao incluir voz social no processo orçamentário, o condão de legitimar o processo orçamentário? Não se estaria enfraquecendo o modelo atual de representação política federal? Percebe-se que, dentre tantas reformas necessárias, urge também a reforma do sistema orçamentário, sob pena de assistirmos o crescimento de manifestações da sociedade que, em sinal do amadurecimento da democracia brasileira, vai para a rua clamar por transparência e eficiência do Poder Público, especialmente em seus gastos e serviços.
Bibliografias:
MOOJEN, Guilherme. Orçamento Público (Estudo teórico e prático dos Orçamentos Estaduais do Brasil e da América do Norte). Rio de Janeiro: Edições Financeiras, 1959, p. 24.
BIJOS, Paulo Roberto Simão, Direito Orçamentário na Constituição Federal de 1988. Editora Gran Cursos. Brasília, 2010.
HEUSI, Érika de Castro. Emendas individuais dos senadores ao orçamento anual: uma análise dos exercícios de 2008 e 2009. Trabalho de Conclusão de Curso – TCC, Curso de Especialização em Orçamento Público – Tribunal de Contas da União, Senado Federal, Controladoria Geral da União e Secretaria de Orçamento Federal – OP – 3 / 2010. 2º Semestre de 2010. Brasília, 2010.
