Dentre as suas diversas definições, os fundos públicos poderão ser conceituados de acordo com o entendimento de Regis Fernandes de Oliveira apud Hely Lopes Meireiles(pag. 283), como “toda reserva de receita para a aplicação determinada em lei”, ou ainda como sendo, conforme Regis Fernandes de Oliveira apud Cretella Junior(pag. 283)“a reserva, em dinheiro, ou o patrimônio liquido, constituído de dinheiro, bens e ações afetado pelo Estado, a determinado fim”. Para se constituir um fundo público é necessário inicialmente fazer uma análise em relação a um convênio que destinaráa uma determinada fonte de recurso para este conseguir atingir sua finalidade.Em seguida é criado um projeto, que deve deixar claro a sua apresentação, os seus critérios de financiamento e uma avaliação para então concluir,se expressamente por lei, este fundo realmente possui uma destinação ao bem da coletividade, para assim receber uma aprovação ou não para a sua criação.
A apresentação de projetos pode ser por demanda espontânea, direcionada a programas de governo com oferta de recursos contínuos, ou então, por demanda induzida, direcionada a recursos disponíveis em situações específicas por meio de processo de seleção, com utilização ou não de editais de licitação e por tempo limitado.
Um exemplo de fundo público que é conhecido em todo território nacional é o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) que foracriado paraproteger os trabalhadores demitidos sem justa causa.Dessa forma, no início de cada mês, o empregador deposita em contas abertas na Caixa Econômica Federal, em nome dos seus empregados e vinculadas ao contrato de trabalho, o valor correspondente a 8% do salário de cada funcionário.
Com o fundo, o trabalhador tem a chance de formar um patrimônio, bem como adquirir sua casa própria com os recursos de conta vinculada, ou seja, trata-se de um fundo que pensa na coletividade.
Em suma pode-seafirmar que os fundos públicos possuem o objetivo de destinaralguma ação constitucionalmente planejada, resultandoaos referidos auxiliados uma relativa segurança garantida pelos seus direitos. Os fundos, portanto,acabamocasionando uma sensação de segurança a quem lhes abarca, pois existe a certeza de que em determinados momentos de dificuldades será possível contar com alguma ajuda, podendo esta ser monetária ou não.
Por fim deve-se esclarecer que este artigo possui três pontos em questão, o primeiro nos mostra os conceitos de Fundos Públicos Financeiros, o segundo ponto será sobre os Fundos de Participação e o terceiro e último ponto será uma breve explanaçãosobre o Fundo Nacional de Desenvolvimento.
1 FUNDOS PÚBLICOS FINANCEIROS
Através de uma precisa definição do fundo financeiro, pode-se entender que o mesmo refere-se a um pagamento dos benefícios de previdência funcional para determinados fins de bens e ações para a coletividade como, por exemplo, os servidores públicos estaduais inativos, os militares reformados ou na reserva remunerada ou ainda os pensionistas que futuramente usufruirão dos montantes reservados de receita.
O art. 71 da Lei de Normas Gerais de Direito Financeiro, Lei 4.320/64 que efetua as normas gerais de direito financeiro afirma que:
Art. 71 - Constitui fundo especial o produto de receitas especificadasque por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.
Esta definição mostra que toda e qualquer fundo público deve ter a finalidade de alcançar um objetivo específico que justifique a sua realização, ou seja, exija receitas especificadas na lei.Devendo assim ser mencionada expressamente quais as receitas que formarão o fundo, e como o mesmo será utilizado para atingir seu intuito final, ou seja, quais os programas que serão instituídos nas normas e qual o interesse na administração púbica, para assim a lei poder dispor de recursos para serem empregados nas normas.
As aplicações destas normas devem seguir as leis orçamentárias (art. 72 da Lei 4.320/64), ou seja, toda autorização de gastos deve possuir um previsão orçamentária, seguindo assim uma linha de regras e de planejamentos dos seus fins específicos.Caso a sua instituição não estabelecer um termo final, esses fundos podem ser sucessivos, e com issodevem passar para o exercício seguinte, ou seja, deve passar de mandato para outro.O art. 73 da Lei 4.320/64 nos mostra isso expressamente, uma vez que diz:
Art. 73 - Salvo determinação em contrario da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a credito do mesmo fundo.
Ou seja, não háretorno de recursos erários ao final do exercício. No entanto,é possíveldeterminarespecificidade na aplicação dos recursos ou então definir formas alternativas de controle ede tomadas contas, sendo então possível conseguir um controle mais assíduo dos andamentos e progressos dos fundos. Isso está presente no art. 74 da Lei 4.320/64.
Mesmo com esta autonomia,existemcontrovérsias sobre a personalidade jurídica dos fundos públicos. Há uma corrente doutrinária que defende o fato de poderexistiruma figura detentora de uma relação jurídica processual, e por esta feita a consideram como uma personalidade jurídica, já que no processo há presenças das partes tais como as massas falidas, o espólio e o consórcio. Já outra doutrina contrária a essa, afirma que os fundos públicos não são considerados, nem fundações e nem corporações, e dessa forma não se configuram como qualquer pessoa jurídica, afirmando assim queo fundo,por sua natureza, não praticam nenhuma espécie de ato jurídico, não podendo falar então, em capacidade jurídica verdadeira.
Segundo Regis Fernandes de Oliveira (pag. 288) “a personalidade jurídica significa que alguém tem direitos e deveres assegurados na ordem jurídica”. Dessa forma, pode-se concluir que a corrente defensora de que os fundos públicos não possuem personalidade jurídicaé a correta, pois elas não são titulares de direitos e nem sujeitos de obrigações, uma vez que o fundo público não pode ser sujeito ativo ou passivo em uma relação processual.
Outra característica importante do fundo, é que esta possui uma fiscalização, já que se uma das partes deixar de cumprir com suas obrigações,estarão violando a administração,e não o fundo. Um exemplo para essa afirmação seriao caso em que União deixasse de repassar um valor “x” para um fundo de Participação do Estado, onde quem deveria ir atrás de seus direitos era o Estado e não o fundo, pois ele é neutro, e não cria deveres.
Sendo assim, quem efetuará o gerenciamento administrativo do fundo terá como base a legislação, pois quando se detém algum erro é de fácil averiguação, já que há órgãos que fiscalizam e regulamentam internamente os fundos públicos como a Receita Federal do Brasil, vias do Banco do Brasil, dentre outros.
Como pode ser notado, os fundos públicos não possuem direitos, correspondendo somente a lançamentos fiscais,assimpelo dizer de Regis Fernandes de Oliveira apud Arnoldo Wald (pag. 288), fundos são:
“um patrimônio com destino específico, abrangendo elementos ativos e passivos vinculados a certo regime que os une, mediante a afetação dos bens a determinadas finalidades, que justifique a adoção de um regime jurídico próprio”.
Por essedireito ser inexistente é que possível a indagação: quem fiscalizará os fundos públicos? Para que esta fiscalização seja feita primeiramente deve-se saber onde está o recurso.Caso ele esteja em uma instituição bancária quem fiscalizará será o Tribunal de Contas da União, que será responsável pela apuração de suas quotas.Se o mesmo for repassado para os Estados ou Municípios cessarão a competência do Tribunal de Contas da União, passando a responsabilidade para as Cortes Estaduais ou Municipais de Contas, pois os recursos deixam de ser federais e passam a integrar o orçamento de Estados e Municípios.
Caso o problema seja administrativo, como o descumprimento de normas, ou desvio de dinheiro, quem deve fazer essa fiscalização são os controladores e administradores dos fundos.E dessa forma estes poderão ser responsabilizados criminalmente ou civilmente dependendo do seu feito.
2 FUNDOS DE PARTICIPAÇÃO
O fundo de participação também denominado defundos constitucionais de participação, por estarem justamente previstos na Constituição Federal, possuem o objetivo de proporcionar um equilíbrio na distribuição dos recursos da União e aos entes federativos.
Estes fundos são fundamentais para as finanças já que as unidades sub-nacionais previstas na organização do Estado brasileiro prevêem que os fundos de participação possamrepresentar a principal fonte de receita dos municípios brasileiros. No art. 159da Constituição da República Federativa do Brasil, inciso I, alínea “a” e “b”, nos mostra que:
Art. 159. A União entregará:
I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma:
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;
Os fundos de participação dos Estados arrecadam em título automático da União21,5 % do que for arrecadado com o Imposto de Renda e sobre o IPI, e estepercentual será calculado sobre a receita líquida queserãoobtidospela receita bruta arrecadada com os respectivos impostos, deduzidos os incentivos fiscais e as restituições.
Já os fundos de participação dos Municípios acabam recebendo 22,5 % da arrecadação dos mesmos impostos. Esta divisão de lucros está regulada pela Lei Complementar nº 62, de 1989. Sendo assim pode-se dizer que há uma divisão dos recursos por regimes do país.
No entanto, mesmo com estas divisões de quotas, poderão os interessados, acompanhar oscálculosdas mesmas e suas liberações, já queé um direito que está expresso no art. 161 da Constituição Federal, inciso III. Mesmo este cálculoestandoregulado pelo Tribunal de Contas, a competência é constitucional e por esta feita caberá ao Supremo Tribunal Federal alterar-los.
Sendo assim se estabelece no art. 165 da CRFB:
Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
(...)
§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Fica claro então, que cabe à Lei Complementar,estabelecer as diretrizes e os objetivos do orçamento disponível ao fundo, através da administração de suas finanças e de seu patrimônio. Portanto pode-se concluir que a lei pode instituir um fundo, ou seja, o fundo ou é criado pela norma constitucional ou pela lei.
3 FND-FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO
O decreto n°. 193 de 21 de agosto de 1991 define o Fundo Nacional de Desenvolvimento – FND, através do art. 1º, como um órgãovinculado ao Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento (MEFP), que temnatureza autárquica, personalidade jurídica de direito público,patrimônio e receita própria, sujeitando-se à execução e controle orçamentário, financeiro, contábil e normas legais.
O FND somente poderá utilizar recursos próprios para o pagamento de despesas estritamente necessárias à realização de investimentos de capital, pois todo o seu serviço deve ser monitorado pelos órgãos competentes. São expressamente vedados os gastos relativos à pessoal material permanente e de consumo, aquisição, locação e conservação de bens móveis e imóveis e de outros custeios.
O art. 2º do decreto 193 define este fundo:
Art. 2º O FND tem por finalidade prover recursos para a realização, pela União, de investimentos de capital previstos pelo Governo Federal, necessários à dinamização do desenvolvimento nacional e apoio à iniciativa privada na organização e ampliação de suas atividades econômicas.
Ou seja, este fundo tem como sua principal finalidade, proporcionar à União recursos para investimentos de capital no desenvolvimento nacional. Por esta feita,neste fundo foram instituídos quais as suas competências, para que a administração da mesma fosse regulamentada.
De acordo com o Art. 5º do Decreto 193/1991 o Conselho de orientação é responsável por definir as normas financeiras necessárias para a execução do orçamento do fundo, com o objetivo de valorizar o seu patrimônio, através da definição dos limites de aplicação desse fundo e dos recursos que serão repassados aos agentes financeiros federais. Além de definir as taxas mínimas de aplicação desses recursos, estabelecerão os encargos financeiros e os prazos máximos que deverão ser adotados nas concessões de empréstimos.
Ainda nesse artigo, é afirmado que o Conselho pode requisitar, ao administrador do fundo, em qualquer momento, informações sobre os recursos repassados, as aplicações realizadas e seus respectivos resultados, além de poder aprovar ou não as prestações de contas desse administrador. O Conselho tem também a obrigação de estabelecer limites e condições em cada emissão de Obrigações do FND, além de expedir as normas complementares necessárias ao funcionamento do fundo. Contribuindo para o bom funcionamento do Fundo Nacional de Desenvolvimento, o Art. 5º do Decreto 193/1991 afirma também que a aprovação das operações de participação acionária, dos programas e linhas de crédito do fundo e dos convênios e contratos a serem celebrados com as instituições financeiras federais serão de responsabilidade do Conselho de orientação.
Pode-se concluir dessa forma, que este fundo é de extrema importância para o desenvolvimento do país, e por esse motivo existe legalmente uma forte fiscalização em relação a condução e investimentos do seus recursos,já que o mesmo tem como os demais fundos, o objetivo principal de contribuir para o bem da sociedade.
CONCLUSÃO
Em relação ao estudo anteriormente desenvolvido, parece evidente que a criação de Fundos Públicos Financeiros deve ser constitucionalmente planejada.Sendo de extrema importância para o bem maior da sociedade,já que o mesmo tem a intenção de criar uma segurança ou uma forma de contribuição para o desenvolvimento de alguma parte que este fundo pretende ajudar.
Para a criação de um Fundo Público, é necessário a elaboração de um planejamento orçamentário e o desenvolvimento de explicações que definam legalmente os objetivos bem definidos deste. Fator de grande importância já que o seu desenvolvimento e a sua sucessão dependem de contribuições tributárias do governo, necessitando assim de uma boa fiscalização.Além disso, o gerenciamento administrativo do fundo deve seguir as normas da legislação, fator este que contribuirá para uma maior facilidade de averiguação de erros, já que a fiscalização e a regulamentação acontecem através do próprio setor público a ela vinculado.
Ainda de acordo com o que foi acima exposto, é de extrema necessidade uma administração responsável, já que os Fundos criados permanecem com suas atividades, mesmo com as mudanças de governos através de diferentes mandatos. Portanto, será necessário manter as atividades e as diretrizes dos Fundos Financeiros Nacionais, sempre registrados por escrito.
Diante do exposto, é possível concluir que a criação de Fundos Públicos envolve toda a capacidade de mobilização de recursos que o Estado pode investir, para intervir na economia e amparar grupos estabelecidos pela própria definição de objetivos e finalidade do fundo. Portanto o seu principal intuito é o desenvolvimento econômico do país e o auxilio da sociedade em geral.
