RESUMO
Processo e procedimento são noções ou conceitos usados rotineiramente no discurso jurídico. Dessa forma, é preciso esclarecer se há distinção entre os dois e qual sua relevância. Para a doutrina de uma forma geral o procedimento é tido como o aspecto externo o formal do processo. Saber se a matéria é processual ou procedimental tem consequências para a delimitação das competências legislativas dos Estados e da União, segundo a Constituição, e o Supremo Tribunal Federal tende a encampar os atos procedimentais como processuais, restringindo o âmbito da competência legislativa Estadual.
PALAVRAS-CHAVE: Processo. Procedimento. Diferenciação. Competências legislativas.
INTRODUÇÃO
Não se vislumbra um total consenso na doutrina e na jurisprudência acerca das definições de processo e de procedimento. Isso posto, tomar-se-á como propósito do presente articulado mostrar, a partir do estudo de produções literárias produzidas sobre o tema, como a doutrina nacional e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal abordam o assunto, para, ao final, ousar uma opinião sobre a pergunta acerca existência de sentido na distinção entre processo e procedimento.
PROCESSO X PROCEDIMENTO
Para começar a compreender a diferença entre os conceitos em questão se faz necessária uma breve digressão histórica sobre a compreensão acerca da natureza jurídica do processo. Este já foi concebido como contrato, quase-contrato, instituição e situação jurídica. Somente a partir da obra de Oscar Bulow (“Teoria das Exceções Processuais”) é que a natureza do processo passa a ser vista como uma relação jurídica. Tal relação jurídica processual, no entanto, diferencia-se das relações jurídicas do direito material em função dos seus sujeitos (autor, réu e Estado-juiz); objetos (prestação jurisdicional) e pressupostos processuais.
Com a separação entre direito processual e direito material, foi possível erigir uma visão da natureza pública do processo, em oposição à concepção privada até então dominante. A partir daí, com essa noção da natureza publicística do processo, este é consagrado como o meio, o instrumento do Estado para entregar a prestação jurisdicional, ou seja, para realizar seus fins. Nesse contexto, a relação jurídica processual tem por finalidade o exercício do poder jurisdicional e o processo adquire uma dimensão teleológica ou finalística.
Dentro desse quadro, o procedimento se diferencia do processo na medida em que vai ser caracterizado como o elemento formal, exterior ou extrínseco daquele, isto é, a maneira como os atos processuais se ligam entre si. O procedimento é o modo como o processo se concretiza, se desenvolve, é o rito, o aspecto visível do processo, enfim, é a ordenação de seus atos constitutivos.
Consequência disso é que num mesmo procedimento podem existir e serem decididos mais de um processo, como no caso da reunião de processos, prevista pelo artigo 105 do CPC, bem como pode haver mais de um procedimento para a mesma modalidade de processo, como o de conhecimento, consoante se depreende da previsão normativa contida nos artigos 271 e 272 do CPC.
Esse raciocínio é o que de forma geral é encampado pela doutrina do processo civil. Por todos podemos mostrar as palavras de Humberto Teodoro Júnior e Luiz Rodrigues Wambier:
“Enquanto o processo é uma unidade, como relação processual em busca da prestação jurisdicional, o procedimento é a exteriorização dessa relação e, por isso, pode assumir diversas feições ou modos de ser. A essas várias formas exteriores de se movimentar o processo aplica-se a denominação de procedimento”. (THEODORO JUNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil, vol 1, 44 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006. Pg 364).
“Processo e procedimento, na verdade, segundo expressiva doutrina, compõem, somado um ao outro, a relação jurídica processual, o primeiro como dado substancial e o segundo como aspecto formal, de ordem estrutural, pois é por meio dele – do procedimento – que o processo se desenvolve, com toda a sua complexa sequência de atos, entre si ligados, de forma a proporcionar condições para que exista o provimento jurisdicional que ponha fim à lide” (Luiz Rodrigues Wambier, Flávio Renato Correia de Almeida e Eduardo Talamini. Curso avançado de processo civi, vol 1: teoria geral do processo e processo de conhecimento, 3 ed, ver. e atual. e amp. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, pg. 156.)
Fica claro então que o processo, no sentido teleológico mencionado, como instrumento de atuação do Estado, de consecução de seus fins, não é fenômeno exclusivo da função jurisdicional, estendendo-se ao âmbito das outras funções do Estado: a administrativa e a legislativa. Com efeito, as demais funções estatais também se desenvolvem por meio de uma sequência ordenada de atos tendentes à produção de um resultado final.
Em verdade, convém destacar que no campo administrativo é mais notória uma divergência em relação aos conceitos de processo e procedimento. Celso Antônio Bandeira de Melo adota entendimento consentâneo com o já apresentado acima, apontando que o processo é uma sucessão encadeada de atos tendentes a um determinado fim, ao passo que procedimento é o rito sob o qual se desenvolve a sucessão dos atos (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21ªed., São Paulo: Malheiros, 2006). Alinhada à mesma idéia, temos o posicionamento de Maria Sylvia Zanella di Pietro (DI PIETRO, MARIA SYLVIA ZANELLA, Direito Administrativo, 13 ed. São Paulo: Atlas, 2001, pg. 497), para quem o processo é “uma série de atos coordenados para a realização dos fins estatais”, sendo o processo administrativo nada mais do que o “instrumento indispensável para o exercício da função administrativa”, enquanto o procedimento é o “conjunto de formalidades que devem ser observadas ... equivale a rito, a forma de proceder”.
Por sua vez, Lucia Valle Figueiredo encampa uma concepção diversa, imputando uma relação de gênero e espécie entre processo e procedimento, senão vejamos:
“Temos, pois, processo (gênero): procedimento, como forma de atuação normal da Administração Pública; 2) procedimento, seqüência de atos ordenada para a
emanação de um ato final, dependendo a validade do ato posterior sempre de seu antecedente, subdividindo-se em: a) procedimentos nominados; b) procedimentos inominados; 3) processo, em sentido estrito, em que a litigiosidade ou as “acusações” encontram-se, obrigando-se o contraditório e ampla defesa: a) processos revisivos; b) processos disciplinares; c) processos sancionatórios”. (FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 8ª ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2006, p.436).
Ainda, há aqueles, como Hely Lopes Meireles, que defendem só se configurar processo administrativo nas situações que envolvam controvérsia entre Administração e administrado/servidor, ou seja, nos casos em que há um litígio, chamando de processos de expediente as demais situações sem qualquer controvérsia entre os interessados. (MEIRELLES, HELY LOPES, Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, pg.591).
Assemelhada à posição e Hely Lopes Meireles, mas agora no campo do processo jurisdicional e com caracteres específicos, temos a tese adotada por Elio Fazzalari, para quem o processo nada mais é do que o procedimento com contraditório. Para referido autor, o processo é, portanto, uma espécie do gênero procedimento, qualificado pela existência do contraditório. Nesse ponto, deve-se destacar que para o teórico citado o contraditório não se limita à mera participação dos sujeitos do processo, mas deve compreender a participação em simétrica paridade.
Ainda sobre a diferenciação entre normas procedimentais e processuais, importante destacar a opinião de Arruda Alvim, segundo a qual normas de direito processual são aquelas que podem repercutir indiretamente no direito material, enquanto que as procedimentais são aquelas que não têm tal capacidade. Esse doutrinador assim se manifesta:
“Se assim não fosse, e se os Estados federados legislassem nesse campo, ipso facto, estariam, obliquamente, disciplinando assuntos diferentemente do que o tivesse feito o direito civil, e cuja disciplina desfiguraria a deste ramo, para o qual a competência legislativa é exclusivamente da União (art. 22,I, CF/88).
As provas dizem respeito à tradução ou demonstração do direito material em juízo, e, pois, porque devem ser aptas a retratar o próprio direito, se viessem a ser objeto de disciplina procedimental, de caráter não geral, estar-se-ia, indiretamente, podendo fazer desaparecer situações de direito material, e estas variariam de um Estado federado para outro, e entre esses e o Distrito Federal. As situações de direito material devem, necessariamente, ter uniformidade, em relação às situações iguais; e, quando o legislador federal entender que não devem ter uniformidade, a ausência de uniformidade deve decorrer da lei material federal, e, ainda aqui, haverá, certamente, ser compatível com o princípio da igualdade de todos perante a lei, tendo em vista a gama de assuntos exclusivamente adjudicados à competência legislativa da União”. (Arruda Alvim, Tratado de direito processual civil – Arts. 1º ao 6º do CPC. 2. ed. São Paulo: RT, 1990, c.1, n 4.7.6, p. 258-260, Apud Teresa Arruda Alvim Wambier, Nulidades do Processo e da Sentença, Ed. RT, 6ª ed., 2007).
Feita essa excursão pelo campo doutrinário, impende destacar que na seara da jurisprudência a discussão sobre a diferença entre processo e procedimento assume contornos diferenciados, ganhando uma importância mais prática na medida em que terá influência na delimitação das competências legislativas da União e dos Estados, em consequência do que prevê os artigos 22, I, e 24, XI, da Constituição Federal. Segundo estes dispositivos normativos, compete à União legislar privativamente sobre direito processual e compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre procedimentos em matéria processual. Assim, a jurisprudência assume o debate sobre a diferença entre normas processuais e procedimentais.
Com efeito, o Supremo Tribunal Federal já analisou essa distinção por algumas vezes e considerou processuais os seguintes temas, julgando inconstitucionais as normas estaduais que os disciplinavam: exigência de depósito recursal prévio (ADI 4161); criação de recurso (AI 253.518-AgR); interrogatório de réu por videoconferência (HC 90.900); regulamentação de “atos de juiz, direcionando sua atuação em face de situações específicas” (ADI 257); e valor da causa (ADI 2655); prerrogativa do delegado de polícia de ajustar com o juiz ou a autoridade competente a data, a hora e o local em que será ouvido como testemunha em processos e inquéritos (ADI 3896-6).
Nota-se, assim, uma tendência da Suprema Corte de encampar atos procedimentais como processuais, restringindo a capacidade de atuação legislativa dos Estados. Não obstante, no voto da Ministra Ellen Grace, na ADI 1919-8, na qual se discutia a constitucionalidade do Provimento no 556/97 do TJ-SP, que dispõe sobre a destruição física de autos de processos arquivados há mais de cinco anos em primeira instância, pode-se verificar uma visão que se coaduna com a noção de processo como relação jurídica e como instrumento de atuação do Estado (caráter teleológico). É o que se defere do seguinte trecho:
“No tocante à alegação de invasão de competência legislativa perpetrada pelo Provimento contestado nesta ação direta, ainda que a precisa delimitação entre a seara das normas de direito processual e das regras emanadas pelos Tribunais no exercício de sua competência administrativa possa ensejar algumas dificuldades tenho para mim que o tema relativo à destruição dos autos de processos judiciais arquivados não é objeto das normas de direito processual, no sentido estabelecido pela Constituição em ser art. 22, I. Ao fixar a competência concorrente dos Estados para legislar sobre procedimentos em matéria processual (art. 24, XI) e ao atribuir aos Tribunais, privativamente, a iniciativa de elaborar as regras referentes à sua auto-gestão (art. 96, I), a CF afastou do art. 22, I o sentido lado do termo “direito Processual” para abarcar apenas normas relativas às garantias do contraditório, do devido processo legal, dos poderes, direitos e ônus que constituem a relação processual, ou ainda, na lição de Frederico Marques, normas que têm em vista compor preceitos que regulem os atos destinados a realizar a causa final da jurisdição”
CONCLUSÃO
Ante todo o exposto, verifica-se que na esfera doutrinária a distinção entre processo e procedimento revela apenas dois lados da mesma moeda ou, mais precisamente, dois aspectos (o abstrato e o concreto) da mesma ideia ou do mesmo fenômeno: o conjunto de atos que tem por escopo a realização dos fins estatais. Por outro lado, a diferença desemboca para o problema da separação de normas de cunho processual daquelas outras de natureza procedimental, o que terá repercussão direta na fixação da competência legislativa dos entes da Federação, motivo pelo qual nesse caso a discussão adquire maior relevo prático, fazendo sentido a perquirição do real ponto de separação entre essas duas figuras.
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