Breves considerações sobre a não revogação do decreto regulamentador dos conhecimentos de transporte.

A figura do Decreto surge com a Carta Republicana de 1891, em seu artigo 48, 1.º, litteris:

Capítulo III

Das Atribuições do Poder Executivo

        Art 48 - Compete privativamente ao Presidente da República:

        1º) sancionar, promulgar e fazer publicar as leis e resoluções do Congresso; expedir decretos, instruções e regulamentos para sua fiel execução; (Grifos nossos)

O instituto do decreto-lei remonta ao Estado Novo, tendo sido criado pela Constituição promulgada em 1937, a qual outorgava, ao Presidente da República, a competência para expedir livremente decretos-lei sobre organização do Governo e da administração federal, o Comando Supremo e a organização das forças armadas.

Estatuía, também, que o Presidente da República poderia expedir decretos-lei sobre outros temas, desde que autorizado pelo Parlamento além do que, em recessos do Parlamento ou em caso de dissolução da Câmara dos Deputados, poderia o Presidente da República expedir decretos-lei sobre quase todas as matérias de competência legislativa da União, excetuando-se somente modificações à Constituição, direito eleitoral, direito tributário, orçamento, instituição de monopólios, moeda, empréstimos públicos e alienação e oneração de bens imóveis da União.

A Constituição de 1946, que restaurou o estado democrático de direito em nosso país, extinguiu a figura esdrúxula do decreto-lei. Contudo, após o Golpe Militar de 31 de março de 1964, foi reintroduzido o instituto anteriormente revogado, no sistema jurídico brasileiro.

De fato, a Constituição de 1967, fez ressurgir o decreto-lei, sendo mantido pela EC, n.º 01 de 1969. Ambas dispunham que o Presidente da República poderia, em casos de urgência ou de interesse público relevante, expedir decretos com força de lei, com vigência imediata, sobre o qual o Congresso Nacional deveria deliberar no prazo de 60 dias.

Ao Congresso Nacional cabia aprovar ou rejeitar o decreto-lei, não podendo alterar-lhe o teor. Caso não deliberasse no prazo de 60 dias, o decreto-lei era tido como tacitamente aprovado. Em caso de rejeição, o decreto-lei era tratado juridicamente como ato revogado, visto que eram mantidos os efeitos produzidos durante o tempo em que tinha estado em vigor.

Durante a constituinte que culminou com a promulgação da Constituição de 1988, sugeriu-se a implantação de Regime Parlamentarista e, neste contexto parlamentarista, a exemplo do que ocorre na França e na Itália, a existência de Medidas Provisórias. Contudo, o Regime Parlamentarista não vingou, mas ficou mantida a figura da Medida Provisória, que mantém em sua natureza, o velho ranço das constituições autocráticas.

No mesmo bojo, a Carta Política de 1988, em seu artigo 84, inc. IV cria, como atribuições do Presidente da República, a capacidade para que o mesmo possa expedir decretos e regulamentos para a fiel execução das leis. 

Com o advento da EC n.º 32, de 11/09/2001, regulando, entre outras coisas, as atribuições do Presidente da República, a figura do Decreto é alterada para que aquele mandatário, mediante seu uso, além das disposições insertas no inciso IV, do artigo 84 da Lex Legum, disponha sobre organização e funcionamento da administração federal e extinção de funções ou cargos públicos quando vagos, nos termos do inciso VI e alíneas acrescentadas ao art. 84, pela EC em referência.

Verificamos sem maiores esforços, que as finalidades primordiais do decreto, nos termos da atual Constituição, são por ordem:

1)A regulamentação das leis;

2)A organização e funcionamento da administração federal;

3)Extinção de funções ou cargos públicos quando vagos.

Observamos com grande pasmo que o Decreto S/N, de 25/04/1991, cuja transcrição literal fazemos abaixo, que trata sobre a manutenção do reconhecimento de cursos e autorizações nos casos que menciona e dá outras providências, teve a ousadia de querer revogar entre tantos outros, o Decreto N.º 19.473/30 que regula os conhecimentos de transporte de mercadorias por terra, água ou ar. Vejamos seu teor:

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA , no uso das atribuições que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição,

        DECRETA:

        Art. 1° Ficam mantidos os reconhecimentos de cursos e autorizações vigentes, outorgadas para o funcionamento de escolas e instituições de ensino superior, bem assim os respectivos estatutos.

        Parágrafo único. O Ministro de Estado da Educação declarará, mediante portaria, as autorizações e reconhecimentos de que trata este artigo.

        Art. 2° Ficam mantidas, ainda, as autorizações vigentes, outorgadas para o funcionamento de:

        I - instituições financeiras devidamente cadastradas no Banco Central do Brasil; e

        II - instituições que atuem nos ramos de capitalização e de seguros privados, bem assim entidades abertas de previdência privada, devidamente cadastradas na Superintendência de Seguros Privados.

        Art. 3° Este decreto entra em vigor na data de sua publicação.

        Art. 4° Declaram-se revogados os decretos relacionados no Anexo.

        Brasília, 25 de abril de 1991; 170° da Independência e 103° da República.

FERNANDO COLLOR
Jarbas Passarinho
Carlos Chiarelli
Zélia M. Cardoso de Mello

Em seu corpo, infere que O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso das atribuições que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição, decreta a revogação dos decretos relacionados no anexo.

Ora, tal declaração denota um total desconhecimento dos mais elementares institutos do direito, máxime o inserto no art. 2.º da LICC, onde se denota de forma clara que uma lei só é revogada por outra lei, verba legis:

Art. 2.º Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra modifique ou revogue.

O que resta claro, mesmo em face de interpretação meramente literal do texto legal, é que uma lei só se revoga por outra lei.

No ordenamento jurídico antecedente à atual Carta Política, os decretos tinham o mesmo status de lei, portanto, um decreto pós Constituição Federal/88, não tem o condão de revogar outro decreto que possui o status de lei (tendo sido recepcionado como tal), em face do ordenamento jurídico anterior.

O texto do Decreto S/N, de 25/04/1991, inferia em seu artigo 4.º, que o Presidente no uso das atribuições que lhe conferiam o art. 84, inc. IV, da CF/88, (à época, ainda não alterado pela EC n.º 32), revogava os decretos relacionados no anexo.

O retro mencionado artigo 84, inc. IV, da CF/88, antes da EC n.º 32, assim dispunha:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

.........................................................................................

IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução.

Portanto de clareza meridiana, que o Mandatário Máximo da nação, não possuía poderes para revogar decretos que, antes da Carta de 1988, tinham status de lei. Sua competência estava circunscrita a expedi-los, visando tão somente o fiel cumprimento da lei.

Bem observou o Des. Federal Carlos Eduardo Thompsom Flores Lenz, do TRF4, no julgamento do Processo n.º 2004.71.00.044045-9 que é inadmissível que um Decreto (In casu o Dec. N.º 23258/33) que possui status de lei, teria sido revogado pelo decreto sem número de 25 de abril de 1991. Nas suas sábias considerações:É descabida a revogação de lei por decisão do Executivo Federal”. (retirada do sítio http://www.espacovital.com.br/noticia_ler.php?idnoticia=9403 – grifos nossos)

É fato que, diplomas pretéritos, anteriores ao regime constitucional vigente, devem ser apreciados para verificar se foram ou não revogados pelo atual regime constitucional.

Com efeito, o Supremo Tribunal Federal (STF) adotou o instituto da recepção, segundo o qual os preceitos anteriores à CRFB/88 serão válidos se não a contrariarem materialmente. Assim, dispositivos precedentes à atual Carta Magna que contrariem o seu conteúdo não foram recepcionadas por ela, ou seja, foram diretamente revogados com a sua entrada em vigor, sendo inviável se cogitar de sua análise concentrada. Isso porque, perante o instituto da recepção, não há interesse processual para fins de controle direto de constitucionalidade de normas anteriores à ordem constitucional vigente, porquanto se forem incompatíveis com o Texto Maior já encontram-se simplesmente revogados.

Importante frisar que a recepção observa tão-somente a substância da norma, ou seja, se existe contradição de conteúdo (material) entre as normas anteriores ao novo regime constitucional e aquelas que compõem a Carta Política. Logo, as disposições anteriores não são avaliadas no seu aspecto formal, bastando que tenham observado o devido processo legislativo existente na época de sua edição, sendo desnecessário que haja congruência com o procedimento para elaboração de leis atualmente vigente. É exatamente por isto que decretos-lei são recepcionados pela CRFB/88 no patamar de leis ordinárias[1]”, bem como o Decreto n° 19.473/30 foi recepcionado como lei ordinária. Em ambos os casos, o processo legislativo viola as regras formais da CRFB/88 (atualmente não existem decretos-lei e o decreto supracitado viola os limites regulamentares do chefe do executivo), apesar de estarem de acordo com as constituições anteriores. Porém ambos foram recepcionados, porquanto o instituto da recepção se restringe ao aspecto material das normas e prescinde da análise formal”.

Portanto, conclui-se que é inviável que um decreto do executivo, cuja finalidade é meramente regulamentadora das leis, da organização e funcionamento da administração federal e/ou da extinção de funções ou cargos públicos quando vagos, possa revogar um Decreto recepcionado pela Carta Magna, com o status de lei ordinária.

Na Lição de Pedro Augusto Lopes Sabino[2]:

Materialmente, no Brasil, até pouco tempo, não havia matéria reservada ao decreto. Após a Emenda Constitucional n.º 32, com a nova redação dada ao art. 84, VI, da Carta Magna, existem matérias cuja disciplina está reservada aos decretos. O regulamento inova a ordem jurídica de modo derivado, limitado, subordinado. Nesse particular, diferencia-se da lei que inova de modo originário o ordenamento (PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição de 1967. Tomo III. São Paulo: Revista dos Tribunais: 1967, Pp. 311-313).

Consoante o escólio de Pontes de Miranda:

O regulamento é proposta de interpretação ou conjunto de normas de direito formal administrativo. Nenhum princípio novo, ou diferente, de direito material se lhe pode introduzir.

A pretexto de regulamentar a lei a, não pode o regulamento, sequer, ofender o que, a propósito da lei b, outro regulamento estabelecera. O regulamento somente pode contradizer o que concernia, em regulamento, à lei ab-rogada ou derrogada pela lei a cuja aplicação ele serve [CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas provisórias. 2ª edição. São Paulo: Editora Max Limonad, 1999, pp. 281-282.].

Em conformidade com Professor Clèmerson Merlin Clève, a opinião majoritária na doutrina brasileira "manifesta-se no sentido de que apenas as leis que devam sofrer aplicação pelo Executivo desafiam regulamentação" [ATALIBA, Geraldo. Op. cit.. Pp. 32-33.] (negrito inexistente no original). Neste sentido, Geraldo Ataliba:

O Presidente da República não pode regulamentar lei que não lhe caiba executar; o mesmo se diga do Governador e do Prefeito;

(...);

O regulamento não pode dispor sobre relações entre particulares (direito privado) ou entre o Judiciário e terceiros; só entre as relações entre o Executivo e os administrados;

(...);

Só cabe regulamento, pois, em matéria que vai ser objeto de ação administrativa, com esta relacionada, ou desta dependente [PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Op. cit., Pp. 316.] (negrito inexistente no original).

No mesmo diapasão, Pontes de Miranda leciona:

Não pode o Presidente da República regulamentar as leis, decretos e resoluções, que não lhe cabe executar [VELOSO, Carlos. "STF – ADIn 311-9". Revista dos Tribunais. Ano 79, Vol. 661. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990. Pp. 207.].

Tal fato é bem anotado pelo saudoso mestre Hely Lopes Meireles, quando define a natureza jurídica dos decretos, no atual ordenamento constitucional. Senão vejamos:

Decretos, em sentido próprio e restrito, são atos administrativos da competência exclusiva dos Chefes do Executivo, destinados a prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso, implícito ou explicito, pela legislação (...). Como ato administrativo, o decreto está sempre em situação inferior à da lei e, por isso mesmo, não a pode contrariar. O decreto geral tem, entretanto, a mesma normatividade da lei, desde que não ultrapasse a alçada regulamentar de que dispõe o executivo(In,

Em face das afirmações do grande e saudoso administrativista, é que se deduz, de forma inconteste, que o Decreto s/n, de 25/04/1991, que em tese, haveria revogado o Decreto 19.473/30, extrapolou a alçada regulamentar do Poder Executivo já que o mesmo, à época, nos termos do art. 84, inc. IV da CF/88, apenas poderia sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução, não sendo detentor de poderes explícitos para revogar decretos recepcionados como leis ordinárias, revogáveis apenas por outras leis, nos termos da LICC, e não por mero ato administrativo do executivo.

Eis porque discordamos, maxima data venia, das afirmações do Auditor Fiscal da RFB, Delfim Bouças Coimbra que, na introdução do seu livro O conhecimento de Carga no Transporte Marítimo, 3.ª Ed. Aduaneiras, SP, 2004, afirma: “(...) o Decreto s/n.º, de 24 de abril de 1991 (DOU de 25/04/91), revogou, entre outros, os Decretos n.ºs 19.473, de 1930 (...)”.

Ainda, seguindo as lições do Professor Clèmerson Clève, tendo em vista que "o regulamento é o ato normativo editado, privativamente, pelo Presidente da República, no exercício de função administrativa, por meio de decreto referendado por Ministro de Estado, para disciplinar a aplicação das leis que regem relações jurídicas qualificadas pela presença do Estado-poder" [CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 284.], concluímos de forma lógica e insofismável que, no atual ordenamento jurídico-constitucional, as disposições legislativas pretéritas foram recepcionadas, no que não colidem com o ordenamento constitucional em vigor, não podendo os decretos recepcionados, ser revogados por diplomas da lavra do executivo que lhe são hierarquicamente inferiores e destituídos de alçada legal para tanto. Importante frisar, neste ponto, a lição de Hans Kelsen:

"Entre uma norma de escalão superior e uma norma de escalão inferior, quer dizer, entre uma norma que determina a criação de uma outra e essa outra, não pode existir qualquer conflito, pois a norma do escalão inferior tem o seu fundamento de validade na norma do escalão superior" (Teoria Pura do Direito, Martins Fontes, São Paulo: 1998, pág. 232).

Sobre a teoria dos fundamentos de validez das normas, se apresenta o escólio de José Souto Maior Borges:

"(...). Dado o caráter dinâmico do direito, uma norma jurídica somente é válida na medida em que é produzida pelo modo determinado por uma outra norma que representa o seu fundamento imediato de validade" (Lei Complementar Tributária, São Paulo, RT, EDUC, 1975).

Portanto, tendo o Decreto nº. S/N, de 25/04/1991 seu fundamento de validade no artigo 84, inc. IV (anterior a EC n.º 32) não poderia ir de encontro aos seus ditames, ultrapassando os limites que lhe foram impostos pela Magna Carta.

Por todo o exposto, é de se concluir pela plena vigência do DIPLOMA REGULADOR DOS CONHECIMENTOS DE TRANSPORTE DE MERCADORIAS POR TERRA (INLAND BILL), ÁGUA (BILL OF LADING) OU AR (AIRWAYBILL), ou seja, o DECRETO N.º 19.473/30.

Dados sobre o(s) autor(es):
» Nome completo; Eugênio de Aquino dos Santos

Ident. 13169-OAB - CE - CPF.: 551181007-04
» Profissão e qualificações; Advogado, especialista em Direito Marítimo e Constitucional.
» Cidade de domicílio; Fortaleza (CE)
» Endereço; Rua Osvaldo Cruz, n.º 01 – Gr. 1604 - Meireles
» Telefone; 85 - 32664040
» E-mail: promare@promare.adv.br

» Site pessoal: www.promare.adv.br

Dados sobre o(s) texto(s):
» Título; A NÃO REVOGAÇÃO DO DECRETO N.º 19.473/30 QUE REGULA OS CONHECIMENTOS DE TRANSPORTE DE MERCADORIAS POR TERRA, ÁGUA OU AR
» Classificação; Doutrina

Área: Direito Comercial
» Mês e ano de elaboração ou atualização. Elaborado em 05/11/2007

Prezado Eugênio:

Gostei do seu artigo sobre a não-revogação do Decreto Nº 19.473/1930 (dentre outros da época), por parte do Decreto s/nº, de 25/04/1991 (publicado no Diário Oficial da União de 26/04/1991).  Já ventilei o assunto em algumas petições, mas sob uma óptica um pouco diferente.   Talvez meus comentários posam ser de valia:

Todos sabem que “lei” é uma lei ordinária de iniciativa do Poder Legislativo, que é, finalmente, levada à promulgação pelo Presidente da República.   Sabe-se, também, que “decreto-lei” (que teve sua origem na Constituição de 1937 e que predominou durante o mais recente período “revolucionário”) era uma lei ordinária que partia da iniciativa do Presidente da República e que era, posteriormente, referendada, expressa ou tacitamente, pelo Poder Legislativo.

Houve, entretanto, ocasião em que, por falta de um nome especial, alguns “decretos” eram, na verdade, leis ordinárias (durante o assim-chamado “Governo Provisório”, que começou em 1930).  Por quê?  Por que o então o Chefe do “Governo Provisório” passou a deter também poderes de Legislador.    O Decreto Nº 19.398, de 11/11/1930 (que “Institui o Governo Provisório da República dos Estados Unidos do Brasil, e dá outras providencias”), estabeleceu, no seu artigo 1º, que “O Governo Provisório exercerá discricionariamente, em toda sua plenitude, as funções e atribuições, não só do Poder Executivo, como também do Poder Legislativo, até que, eleita a Assembléia Constituinte, estabeleça esta a reorganização constitucional do país”.   Seu artigo 17 estipulava que  “Os atos do Governo Provisório constarão de decretos expedidos pelo Chefe do mesmo Governo e subscritos pelo ministro respectivo”.   Portanto, independentemente do nome dado, tais “decretos” eram, na realidade, leis ordinárias, eis que o Chefe do Governo Provisório exercia “as funções e atribuições ... do Poder Legislativo”.

Talvez uma ilustração prática ajude a entender melhor o ponto.  O Decreto Nº 22.626, de 07/04/1933, é por todos considerado como e chamado de a “Lei de Usura’”e foi promulgado durante o período em que o Governo Provisório detinha poderes de legislador.  Em seu texto, se encontram referências a “termos desta Lei” (art. 1º),  “por esta Lei” (art. 2º),  “nesta Lei” (art. 3º),  “que esta Lei” (art. 6º), “publicação desta Lei” (art. 10),  “infração desta Lei” (art. 11),  “da presente Lei” (art. 12), “dispositivos desta Lei” (art. 13),  “contrárias a esta Lei” *art. 15),  “com esta Lei” (art. 16),  “teor desta Lei” (art. 18), etc.   Em suma, trata-se de um diploma que, a despeito de ser chamado de decreto, era uma lei ordinária.

Acontece que a vasta maioria dos “decretos” existentes até 1991 se referiam a coisas triviais e ultrapassadas como, por exemplo, autorizar um funcionário a exercer nova função, conceder promoção a determinado militar, conceder férias a um funcionário público, autorizar o recebimento de ajuda de custa,  nomear o novo embaixador na França, declarar aposentado certo servidor, impor a perda de direitos políticos de um cidadão, autorizar isso e aquilo, etc.  Ora, eram atos que se esvaziavam com seu próprio cumprimento, não havendo razão para continuar em vigor.  Daí, em 25/04/1991 foi promulgado o Decreto s/nº (publicado no Diário Oficial de 26/04/1991, revogando uma imensa lista de tais “decretos” passados, esvaziados e inúteis.

A idéia era boa — na verdade, excelente —, só que, inadvertidamente, acabou levando de roldão alguns “decretos” que não eram decretos, mas, sim, leis ordinárias, como aqueles do início da década de 1930, entre eles o Decreto Nº 22.626, de 07/04/1933 (a Lei da Usura).  Todavia, percebido o equívoco (um decreto não pode revogar uma lei ordinária, mesmo que esta tenha o nome de decreto), aquele diploma legal foi plenamente revigorado por outro decreto (o que, também, não deixa de ser um equívoco, mas pelo menos, afastou incertezas, pois, na verdade, ao invés de revigorá-lo o efeito foi de declarar nula a incorreta revogação), o Decreto s/nº publicado no Diário Oficial da União de 02/12/1991.

O mesmo aconteceu, quanto à revogação, com o Decreto Nº 19.473, de 10/12/1930 (que “Regula os conhecimentos de transporte de mercadorias por terra, água ou ar e dá outras providências”), o qual, por ser um decreto de menor repercussão na vida nacional, ninguém tomou a iniciativa de trazer à atenção do Poder Administrativo a necessidade de um cancelamento formal da parte do diploma que o teria “revogado” (como aconteceu com o Decreto Nº 22.626/1933).

Não obstante, existe uma situação desagradavelmente ambígua.   O decreto (decreto literal) de 25/04/1991 “revogou” o decreto (na verdade, “lei ordinária”) de 10/12/1930.  Não poderia fazê-lo, pois um decreto não pode revogar lei ordinária.  Mas, isto foi feito, posto que erradamente.   Persiste, então a dúvida razoável: será que não há necessidade de o erro ser corrigido formalmente?  E enquanto o erro perdurar, não é o caso de ele prevalecer?  Com isto em mente, parece ser caso de entidades de classe começarem a se mexer e apresentar o argumento acima ao Poder Executivo, para que este promulgue um decreto que anule a parte do Decreto s/nº de 25/04/1991 que incluiu o Decreto Nº 19.473/1930, a exemplo do que foi feito com o Decreto Nº 22.626/1933.

Enquanto isso não for feito, persistirão duas interpretações:  (a) o Decreto Nº 19.473/1930 ainda está em vigor, uma vez que um decreto não pode revogar uma lei ordinária, de tal modo que o Decreto s/nº, de 25/04/1991 não alcançou seu objetivo   e (b) o Decreto Nº 19.473/1930 não mais está em vigor, pois embora de forma inepta, incorreta e usurpadora, a verdade é que há um diploma legal (equivocado, nção se discute) que o revogou.


[1] (In, ZANON JUNIOR, Orlando Luiz. Questões pacíficas e temas controvertidos sobre o controle concentrado de constitucionalidade . Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1238,21 nov. 2006.  Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9183>. Acesso em: 05 nov. 2007).

[2] SABINO, Pedro Augusto Lopes. Atividade legislativa do Poder Executivo. Análise do exercício de atividades normativas primárias e secundárias pelo Poder Executivo federal. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 836, 17 out. 2005. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7428>. Acesso em: 05 nov. 2007


Autor

  • Eugênio Aquino

    Advogado militante na área do Direito Marítimo e Portuário;<br><br>- Bacharel em direito pelas universidades Cândido Mendes (RJ) e UNIFOR (CE);<br><br>- Especialista em Direito Marítimo;<br><br>- Pós-graduado em Direito Constitucional pela UNIFOR;<br><br>- Palestrante em Congressos de Direito Marítimo;<br><br>- Membro do Instituto Ibero-Americano de Direito Marítimo (IIDM);<br><br>- Autor de diversos artigos sobre Direito Marítimo em revistas e livros especializados;<br><br>- Advogado do Sindicato dos Operadores Portuários do Estado do Ceará - SINDOPCE - período 2003/2008;<br><br>- Advogado do Sindicato das Agências de Navegação Marítima do Ceará - SINDACE - período 2003/2008;<br><br>- Membro Titular da Comissão Paritária do OGMO-Fortaleza representante dos operadores portuários <br>- período 2007/2008;<br><br>- Representante da Associação Brasileira de Terminais Retroportuários Alfandegados no Conselho da Autoridade Portuária do Porto de Fortaleza/CE.<br><br>

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