1 INTRODUÇÃO
Existe uma série de boas razões para a aceitação crescente do direito a informação. Sem dúvida, é surpreendente que levasse tanto tempo para que um fundamento tão importante da democracia adquirisse reconhecimento generalizado como um direito humano. A ideia de que os órgãos atuam como guardiães do bem público, está agora, bem arraigada na mente das pessoas. Como tal, essas informações precisam estar acessíveis aos cidadãos e cidadãs na ausência de um interesse público prevalente no sigilo. Neste sentido, a Lei de Acesso à Informação refletiu a premissa fundamental de que o governo tem o dever de servir ao povo.
No Brasil, com a implementação da referida Lei, houve profundas reflexões sobre suas consequencias sociais. Está se abandonando a cultura do segredo que prevaleceu na gestão pública para conscientizar a população de que a informação pública pertence ao cidadão e cabe ao Estado provê-la de forma tempestiva e compreensível a atender eficazmente às demandas da sociedade.
A publicação da Lei de Acesso a Informações significou um importante passo para a consolidação democrática do Brasil e também para o sucesso das ações de prevenção da corrupção no país. Por tornar possível uma maior participação popular e o controle social das ações governamentais, o acesso da sociedade às informações públicas permite que ocorra uma melhoria na gestão pública. Assim, não se pode negar que o tema da presente artigo é demasiadamente relevante no âmbito nacional, sendo um marco para a democracia do país.
A Lei de Acesso à Informação representa ainda uma mudança de paradigma em matéria de transparência pública, pois estabelece que o acesso à informação é regra e o sigilo é apenas exceção. Assim, qualquer cidadão poderá solicitar acesso às informações públicas, ou seja, àquelas informações não sigilosas, sempre observando o regulamentado pela Lei quanto às regras, prazos, instrumentos de controle e recursos previstos.
O direito à informação pública é uma garantia fundamental para a promoção da transparência e da accountability dos gestores públicos, duas diretrizes essenciais para o processo democrático. Da mesma forma, tais diretrizes são instrumentos poderosos e eficazes no combate à corrupção e, consequentemente, para a manutenção da democracia.
Assim, os principais objetivos da lei são reforçar e efetivar ainda mais certos princípios fundamentais do sistema democrático constitucional, concretizar o dever de prestação de contas do governo e de transparência e garantir, ainda mais, a participação pública consciente no processo decisório nacional.
A finalidade principal deste artigo é analisar a importância da implementação da Lei 12.527/2011 no Brasil, diploma legal conhecido como “Lei de Acesso a Informação Pública”, para a efetividade da transparência e accountability democrática. Esse ordenamento está se apresentando como uma espécie de “marco regulatório” da transparência governamental. Legislações semelhantes foram adotadas em muitos países nas últimas décadas do século XX e no início do século XXI, tendo o Brasil, ao sancionar a Lei 12.527 em novembro de 2011, se tornado o 89º país a adotar uma Lei de Acesso.
2 TRANSPARÊNCIA
Nesse contexto de estudo dos órgãos públicos e suas relações políticas, pode-se entender a transparência como um conjunto de ferramentas e iniciativas que promovem e asseguram a visibilidade e acessibilidade das informações e ações governamentais. Para a organização Transparência Internacional, “transparência é a característica de governos, empresas, organizações e indivíduos em serem abertos em relação a informações sobre planos, regras, processos e ações”. [1]
Ainda para a organização, a transparência é o princípio que consente a todos os administrados conhecer não somente os fatos e os números decorrentes da administração da coisa pública, mas também todos os mecanismos e os processos que conduzem a atividade administrativa.[2] A transparência é o dever dos servidores públicos de agir de forma visível, previsível e inteligível.
Ressalta-se, entretanto, que a transparência não tem relação apenas com fluxo de informação, mas também com a qualidade dessa informação, buscando-se sempre a melhor compreensão possível, utilizando essa informação para favorecer a accountability nos órgãos públicos.
Deste modo, a visibilidade das informações é atributo essencial a um sistema transparente, mas não é insuficiente. A transparência necessita também de que a informação disponibilizada conduza a deduções corretas. Ou seja, um órgão público verdadeiramente transparente deve tomar cuidado não só com medidas de disponibilização de informações, mas ainda com a forma de disponibilizá-las para que elas favoreçam deduções mais precisas.
Assim, a transparência é um importante instrumento empregado para que se alcance o objetivo da Lei de Acesso à Informação, ou seja, para que a população conheça melhor o que se passa no interior da Administração Pública e tenha um maior controle sobre o Estado.
Por esse motivo as discussões sobre transparência pública e sobre o acesso à informação pública não são tão recentes como se pensa. Foi a partir de pensadores clássicos como John Locke e Immanuel Kant que se originou a noção liberal de que o Estado era um “mal necessário”, uma instituição que necessitava ser controlada e vigiada pela sociedade.
Contudo, a noção de transparência governamental também se aproximou, nas últimas décadas, com a ideia não tão liberal de garantia de direitos sociais básicos por meio de ações estatais. Isso ocorreu principalmente em países mais necessitados, onde o Estado é essencial na garantia de direitos como saúde, educação, segurança, moradia e outros dos chamados “direitos da primeira geração”. Nesses países a transparência começou a ser aclamada com a finalidade de que, com o acesso a informações sob a guarda do Estado, os movimentos da sociedade pudessem encaminhar a execução de políticas públicas sociais.
Nesse contexto, os movimentos sociais múltiplos e os indivíduos em condição de vulnerabilidade são importantes beneficiários da Lei de Acesso à Informação, como também o são os profissionais como jornalistas, pesquisadores, empresários e advogados, grupos que, habitualmente, são os principais usuários dos mecanismos de acesso.
O acesso à informação pública, então, é um direito que traz aos cidadãos o conhecimento, qualificando a população a participar mais ativamente das políticas públicas sociais, o que, consequentemente, promoveria uma maior proteção aos direitos humanos. Assim, o direito à informação é entendido não somente como um direito em si, mas também como uma ferramenta para a promoção de direitos sociais.
Além dos aspectos de governança e de direitos humanos, o acesso à informação pública está entre os mecanismos mais eficientes para o combate à corrupção, pois admite ao cidadão conhecer o desempenho da máquina estatal, trazendo a possibilidade de que anormalidades sejam apontadas, julgadas e corrigidas, havendo um maior controle social sobre a Administração Pública.
De forma genérica, a corrupção surge quando existe uma combinação entre a ocasião favorável e o ambiente permissivo, como, por exemplo, instituições necessitadas de mecanismos de controle ou órgãos onde as ações e decisões são tomadas de forma obscura, sem nenhuma divulgação ou até mesmo justificativa. Por esse motivo, qualquer empenho na direção de transformar as instituições governamentais transparentes é um desenvolvimento na prevenção da corrupção.
Compreende-se, então, que a corrupção, ao contrário do que indica o senso comum, não surge primordialmente da falha de caráter dos indivíduos, mas sim de todo um contexto político propício à sua sobrevivência, visão esta bastante defendida na Ciência Política.
Na metade dos anos 90, a promoção da transparência pública para combater a corrupção tornou-se uma necessidade primordial. A título de exemplo, o Banco Mundial, em sua reunião anual de 1996, destinou grande parcela de tempo na discussão do assunto “o câncer da corrupção”. Ainda no mesmo ano, o então presidente do banco, James Wolfensohn, apresentou a organização não-governamental Transparência Internacional para todos os vice-presidentes do referido banco. Essa iniciativa acabou por originar uma política de combate à corrupção que resultou na publicação, em 1997, do livro Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank, cuja tradução pode ser “Ajudando os países a combater a corrupção: o papel do Banco Mundial[3]”. O livro lista algumas diretrizes essenciais para os países que desejam efetivamente combate à corrupção. Dentre tais diretrizes podem ser apontadas as políticas de accountability, o fortalecimento da sociedade civil, da mídia e das instituições governamentais, a reforma do ambiente legal e investimentos em transparência. [4]
No Brasil, podemos detectar boa parte das condições que fazem do país um ambiente propício à corrupção: tradição democrática em formação, poucos mecanismos de controle da atividade governamental, poucas políticas de accountability e poucas iniciativas de promoção do acesso à informação pública. Aliada a essa instabilidade, não há como deixar de citar também a existência de uma percepção hegemônica de que a corrupção é um fenômeno generalizado e dominante, o que torna o tema “transparência” ainda mais importante. Além disso, na atual conjuntura, não apenas no âmbito nacional, mas em todo o mundo, bastante marcado por condicionamentos políticos de resgate da ética e de exigências de boa governança, o combate à corrupção tem se mostrado como prioridade absoluta na agenda pública de grande parte dos países – o que, cada vez mais, torna o tema “acesso à informação pública” central no desenvolvimento da boa governança. [5]
Portanto, o amparo do acesso a informações públicas através de uma legislação específica tem um relevante papel democrático, pois traz à tona maiores possibilidades de tornar o governo mais eficiente, de promover uma maior amplitude de direitos humanos e de batalhar contra a corrupção e tantas outras irregularidades infelizmente ainda muito presentes no cotidiano do país, tais como abuso de poder, peculato, desvio de verbas públicas, concussão e prevaricação.
O aceso à informação, então, é fundamental para a transparência, boa governança e a accountability entre o Estado e cidadão. O governo transparente é aquele que facilita a abertura da Administração Pública por meio de técnicas e procedimentos claros e de fácil acesso, trazendo a informação pública para os cidadãos, estimulando a consciência ética no serviço público e assegurando a accountability.
Destarte, a gestão transparente alude não somente o pronto atendimento às solicitações dos cidadãos. O que se pretende é uma Administração Pública que fomente a participação da sociedade, por meio de uma atuação proativa, espontânea, pautada na ética, em que “o próprio serviço público é visto como uma extensão da cidadania; ele é motivado por um desejo de servir os outros e de lograr objetivos públicos”. [6]
3 ACCOUNTABILITY DEMOCRÁTICA
As acepções de transparência, conforme visto, frequentemente se relacionam à noção de accountability, palavra de origem inglesa e sem tradução para o português que geralmente está ligada à obrigação dos governantes de prestar contas de suas ações e de por elas se responsabilizarem, perante a população.
Entretanto, como a expressão “accountability” ainda é ponto de vários debates, é preciso uma breve análise sobre o tema. Uma primeira acepção de accountability assinala para um regime ativo de responsabilização, prestação de contas e, se necessário, sanções.
Deste modo, apesar frequentemente entendido como "prestação de contas", a definição de accountability também compreende a ideia de responsabilidade dos eleitos, de transparência e de fiscalização. A accountability consistiria, então, na acepção de princípio segundo o qual indivíduos, organizações e comunidades são responsáveis por suas ações e podem ter que prestar contas de seus atos à sociedade. O termo abrange, assim, responsabilidade política; necessidade de prestação de contas; mecanismos de controle e responsabilização; e transparência administrativa. Na verdade, há três características essenciais para que a accountability esteja efetivamente presente em uma sociedade: competição do sistema político; existência de mecanismos de pesos e contrapesos em diferentes níveis de governo; e a transparência em todo o sistema. [7]
Ao estudar profundamente o assunto, Oscar Oszlak, mencionado pela professora Heloisa Helena Nascimento Rocha, faz uma distinção entre responsabilidade, responsabilização e respondibilidade, neologismo por ele criado:
Segundo Oszlak (2003), a responsabilidade é aquela assumida frente a outros e a responsabilização refere-se a uma relação em que um sujeito, em razão de compromissos ou obrigações assumidos, é submetido por outros, a um processo de exigência pontual de prestação de contas. A respondibilidade, por sua vez, é o ato ou efeito de prestar contas em razão de um acordo implícito ou formalizado a respeito dos resultados da responsabilidade assumida. Neste caso, há uma vontade, por parte do agente, em prestar contas, seja por um imperativo moral, uma autoexigência ética ou padrões culturais enraizados em sua consciência, isto é, há uma atitude ou disposição permanente da consciência. Enquanto a responsabilização direciona-se para as ações passadas, a responsabilidade e a respondibilidade referem-se ao presente contínuo. A respondibilidade seria, em sua visão, a melhor tradução para accountability, sendo a responsabilização pela gestão o requisito mínimo que toda a sociedade deve assegurar. [8]
Nesse contexto mais profundo, a noção de transparência ativa, compreendida como a publicação ou divulgação das informações pela Administração Pública de forma espontânea, consagra a accountability, embora mecanismos de responsabilização sejam também importantes. A necessidade de aumentar as maneiras de responsabilização da pessoa que governa em um sistema democrático e resguardar as formas de controle social sobre as ações da Administração Pública é, então, uma obrigação do sistema democrático moderno.
Ademais, a accountability compreende também a existência de mecanismos que assegurem que os servidores públicos e os líderes políticos sejam responsáveis por suas ações e pelo uso de recursos públicos, necessitando de um governo transparente e de uma imprensa livre. Segundo Luiz Akutsu, o conceito de accountability envolveria duas partes:
a primeira que delega responsabilidade para que a segunda proceda à gestão dos recursos e, ao mesmo tempo, gera a obrigação daquele que administra os recursos de prestar contas de sua gestão, demonstrando o bom uso desses recursos. [Esclarece, ainda, que] quando os recursos a serem geridos são públicos, a parte que delega é a Sociedade, representada pelo Poder Legislativo, e a parte delegada é o governo, a quem cabe a responsabilidade final pela gestão dos recursos. [9]
Portanto, a accountability é, sinteticamente, um processo segundo o qual o gestor público está obrigado a informar à população sobre suas ações e decisões na esfera da Administração Pública, fundamentando-as e, no caso má conduta, sofrendo a correspondente sanção. Importante ressaltar que a accountability transporta a ideia de obrigação, não sendo apenas uma prestação de contas voluntária do gestor público, e, dessa forma, deve apoiar-se em regras atenciosamente construídas.
A accountability democrática deve ocorrer onde os indivíduos que exercem o poder político são responsáveis por suas ações ao exercerem esse poder, sendo previamente identificáveis pela população como agentes titulares no exercício daqueles poderes e, também, devem ser sancionáveis, efetivamente, por seus atos.
Abrucio e Loureiro, em um estudo sobre finanças públicas e democracia, também desenvolvem um conceito para a “accountability democrática”. Antes de adentrar nesse assunto, os autores relembram que, apesar da definição de democracia ser algo complexo, ela pode ser entendida como a busca por três ideais, tidas como diretrizes da democracia, que são: o governo deve emanar da vontade popular; os governantes devem prestar contas ao povo; e o Estado deve ser orientado por regras que delimitem seu campo de atuação. [10]
Para tais autores, a esses ideais democráticos correspondem formas de garantir a accountability, determinada como “responsabilização política ininterrupta do Poder Público em relação à sociedade”. Para eles são maneiras de garantir a accountability o processo eleitoral, protegendo a soberania popular; o controle institucional durante o mandato, havendo uma fiscalização permanente dos representantes eleitos e dos gestores públicos com responsabilidade decisória; e regras estatais intertemporais, para delimitar as fronteiras de atuação dos governantes, de maneira a garantir as liberdades individuais. [11]
Segundo Vanice Regina Lírio do Valle, há uma forte relação entre a accountability e o conceito de governança, que também se relaciona com a ideia de democracia, pois a governança reflete num modo de relacionamento entre Estado e sistemas sociais com base na participação no processo de decisão que afeta a todos os seus destinatários e na cooperação para o alcance de objetivos comuns, pautados no respeito e colaboração mútuos[12].
Percebe-se que, com a complexidade das sociedades atuais, a aproximação entre o Estado e a sociedade é essencial para facilitar a solução dos problemas cotidianos, diminuindo, inclusive, litígios no Poder Judiciário. Assim, é importante a divisão de responsabilidades e tarefas entre essas partes, de maneira a se criar uma parceria entre cidadão e Estado. Nesse sentido Denhardt aduz que “o processo de governança se refere à maneira como são tomadas as decisões numa sociedade e como os cidadãos e grupos interagem na formulação dos propósitos públicos e na implementação das políticas públicas”. [13]
Assim, o Estado tem que alterar a sua postura de sigilo e desenvolver práticas que garantam a eficiência, eficácia e efetividade da gestão da informação, compatíveis com os pressupostos de uma administração pública democrática. A transparência não apenas é divulgar informações. O direito de acesso à informação somente é resguardado se esta possuir determinados atributos, correndo o risco de prejudicar os objetivos fundamentais da gestão pública transparente de promover a participação, o debate e a accountabilty democráticos.
Como exemplo cita-se que, logo após a publicação da Lei de Acesso à Informação no Brasil, começou uma entusiasmada discussão acerca da divulgação da remuneração dos servidores públicos dos poderes da Administração Pública. Ressalta-se, nesse momento, que a disponibilização nominal e individualizada do salário de servidores públicos de forma isolada configura, a depender da maneira em que foi apresentada, uma violação ao princípio da transparência. Isso porque foram omitidas outras informações fundamentais para a compreensão da política da gestão de pessoas do referido órgão público, tais como esclarecimentos sobre a carreira, descrição das atividades desempenhadas, atribuições e responsabilidades, gestão da ética, critérios para avaliação de desempenho e para nomeação dos cargos de gerência e de assessoramento, perfil profissional dos gestores, políticas de desenvolvimento profissional e critérios para alocação de pessoal, entre tantas outras informações necessárias para que o cidadão interprete se houve uma boa gestão pública ou não e contextualizar os dados sobre a remuneração de forma responsável. Assim, o controle do desempenho ou dos resultados da administração pública depende da transparência:
[...] condição para o êxito desse mecanismo é a transparência governamental, peça-chave para a accountability de maneira geral, como dito anteriormente, mas sem a qual, neste caso, não há minimamente como auferir o desempenho do Poder Público[14].
Materializar a transparência e a accountability é um desafio dos cidadãos brasileiros, enquanto comunidade política, e dever que sempre estará inacabado, pois somente com a permanente fiscalização e com uma postura crítica sobre as informações que são divulgadas é que pode-se efetivamente aniquilar os obstáculos que prejudicam a promoção dos direitos fundamentais.
Conclui-se, então, que a informação é essencial não só para assegurar a transparência, o controle, a integridade e boa governança da Administração pública, mas também é fundamental para a prevenção da corrupção e para o próprio exercício da cidadania e da democracia.
4 CONCLUSÃO
Com a Lei de Acesso à Informação abriu-se maiores condições para a implementação de uma política pública capaz de garantir esse direito no contexto do Estado brasileiro. Entretanto, a legislação é condição necessária, porém insuficiente para garantir esse direito.
Uma das principais questões na implementação diz respeito à “mudança cultural” da burocracia. Essa mudança cultural envolve capacitações dos servidores, estabelecimento de metas, recursos etc.
Em princípio, não parece existir uma resistência da burocracia brasileira em liberar acesso às informações detidas por seus órgãos, embora exista ainda grande desconhecimento, oriundo não somente da novidade da Lei, mas também da falta de capacitação do servidor em relação ao tratamento de arquivos e informações sigilosas.
A concretização da Lei de Acesso à Informação brasileira dependerá do empenho da burocracia, que reage não só movida por seus interesses individuais, mas também pelas condições e pelo contexto político em que está inserida.
Abordou-se, ainda, que os órgãos públicos são um “mal necessário” que devem ser controlados. Por isso a noção contemporânea do “direito à informação” se relaciona a conceitos como transparência e accountability democrática.
Partiu-se, então, para uma discussão sobre informação pública envolvendo os aspectos mencionados na parte sobre transparência: a informação pública utilizada tanto como uma arma pela “governança”, como na defesa de direitos humanos (no aspecto do abuso de autoridade, assim como na garantia de direitos sociais) e como instrumento de combate à corrupção. Observou-se que, potencialmente, a informação pública servirá à defesa da governança e dos direitos humanos e ao combate à corrupção.
Ainda faltam pesquisas para compreender, com mais precisão, de que forma transparência e accountability se relacionam; no entanto, apesar da percepção da distância considerável entre um e outro, parece consensual que a accountability democrática não se efetivará sem a transparência; e a transparência, por seu turno, parece de fato se beneficiar de uma Lei de Acesso a Informações.
REFERÊNCIAS
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[2] Idem.
[3] Tradução do autor.
[4] LOPES, Cristiano Aguiar. Acesso à informação pública para a melhoria da qualidade dos gastos públicos: literatura, evidências empíricas e o caso brasileiro. Brasília, 2007, p. 15. Disponível em: http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/publicacoes-esaf/caderno-financas/CFP8/CFP_n8_art1.pdf. Acesso em: 09/07/2012.
[5] Idem.
[6] DENHARDT, Robert B. Teorias da Administração Pública. São Paulo: Cengage Learning, 2012, p. 269.
[7] LEDERMAN, D.; LOAYZA, N. V.; SOARES, R. R. Accountability and corruption: political institutions matter. Economics & Politics, v. 17, n. 1, 2005.
[8] ROCHA, Heloisa Helena Nascimento. Transparência e accountability no Estado Democrático de Direito: reflexões à luz da Lei de Acesso à Informação. Revista TCEMG, Edição Especial 2012, p. 90. Disponível em: http://revista.tce.mg.gov.br/Content/Upload/Materia/1682.pdf. Acesso em: 09/07/2012.
[9]AKUTSU, Luiz. Sociedade da Informação, Accountability e Democracia Delegativa: investigação em portais de governo no Brasil. 2002. 152 f. Dissertação (Mestrado em Administração) – Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2002, p. 42-43.
[10] ABRUCIO, Fernando Luiz; LOUREIRO, Maria Rita. Finanças Públicas, Democracia e accountability. São Paulo, 2005, p. 2-10. Disponível em: http://igpp.com.br/pos/images/stories/CGU/adm.pub/IGEPP%20-%20Texto_6_CGU_2012.pdf. Acesso em: 09/07/2012.
[11] Idem, p. 2-10.
[12] VALLE, Vanice Regina Lírio do. Direito fundamental à boa administração e governança. Belo Horizonte: Fórum, 2011, p. 149.
[13] DENHARDT, Robert B. Teorias da administração pública. São Paulo: Cengage Learning, 2012, p. 271.
[14] ABRUCIO, Fernando Luiz; LOUREIRO, Maria Rita. Finanças Públicas, Democracia e accountability. São Paulo, 2005, p. 10. Disponível em: http://igpp.com.br/pos/images/stories/CGU/adm.pub/IGEPP%20-%20Texto_6_CGU_2012.pdf. Acesso em: 09/07/2012.
