Introdução
Os cidadãos bem informados têm melhores condições de promover os demais direitos essenciais, como saúde, educação e benefícios sociais. Destarte, o acesso à informação pública é cada vez mais reconhecido como um direito em várias partes do mundo.
Existe uma série de boas razões para a aceitação crescente do direito a informação. Sem dúvida, é surpreendente que levasse tanto tempo para que um fundamento tão importante da democracia adquirisse reconhecimento generalizado como um direito humano. A ideia de que os órgãos públicos não detêm informações eles próprios, mas atuam como guardiães do bem público, está agora, bem arraigada na mente das pessoas. Como tal, essas informações precisam estar acessíveis aos cidadãos e cidadãs na ausência de um interesse público prevalente no sigilo. Neste sentido, as leis de direito a informação refletem a premissa fundamental de que o governo tem o dever de servir ao povo.
Há de se abandonar a cultura do segredo que prevalece na gestão pública para conscientizar a população de que a informação pública pertence ao cidadão e cabe ao Estado provê-la de forma tempestiva e compreensível a atender eficazmente às demandas da sociedade. Assim, o direito de acesso à informação é um direito humano fundamental para a vida em sociedades democráticas e no Estado Constitucional Contemporâneo.
1 Estado Constitucional Contemporâneo e a Democracia
A Teoria dos Direitos Fundamentais é um dos assuntos mais explorados no âmbito do direito constitucional. Isso decorre da importância essencial dos seus institutos tanto para o homem comum como também para o próprio Estado, sendo elemento essencial do mundo contemporâneo.
O processo de afirmação histórica dos direitos fundamentais, ocorrido e consolidado primeiramente no mundo ocidental e, posteriormente, levado para os demais países, veio a desenvolver mais acentuadamente as ideias atreladas as liberdades individuais.
A proteção de liberdades sempre teve uma relação incômoda com o poder, mesmo nas democracias mais liberais, pois são essas liberdades que limitam o uso do Poder pelos órgãos máximos do Estado, tendo Leonardo Martins afirmado que “liberdade sempre foi, em primeira linha, liberdade de ou contra certas coerções”. [1]
O Estado, tendo a finalidade de acomodar e proteger os direitos fundamentais, se transformou, deixou para trás o Estado Absolutista e foi recriado como Estado Constitucional, se apresentando como Estado Democrático de Direito.
A República Federativa do Brasil se constitui em um Estado Democrático de Direito, substituindo a expressão de Estado de Direito consagrado pelas antigas Constituições, elevando a democracia a um dos princípios fundamentais da República Federativa do Brasil que, ao lado da cidadania, fundamentam o Poder do Estado brasileiro. O art. 1º, parágrafo único, da Constituição Federal, já se tem a afirmação de que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. [2]
Esse progresso do modelo estatal, portanto, foi de extrema relevância para o constitucionalismo brasileiro, sedimentando um governo independente e, sobretudo, representativo dos anseios da sociedade.
Os direitos fundamentais positivados na Constituição, juntamente com o valor democracia, estabeleceu os parâmetros do Estado contemporâneo, sendo ambos tidos hoje como praticamente unânimes no mundo ocidental.
Classicamente, democracia era compreendida como um regime político que facultava a possibilidade dos cidadãos participar das decisões do seu Estado. No período clássico, a ideia de cidadão era restrita e não incluía determinados grupos, como mulheres e estrangeiros, além da ideia de direitos e deveres ser menos pronunciada.
Por volta dos séculos XVII e XVIII, o conceito de democracia evolui e passa a ser dominado pela modalidade representativa, através de representantes do povo eleitos pela maioria popular. Contudo, atualmente, este conceito de democracia está mais amplamente ligado à cidadania e a proteção e promoção de direitos e garantias mínimas, como explica Jucá:
“[...] se na acepção clássica, democracia era apenas um tipo de regime político ou um conjunto de normas que se fundamentava na interferência do povo, titular soberano do poder, em outra perspectiva, na qual é qualificada de participativa, a democracia é mais do que isso: consiste em um processo dialógico, em um modo de vida, em uma forma de se viver em sociedade. [...] Logo, a democracia própria do Estado Democrático de Direito traduz-se na participação ativa do povo nas tomadas de decisão, representa a efetivação de direitos e garantias fundamentais constitucionalmente previstos e, necessariamente, considera o pluralismo inerente às complexas sociedades abertas e ativas da modernidade.” [3]
Nesse novo constitucionalismo a democracia é colocada não apenas como uma ideia de organização política, mas também, uma categoria axiológica, representando um valor a ser almejado, que vem intimamente associada à noção de liberdade, conforme alude Hobsbawm[4].
O contemporâneo conceito de democracia constitucional se baseia na ideia do respeito à premissa majoritária, com a prevalência da vontade da maioria, tendo essa como limites o respeito a direitos e garantias fundamentais individuais e os direitos das minorias.
A democracia moderna não pode ser reduzida ao exercício do direito de votar e ser votado, a nas formas de participação direta como plebiscito e referendo. A existência de uma sociedade realmente democrática, num Estado Federal, como o modelo estudado, demanda o aperfeiçoamento da sociedade civil organizada, na democratização de setores estratégicos, como os meios de comunicação social na qualidade de meios de formação de consciência e informação. Nesse contexto a democracia é também entendida como direito, e não como simples forma de governo, conforme ensina Paulo Bonavides:
“São direitos da quarta geração o direito à democracia, o direito à informação e o direito ao pluralismo. Deles depende a concretização da sociedade aberta ao futuro, em sua dimensão de máxima universalidade, para a qual parece o mundo inclinar-se no plano de todas as relações de convivência. A democracia positivada enquanto direito da quarta geração há de ser, de necessidade, uma democracia direta. Materialmente possível graças aos avanços da tecnologia de comunicação, e legitimamente sustentável graças à informação correta e às aberturas pluralistas do sistema. Desse modo, há de ser também uma democracia isenta já das contaminações da mídia manipuladora, já do hermetismo de exclusão, de índole autocrática e unitarista, familiar aos monopólios do poder. Tudo isso, obviamente, se a informação e o pluralismo vingarem por igual como direitos paralelos e coadjutores da democracia; esta, porém, enquanto direito do gênero humano, projetado e concretizado no último grau de sua evolução conceitual.” [5]
Assim, o Estado Constitucional Contemporâneo se legitima através da participação plena da população no processo democrático. O constitucionalismo reconhece que um governo democrático e responsável deve ser acompanhado de limites constitucionais ao poder do governo.
A democracia repousa na compreensão de que o processo democrático não pode se restringir à prerrogativa popular de eleger representantes. A democracia deve envolver, além da escolha de representantes, também a possibilidade efetiva de se deliberar publicamente sobre as questões a serem decididas.
Mas para que essa função se realize, a deliberação deve se dar em um contexto aberto, livre e igualitário. Todos devem poder participar. A participação deve ocorrer livre de qualquer coerção física ou moral. Todos devem ter, de fato, iguais possibilidades e capacidades para influenciar e persuadir. Esses pressupostos de uma deliberação justa e eficiente são institucionalizados através do estado de direito, que é entendido, portanto, como condição, requisito ou pressuposto da democracia. De fato, não há verdadeira democracia sem respeito aos direitos fundamentais.
Nessa perspectiva, a democracia também implica prestação de contas e boa governança. O público tem o direito de perquirir os atos de seus líderes e de participar de um debate pleno e aberto sobre tais atos. Precisa ser capaz de avaliar o desempenho do governo, o que depende do acesso à informação sobre o estado da economia, sistemas sociais e outras questões de interesse público. Uma das formas mais eficazes de atacar a má governança, sobretudo com o passar do tempo, é por meio do debate aberto e bem informado.
A democracia depende de uma sociedade civil educada e bem informada cujo acesso à informação lhe permite participar tão plenamente quanto possível na vida pública da sua sociedade e criticar funcionários do governo ou políticas insensatas e tirânicas. Os cidadãos e os seus representantes eleitos reconhecem que a democracia depende de acesso mais amplo possível a ideias, dados e opiniões não sujeitos a censura. É de central pertinência a advertência mais ampla que o procurador faz quanto à importância do direito à informação para a democracia brasileira:
“Como sabemos, numa República Democrática, nem a cidadania nem os direitos políticos se resumem a votar e ser votado. Incluem também a participação ativa dos cidadãos no devido processo político, peticionando aos Poderes públicos, fazendo as suas sugestões, postulando o que de direito, conditio e condendo, questionando as decisões proferidas e, enfim, atuando plenamente na civitas. O pressuposto dessa atuação é exatamente o direito à informação (art. 5º, XIV e XXXIIII).” [6]
O direito de acesso à informação é um direito humano fundamental para a vida em sociedades democráticas. Por esse motivo importante é a sua definição.
2 Direito à Informação
José Afonso Silva cita que “segundo Fernand Terrou, o vocábulo informação refere-se ao “conjunto de condições e modalidades de difusão para o público (ou colocada à disposição do público), sob formas apropriadas, de notícias ou elementos de conhecimento, ideias ou opiniões[7]”.
O conhecimento destas condições e modos de se difundir “notícias ou elementos de conhecimento, ideias ou opiniões” induz-nos a outras duas conclusões: o acesso à informação pode ser analisado sobre duas óticas: o conhecimento das condições e meios pelos quais qualquer pessoa pode colocar à disposição de outrem “notícias ou elementos de conhecimento, ideias ou opiniões”, isto é, o direito de informar; bem como o conhecimento das condições e meios pelos quais quaisquer pessoas podem obter de outrem “notícias ou elementos de conhecimento, ideias ou opiniões”, ou seja, o direito de ser informado.
Além disso, o direito constitucional de acesso à informação deve ser analisado sob duas vertentes argumentativas mais amplas, a depender do sujeito detentor de tal direito, quais sejam: a) a liberdade individual de procurar, acessar, receber e difundir informação (complementada pela liberdade de manifestação do pensamento do art. 5º, IV, CF) perante qualquer pessoa (direito de informar e de ser informado, liberdade de informação); b) o direito da coletividade de procurar, acessar, receber e difundir informações que estejam em poder do Estado (direito de acesso à informação stricto sensu).
Assim José Afonso da Silva analisa essas vertentes:
“Fizemos antes um estudo sobre a liberdade de informação, observando que seria necessário distinguir entre ela e o direito à informação. Freitas Nobre já dissera que “a relatividade de conceitos sobre o direito à informação exige uma referência aos regimes políticos, mas, sempre, com a convicção de que este direito não é um direito pessoal, nem simplesmente um direito profissional, mas um direito coletivo”. Isso porque se trata de um direito coletivo da informação, ou direito da coletividade à informação. O direito de informar, como aspecto da liberdade de manifestação de pensamento, revela-se um direito individual, mas já contaminado de sentido coletivo, em virtude das transformações dos meios de comunicação, de sorte que a caracterização mais moderna do direito de comunicação, que especialmente se concretiza pelos meios de comunicação social ou de massa, envolve a transmutação do antigo direito de imprensa e de manifestação do pensamento, por esses meios, em direitos de feição coletiva.”[8]
Em qualquer de suas vertentes, individual ou coletiva, o direito de acesso à informação há de ser compatibilizado à necessidade de proteção de direitos da personalidade atinentes a honra, intimidade e vida privada de qualquer cidadão, de modo que não pode haver abusos no controle e na difusão da informação.
Importante ressaltar que a principal base deste direito é o princípio de que a autoridade pública é delegada pelo eleitor e sustentada pelo contribuinte, portanto o público deve ter o direito de saber como o poder está sendo usado e como o dinheiro está sendo gasto. Mais do que isso, o cidadão tem o direito de influenciar e participar nos processos decisórios sobre matérias de interesse público. Entretanto, o indivíduo só pode influenciar plenamente na Administração pública se tiver a oportunidade de acessar informações completas, verídicas e de qualidade.
Pode-se definir, amplamente, o acesso à informação pública como o direito que tem toda pessoa de receber informações em poder do Estado sobre qualquer assunto. O conceito é parte essencial das diretrizes de um governo aberto, que propõem processos e procedimentos governamentais mais transparentes.
Distintas expressões são utilizadas para denominar o mesmo direito: liberdade de informação, direito à informação, direito de saber e acesso à informação. Todas essas expressões se referem a um direito chave e estratégico para a realização de muitos outros direitos humanos.
O direito de acesso à informação não é apenas um direito em si, mas também um mecanismo para o exercício de outros direitos. Sem informação sobre o direito à saúde, à moradia, à educação ou outros, os cidadãos não são capazes de determinar se eles estão sendo respeitados ou não. Portanto, se por um lado o direito à informação pode ser entendido como parte de um grupo mais amplo de direitos civis e políticos, por outro, ele é essencial para a proteção dos demais direitos humanos.
Órgãos públicos detêm informações não para si mesmos, mas enquanto guardiães de um bem público. O direito à informação implica a obrigação de que órgãos públicos: garantam o acesso quando solicitado através de requerimentos e de que publiquem informações-chave de forma acessível sem necessidade de requerimentos específicos.
No Brasil, o direito à informação já estava garantido pelos artigos 5º e 37 da Constituição Federal de 1988, assim como por tratados internacionais aos quais assina. Entretanto, sua regulamentação somente ocorreu mais tarde, em 18 de novembro de 2011, com a publicação da Lei nº 12.527, chamada de Lei Acesso à Informação.
Essa Lei é uma importante conquista no processo árduo de construção de uma democracia participativa, rompendo com a cultura do sigilo, que torna o conhecimento privilégio de poucos, pautado em uma suposta imaturidade ou despreparo do cidadão para o exercício de seus direitos.
Conclusão
O direito de acesso a informações públicas, insculpido no art. 5º, XXXIII, da Constituição Federal de 1988, vem sendo amplamente discutido, ante ao fortalecimento paulatino da ideia de que tal acesso constitui-se em um dos fundamentos da democracia, ao aprimorar a capacidade dos indivíduos de participar de modo efetivo da tomada de decisões que os afetam.
Durante um grande lapso temporal a legislação nacional acerca do assunto foi extremamente fraca, tratando do tema de modo muito superficial. Em 18 de novembro de 2011 foi sancionada a Lei nº 12.527, que começou a vigor em maio de 2012, regulamentando o acesso a informações públicas.
A regulamentação da Lei representou um grande avanço, pois o livre acesso das pessoas aos atos do governo é um dos princípios republicanos básicos na construção de uma nação. O documento e a informação produzidos pelo agente público, pelo governante ou pelo político, não pertencem a ele nem ao Estado, mas sim ao cidadão.
Daí a importância desta Lei, que trouxe diversos mecanismos para a efetivação do direito de acesso à informação pública e implicou, também, em uma maior concretização da democracia e legitimação do Estado Constitucional Contemporâneo.
Referências
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[1] MARTINS, Leonardo. Liberdade e Estado Constitucional. São Paulo: Atlas, 2012, p. 49.
[2] Artigo 1º, parágrafo único, da CF/88.
[3] JUCÁ, Roberta Laena Costa. O direito fundamental à participação popular e a consolidação da democracia deliberativa na esfera pública municipal. 2010, p. 25-26. Disponível em: <uol01.unifor.br/oul/conteudosite/?cdConteudo=1135570>. Acesso em: 02/07/2012.
[4] HOBSBAWN, Eric J. Globalização, Democracia e Terrorismo. Companhia das Letras. São Paulo, 2007, p. 97.
[5] BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 20 ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 571.
[6] Artigo 19. Acesso à informação e controle social das políticas públicas. Brasília: ANDI/artigo 19, 2009, p. 60.
[7] SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 3 ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p.109.
[8] Idem, p. 109.
