Ação Civil Pública

Dispõe o  art. 16  da Lei n.º 7.347/85, com a redação conferida pela Lei n.º 9.494/97, o seguinte:

Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova. (redaca;o dad pela Lei 9494/97)

Da simples leitura do dispositivo legal em comento é possível concluir  que em matéria de ação civil pública é a competência territorial do juízo prolator da sentença que define a extensão da decisão de eventual procedência, o que não é passível de maiores digressões ou elucubrações para fins de qualquer interpretação jurídica diversa.

Frise-se que o referido dispositivo já foi objeto de análise quanto a sua inconstitucionalidade na ADI 1576-1, sendo os fundamentos do voto do Exmo. Sr. Ministro Marco Aurélio (Relator) elucidativos quanto à restrição dos efeitos dos limites subjetivos na área de atuação do Juízo (logo, a eficacia erga omnnes fica restrita apenas aos substituídos residentes nos limites na área de atuação do Juízo), conforme abaixo transcrito:

“Na inicial aponta-se que a limitação geográfica da eficácia da sentença acaba por impossibilitar que questões sejam submetidas ao Judiciário via recurso e, portanto, a órgão superior dentro da estrutura do Poder (folha 12). O Judiciário tem organização própria, considerados os diversos órgãos que o integram. Daí haver a fixação da competência  de juízos e tribunais. A alteração do artigo 16 correu à conta da necessidade  de explicitar-se a eficácia erga omnes da sentença proferida na ação civil publica. Entendo que o artigo 16 da Lei n. 7437, de 24 de julho de 1985, harmônico com o sistema Judiciário pátrio, jungia, mesmo na redação primitiva a coisa julgada erga omnes da sentença civil à área de atuação do órgão que viesse a prolatá-la. A alusão à eficácia erga omnes sempre esteve ligada à ultrapassagem dos limites subjetivos da ação, tendo em conta até mesmo o interesse em jogo – difuso ou coletivo – não alcançando, portanto, situações concretas, quer sob o ângulo objetivo, quer subjetivo, notadas além das fronteiras fixadores do juízo. Por isso, tenho a mudança de redação com,o pedagógica, a revelar o surgimento de efeitos erga omnes na área de atuação do Juizo e, portanto, o respeito à competência geográfica delimitada pelas leis de regência. Isso não implica esvaziamento da ação civil pública nem, tampouco, ingerência indevida do Poder Executivo no Judiciário. Indefiro a liminar.”

Ainda, nesse sentido e no mesmo julgamento da ADI-MC 1.576-1, o Exmo. Sr. Ministro Nelson Jobim ponderou às fls. 186 do inteiro teor do acórdão proferido,  que “o que está dito é que a eficácia erga omnes da decisão é contra todos dentro do universo de competência territorial do juiz prolator. É evidente, senão estaríamos estendendo a competência de um juiz, em termos concretos, reais, fora do seu território de competência, o que é uma inversão total do critério da competência e da territorialidade” . (destaquei)

Desta feita, assim restou a ementa do acórdão da ADI-MC 1.576-1, o que resulta na certeza de eficácia de referido dispositivo legal, obstando qualquer interpretação em sentido contrário:

TUTELA  ANTECIPADA - SERVIDORES - VENCIMENTOS E VANTAGENS - SUSPENSÃO DA MEDIDA - PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. Ao primeiro exame, inexiste relevância jurídica suficiente a respaldar concessão de liminar, afastando-se a eficácia do artigo 1º da Medida Provisória nº 1.570/97, no que limita o cabimento da tutela antecipada, empresta duplo efeito ao recurso cabível e viabiliza a suspensão do ato que a tenha formalizado pelo Presidente do Tribunal a quem competir o julgamento deste último. LIMINAR - PRESTAÇÃO JURISDICIONAL ANTECIPADA - CAUÇÃO - GARANTIA REAL OU FIDEJUSSÓRIA. Na dicção da ilustrada maioria, concorrem a relevância e o risco no que o artigo 2º da Medida Provisória nº 1.570/97 condicionou a concessão da liminar, ou de qualquer medida de caráter antecipatório, à caução, isso se do ato puder resultar dano a pessoa jurídica de direito público. SENTENÇA - EFICÁCIA - AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Em princípio, não se tem relevância jurídica suficiente à concessão de liminar no que, mediante o artigo 3º da Medida Provisória nº 1.570/97, a eficácia erga omnes da sentença na ação civil pública fica restrita aos limites da competência territorial do órgão prolator.  (ADI 1576 MC, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 16/04/1997, DJ 06-06-2003 PP-00029 EMENT VOL-02113-01 PP-00123) (destaquei)

    Note-se que o entendimento jurisprudencial dos Tribunais Regionais Federais inevitavelmente caminham neste sentido, com a aplicação da limitação de efeitos da decisão judicial posta no art. 16 da Lei nº 7.347/85, o que não merece ressalvas:

EMENTA: AÇÃO COLETIVA. EFICÁCIA. LIMITES. LEI 9494, DE 1997. LEI 7347, DE 1985. Conforme estabelece o artigo 16 da Lei nº 7347, de 1985, alterado pela Lei 94994, de 1997, os efeitos da sentença proferida em ação coletiva estão limitados aos substituídos que tenham domicílio no âmbito da competência territorial do órgão prolator da decisão. (TRF4, AC 2008.70.00.023913-7, Primeira Turma, Relatora p/ Acórdão Maria de Fátima Freitas Labarrère, D.E. 07/03/2012)

EMENTA: PROCESSO CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REVISÃO POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DOS ATOS CONCESSÓRIOS RELATIVOS AOS BENEFÍCIOS POR INCAPACIDADE E SEUS DERIVADOS. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. CONCESSÃO PARCIAL. RESTRIÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO AGRAVADA AOS LIMITES TERRITORIAIS. VALORES. PRESUNÇÃO DE RECEBIMENTO DE DE BOA-FÉ. 1. Devem ser excluídas do âmbito da ação civil pública as revisões de benefícios decorrentes de acidente do trabalho, por serem de competência da Justiça Estadual, inclusive aquelas que decorrem do evento infortunístico indiretamente, como as que discutem a fixação do valor do benefício e seus futuros reajustamentos. Entendimento do Supremo Tribunal Federal. 2. A eficácia da decisão proferida no âmbito da ação civil pública deve ficar restrita aos limites da competência territorial do órgão prolator, conforme o artigo 16 da Lei n.º 7.347/85, com a redação conferida pela Lei n.º 9.494/97, e a orientação do Supremo Tribunal Federal, em sua composição Plenária, e da Corte Especial do Colendo Superior Tribunal de Justiça. 3. Consoante orientação desta Corte e do Superior Tribunal de Justiça, ausente má-fé, incabível a devolução de eventuais valores percebidos por segurado ou dependente em decorrência de erro administrativo, tendo em vista o caráter alimentar do benefício previdenciário. 4. Deferimento da antecipação dos efeitos da tutela, para que o INSS se abstenha de efetivar qualquer cobrança administrativa ou judicial referente a valores supostamente recebidos a maior por segurados ou pensionistas em face de benefícios atingidos pela revisão objeto da ação civil pública até o julgamento final da demanda. (TRF4, AG 5002692-49.2011.404.0000, Quinta Turma, Relator p/ Acórdão Ricardo Teixeira do Valle Pereira, D.E. 08/06/2011  (destaquei)

TRIBUTÁRIO. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO - FUNDEF. COMPLEMENTAÇÃO DE VERBAS PELA UNIÃO. VALOR MÍNIMO ANUAL POR ALUNO (VMAA). VINCULAÇÃO LEGAL. IMPOSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO À REVELIA DO DISPOSTO NO ART. ¨6º, § 1º, DA LEI Nº 9.424/96. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. AUTOR: MUNICÍPIO. REMESSA OFICIAL: NÃO CABIMENTO. 1. No caso em tela, não há que se falar em necessidade de produção de prova técnica para o deslinde da questão posta nos autos. A matéria debatida é eminentemente de direito, sendo que os valores, porventura devidos, deverão ser apurados em liquidação de sentença. 2. "Se o próprio ente público é o autor da ação, o seu insucesso não transmuta a natureza da expressão "proferida contra", que tem como fundamento teleológico a salvaguarda do ente público quando ajuizada demanda contra ele e a sentença é de procedência do pedido. Não há falar, então, em remessa oficial" (AC n. 2006.38.11.006994-6/MG, Rel. Desembargador Federal Luciano Tolentino Amaral, Sétima Turma, e-DJF1 p.468 de 14/03/2008). 3. In casu, em que pese o requerimento para suspensão do feito individual diante da existência de litispendência em relação à Ação Civil Pública nº 1999.61.00.050616-0, em trâmite na 19ª Vara da Seção Judiciária do Estado de São Paulo, não é possível o acolhimento do pedido do autor, haja vista que a verificação da existência de litispendência enseja indagação antecedente e que diz respeito ao alcance da coisa julgada e etc., o que não ocorreu na espécie. 4. Na verdade, para a configuração da litispendência, é imprescindível a repetição de ação, pressupondo identidade de partes, da causa de pedir e do pedido, fato este não verificado nos autos. Com efeito, tenho por afastada a alegação de litispendência, vez que a parte não fez prova do estado atual das ações referidas, igualmente não se podendo concluir, com segurança, se os efeitos das decisões lá proferidas ultrapassarão os limites territoriais do órgão prolator, ante a previsão do art. 16, Lei nº 7.347/85. 5. Com efeito, também deve ser observado o limite da competência territorial da jurisdição do magistrado que proferiu a sentença, vez que conforme precedentes do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, "... os efeitos da sentença proferida na ação civil pública atingem os substituídos residentes nos limites da competência territorial do órgão prolator, na forma do art. 16, da Lei nº 7.347/85, com a redação da Lei nº 9.494/97.” (ADI-MC1576. Pleno. Rel. Min. Marco Aurélio. DJ 06.06.2003, p. 0029) - STJ (EREsp 293407-SP. Corte Especial. Rel. Min. João Otávio de Noronha. DJ 01.08.2006, p. 327). 6. Nos exatos termos do artigo 1º do Decreto 20.910/32, o prazo prescricional para pleitear todo e qualquer direito contra a Fazenda Pública é de cinco anos, incidindo a prescrição nas parcelas ou diferenças não reclamadas no quinquênio anterior à propositura da ação. 7. Neste diapasão, ocorreu a prescrição das parcelas anteriores ao decênio do ajuizamento da ação, ou seja, das parcelas anteriores a 01.12.1998, tendo em vista que a demanda foi proposta em 01.12.1998, nos exatos termos em que requerido na exordial 8. Na esteira da jurisprudência do colendo Superior Tribunal de Justiça, esta Corte de Justiça Nacional firmou-se no sentido de que "a complementação devida pela União Federal ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério-FUNDEF é feita mediante critérios objetivos e específicos, ou seja, o valor anual por discente será fixado pelo Presidente da República, mas nunca "será inferior à razão entre a previsão da receita total para o Fundo e a matrícula total do ensino fundamental no ano anterior, acrescido do total estimado de novas matrículas", tendo como espeque o "censo educacional realizado pelo Ministério da Educação e do Desporto, anualmente, e publicado no Diário Oficial da União". Pretendendo a Ré estabelecer esse valor mínimo anual por meio de critério próprio, a menor média estadual, considerada a ajuda para cada um dos Estados e o Distrito Federal, ainda que inferior à média nacional, o que implica desrespeito aos ditames da Lei nº 9.424/96, art. 6º, I, a vindicação do Autor merece guarida." (AC 200333000304025, Desembargador Federal Catão Alves, Sétima Turma, e-DJF1 de 27/11/2009). 9. Em suma, "cotejando os preceitos da Lei nº 9.424/96, o conteúdo das Portarias MEC nº 71/2003 e nº 212/2003 e o parecer do Grupo de Trabalho do MEC, tem-se que a sistemática de fixação do valor mínimo nacional por aluno adotada pela Portaria MF nº 252/2003 (e congêneres) afronta os critérios normativos que orientam sua definição, notadamente os estabelecidos no art. 60, §3º, do ADCT c/c o art. 6º da Lei 9.424/96, consoante entende, inclusive, o STJ (REsp nº 882.212/AL)" (AC 2003.33.00.024851-7/BA, Rel. Desembargador Federal Luciano Tolentino Amaral, Sétima Turma, e-DJF1 de 19/12/2008). 10. É de se salientar que deve ser considerada, como termo final do pagamento das diferenças devidas, a data de 28/02/2007, a teor do art. 44 da Lei n. 11.494/2007, uma vez que a partir de 1º de março de 2007 passou a vigorar nova sistemática de cálculo, com a entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006, publicada no DOU de 20/12/2006, que substituiu o FUNDEF pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), tendo sido regulamentada pela MP n. 339, de 28/12/2006, convertida na referida Lei n. 11.494, de 20/06/2007, que em seu art. 48, revogou, expressamente, o art. 6º, da Lei nº 9.424/96, dispondo sobre nova metodologia de cálculo. 11. No que concerne à correção monetária e aos juros de mora: "Não se tratando de indébito tributário, inaplicável a Taxa SELIC. Atualização monetária por índices oficiais (Manual de Cálculos da Justiça Federal) desde cada repasse a menor, agregados juros de mora de 1% ao mês desde a citação (havida na vigência do novo Código Civil), consoante os art. 405 e art. 406 do CC/2002 c/c art. 161, §1º, do CTN" (AC 2003.33.00.030726-0/BA, Rel. Desembargador Federal Luciano Tolentino Amaral, Sétima Turma, e-DJF1 p.577 de 19/12/2008). 12. Remessa oficial não conhecida. Apelação provida. Sentença reformada. Pedido inicial julgado procedente.(AC 200333000307017, null, TRF1 - SÉTIMA TURMA, e-DJF1 DATA:16/04/2010 PAGINA:326.) (destaquei)

Oportuna, a respeito da inteligência do art. 16 da Lei da Ação Civil Pública, a lição de Arnold Wald a respeito da questão:

“A coisa julgada, embora seja um fenômeno jurídico-processual, tem forte conotação política, na medida em que corresponde a uma garantia para a segurança jurídica, um dos valores para os quais tende o direito. A despeito de figurar no sistema jurídico nacional como uma garantia constitucional, seu conceito é fixado em lei ordinária, o que a torna, sem ofensa a essa mesma garantia, passível de limitações, até porque não é uma consequência inexorável da prestação da tutela jurisdicional, que pode ocorrer em tipos diferenciados de processos que produzem resultados não atingidos pela imutabilidade processual que decorre desse fenômeno jurídico. Máxime quando se cogita, como sucede atualmente, da flexibilização dessa imutabilidade, mesmo no processo de conhecimento que é a sua sede própria.

Com efeito, se o legislador atribui às decisões judiciais a qualidade de coisa julgada através de lei ordinária, a garantia constitucional reporta-se a um conceito definido por lei e não pela Constituição. Logo, a lei pode limitar o âmbito subjetivo da coisa julgada, sem infringir a Constituição. Assim como outorgou qualidade de coisa julgada material a uma decisão arbitral, pode limitá-la segundo critérios que lhe parecerem válidos. Não há, com isso, qualquer cerceamento à atuação da jurisdição, cujo resultado não se vincula, necessariamente, à imutabilidade inerente à coisa julgada material. Portanto, como a Lei 9.494/97 não é inconstitucional, o que foi demonstrado supra, não pode deixar de ser reconhecida como hábil para alterar o art. 16 da Lei 7.347/85.

Nem se argumente no sentido de que esse art. 16 teria sido revogado, como sustenta parte da doutrina consumerista, com o advento do CDC (LGL\1990\40), o que implicaria ter a Lei 9.494/97 disposto no vazio legislativo. O equívoco desse argumento é manifesto até porque não diz esse artigo respeito apenas a direitos do consumidor, abrangendo, como está explicito no art. 1.° da Lei 7.347/85, outros objetos de tutela nele previstos, como é o caso, v.g., do meio ambiente, da ordem econômica e da economia popular. 

Não há, de resto, qualquer impedimento de ordem legal ou constitucional quanto à restrição dos limites subjetivos da coisa julgada, considerando-se critérios territoriais, principalmente nas ações coletivas que dizem respeito a direitos individuais homogêneos e disponíveis. Em verdade, o que tem sido objeto de disceptação, no que concerne ao art. 16 da Lei 7.347/85, é a possibilidade de limitação dos lindes subjetivos da coisa julgada considerando-se a incidência desta relativamente aos direitos difusos e coletivos. (...) (WALD, Arnoldo. e outro. OS LIMITES TERRITORIAIS DA SENTENÇA PROLATADA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA: PREVALÊNCIA DA REGRA INSCRITA NO ART. 16 DA LEI 7.347/85, COM A ALTERAÇÃO INTRODUZIDA PELA LEI 9.494/97, in Revista de Direito Bancário e do Mercado de Capitais, VOL. 33, P. 315, JULHO/2006 , DTR 2011 2605) 

Não é por demais salientar, ainda, que a limitação dos efeitos subjetivos nos termos acima delimitados, atende aos princípios da eficiência (artigo 37 caput da CRFB/88) e da isonomia entre os administrados, previstos nos artigos 5º caput e 201 § 1º da CRFB/88, evitando assim um efeito retroalimentador da sentença.

Conclui-se, por todo o exposto, que os limites subjetivos da decisão proferida em Ação Civil Pública encontra delimitação na competência territorial do órgão prolator do julgado.


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