Resumo
O presente trabalho busca analisar a utilização da tributação como instrumento estatal de proteção ambiental, por meio de pesquisa doutrinária, legal e jurisprudencial. Analisa-se o conceito de tributo, conceito, competências tributárias. Posteriormente verifica-se a natureza dos tributos, os princípios tributário ambiental. Ainda, de forma um pouco mais profunda a aplicação do princípio tributário da legalidade no cenário em estudo. Aborda-se, ainda, a utilização do ICMS e o repasse da sua parcela como facilitador da proteção ambiental e por fim verifica-se a aplicação do principio da capacidade contributiva sob a perspectiva do direito tributário ambiental.
Palavras-chave: tributário; ambiental; extrafiscal; ICMS.
Abstract
This paper analyzes the use of taxation as a state instrument of environmental protection, through doctrinal, legal and jurisprudential research. Analyzes the concept of tribute, concept, tax powers. Later there is the nature of taxes, the environmental tax principles. Still, in a slightly deeper the application of the taxation principle of legality in the scenario under consideration. Addresses is also the use of ICMS and the transfer of its share as a facilitator of environmental protection and finally there is the application of the principle of ability from the perspective of environmental tax law.
Keywords: tax; environmental; extrafiscal; ICMS.
Sumário: Introdução 1. Os tributos fiscais, parafiscais e extrafiscais como ferramenta de proteção ambiental. 2. O Princípio da Legalidade e o Meio Ambiente. 3.A adoção de critérios ambientais pelos estados no repasse da parcela da arrecadação do ICMS aos municípios. 4. Capacidade Contributiva como Limitador da Extrafiscalidade. Considerações Finais. Referências bibliográficas.
Introdução
A tributação é a forma pela qual o Estado, através dos seus entes políticos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), realiza a arrecadação de quantias necessárias à manutenção das relações sociais e comerciais que permeiam a vida em sociedade. A Constituição Federal em seu Art. 145 concedeu essa possibilidade de cobrança aos mencionados entes políticos, estabelecendo as seguintes modalidades de tributos: impostos, taxas e contribuição de melhoria.
Quanto à competência para instituir tais tributos, a própria Constituição Federal elencou aqueles que poderão ser cobrados separadamente pela União (Art.153/154), pelos Estados e Distrito Federal (Art.155), bem como pelos Municípios (Art.156). Estabeleceu ainda que determinadas matérias de legislação tributárias deverão ser regulamentadas por lei complementar (Art.146).
Dessa forma o artigo 16 do CTN define:
“Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.”.
Nesse sentido define Baleeiro (2007, p. 198), imposto é “a prestação de dinheiro que, para fins de interesse coletivo, uma pessoa jurídica de Direito Público, por lei, exige coativamente de quantos lhe estão sujeitos e têm capacidade contributiva, sem que lhes assegure qualquer vantagem ou serviço especifico em retribuição desse pagamento.”.
De acordo com a Constituição Federal, os impostos a serem cobrados pela União são: imposto de importação (II), imposto de exportação (IE), imposto de renda (IR), imposto sobre produtos industrializados (IPI), imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativos a títulos ou valores imobiliários (IOF), imposto sobre propriedade territorial rural (ITR) e imposto sobre grandes fortunas (IGF). Porém, a própria Constituição já garante que outros impostos poderão ser criados pela União mediante lei complementar, desde que não tenham fato gerador ou base de cálculo dos impostos já trazidos na Constituição (Art.154).
No caso dos Estados e Distrito Federal, a Constituição estabelece que poderão ser cobrados os seguintes impostos (Art.155): imposto por transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos (ITCMD), imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços (ICMS) e imposto sobre propriedade de veículos automotores (IPVA).
Com relação aos Municípios, a Constituição (Art.156) diz que compete a eles instituir impostos sobre: propriedade territorial e predial urbana (IPTU), transmissão inter vivos de bens imóveis (ITBI) e serviços de qualquer natureza (ISS).
Note-se que a Constituição Federal cuidou de determinar quais os impostos a serem cobrados pelos entes políticos do Estado, inclusive consentindo que em alguns casos novos impostos sejam criados. Os demais tributos, ou seja, taxas e contribuição de melhoria, poderão ser criados e cobrados por todos os entes políticos do Estado. Ressalte-se que a Constituição Federal em seus Arts.149 e 149-A fala ainda em contribuições sociais, que não estão elencadas como tributo, mas que tem caráter contributivo obrigatório também.
Tais contribuições sociais podem ser instituídas exclusivamente pela União quando disserem respeito à intervenção no domínio econômico e de interesse das categoriais profissionais ou econômicas como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas. Porém, essas contribuições sociais também serão instituídas pelos Estados, Municípios e Distrito Federal para cobrança dos seus servidores como forma de contribuir com o regime previdenciário próprio dos mesmos.
Na busca pela efetivação do desenvolvimento econômico sustentável, o Estado brasileiro vem criando mecanismos burocráticos que estimulem ou reprimam determinadas condutas dos particulares. Nesse sentido é que surgiram os tributos ambientais, também chamados de “tributos verdes”.
De forma genérica, dispõe o Art. 150, parágrafo 6º da Constituição Federal que “qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal (...)”. De igual modo, o Código Tributário Nacional (CTN) em seu Art. 97 também traz a obrigatoriedade da observância do princípio da legalidade tanto para os casos de redução como de majoração e extinção de tributos.
Assim, em regra, somente a lei pode estabelecer a instituição de tributos ou a sua extinção, bem como a majoração de tributos ou sua redução, observando-se em todos os casos exceções quando houver necessidade de ajustá-los aos objetivos da política monetária, cambial e do comércio exterior (Arts. 65 e 39 do CTN).
No caso da tributação ambiental, ela pode se operar basicamente de duas maneiras: estimulando as condutas compatíveis com o princípio do desenvolvimento econômico sustentável (ao criar subsídios, isenção, redução da base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão dos tributos), ou reprimindo as condutas incompatíveis com esse princípio (majorando tributos). Dessa forma, observa-se que a tributação ambiental funciona como uma espécie de recompensa ou penalidade, a depender da conduta do particular.
É em decorrência dessas possibilidades que o Estado pode, por exemplo, recompensar através de incentivos fiscais uma empresa que use tecnologias menos poluentes na sua produção, pois ela normalmente tem um gasto financeiro maior que o normal para manter um empreendimento que adote tais técnicas. Dessa forma, a empresa produtora será “premiada” e incentivada a continuar com essas práticas, uma vez que parte do seu custo operacional será recompensado. Por outro lado, uma propriedade que não cumpre com a sua função social poderá ter seus tributos majorados como forma de penalizar o proprietário, podendo essa tributação se transformar em confisco a depender do tamanho da dívida que for acumulada.
Como se observa, há uma quantidade grande de possibilidades de tributação ambiental que podem colaborar para a efetivação do princípio do desenvolvimento econômico sustentável. Dessa forma, cabe aos entes políticos administrar bem esse instituto e fiscalizar as atividades poluidoras, pois assim teremos mais um meio para efetivação dos princípios constitucionais e da Política Nacional de Meio Ambiente.
1. Os tributos fiscais, parafiscais e extrafiscais como ferramenta de proteção ambiental.
A função principal do tributo é realizar a arrecadação necessária para formar a receita em que o Estado irá aplicar em seu orçamento, valor suficiente para cobrir as suas despesas. Esta é a denominada funçãofiscal do tributo, mas nada obsta para que o instituto adquira outra natureza, a do Estado regular determinada prática. Os impostos fiscais são aqueles que possuindo intuito estritamente arrecadatório, devem prover os recursos do Estado (Exemplos: IR, ITBI, ITCMD, ISS, etc.). Por outro lado, os impostos extrafiscais são aqueles com finalidade reguladora (ou regulatória) de mercado ou da economia de um país (Exemplos: II, IE, IPI, IOF, etc.) (SABAG, 2012, pág.411,). Esta divisão é relacionada à natureza dos impostos. Mas nada obsta para que um tributo de natureza fiscal, adquira viés extrafiscal, como será analisado posteriormente.
Ao lado dos tributos temos as taxas, cuja característica é uma contraprestação estatal, e as contribuições. As contribuições possuem destinação específica, ao contrário dos impostos que não necessitam de vinculação de arrecadação, e é isto que a diferencia dos demais tributos.
Os tributos podem adquirir caráter de parafiscalidade, ou seja, a entidade responsável por arrecadá-la é diferente da sua instituidora. Parafiscal quer dizer ‘ao lado do fiscal’, algo que anda paralelamente com o Estado. Traduz-se na entidade que se mostra como um ‘quase-Estado’, uma ‘extensão’ do Estado. (CASSONE apud SABBAG, 2012, pág. 503,). No dizer de Sabbag:
Os tributos, como regra, são instituídos, arrecadados e fiscalizados pela mesma entidade impositora. Todavia, no bojo da parafiscalidade, despontam-se as contribuições parafiscais, cuja instituição é realizada por uma pessoa política- geralmente a União-, e as atividades de arrecadação e fiscalização, pelo ente parafiscal ou parafisco. (SABBAG, 2012, pág.503)
A Cf/88 trouxe, em seu art. 5º, direitos e garantias fundamentais do cidadão brasileiro. Desta forma, O Sistema Tributário Brasileiro deve se adequar a essa nova diretriz. É o que afirma Celso Antonio Pacheco Fiorillo:
Os quatro primeiros artigos da Carta de 1988 se aplicam de forma indistinta e indiscutível também ao Sistema Tributário Nacional, não podendo de forma alguma deixar ao largo e ignorar solenemente que, a partir de 1988, decidiu soberanamente o Poder Constituinte Originário por criar um Novo Estado Brasileiro que em nada se confunde com o Estado superado de 1967 e mais que as linhas que dirigem o Sitema Tributário estão todas “plasmadas”, para usarmos a feliz expressão de Geraldo Ataliba, na Carta Constitucional. (FIORILLO, 2012, pág. 865)
Diretriz esta, intimamente ligada aos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, dignidade, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça, conceitos que por sua vez estão relacionados ao meio-ambiente.
A atividade de tributar está diretamente vinculada à forma pelo qual o Estado se empenha em arrecadar quantia em pecúnia de forma compulsória de seus contribuintes, a fim de realizar o interesse público. Logo, necessariamente a arrecadação deve-se fazer buscando o interesse da coletividade.
Nesta perspectiva de arrecadação em prol do público se vê a função da tributação em suas diversas naturezas. Os tributos fiscais utilizam-se da receita arrecadada para alcançar o mínimo de impacto que suas atividades econômicas produzem, paralelamente os tributos extrafiscais são utilizados para desestimular atividades prejudiciais ou fomentar atividades benéficas ao meio ambiente. O estado do Amazonas, ao promulgar a Lei 3.135/2007, em seu art. 15, adotou tal natureza tributária, ao conceder a possibilidade do Governador amazonense diferir, reduzir base de cálculo, isentar, dar crédito,ou outros incentivos ao ICMS; e redução de IPVA de automóveis com comprovada redução de gases poluentes.
O ITR também apresenta este viés, ao estipular que as áreas de preservação permanente e de reserva legal ou cobertas por áreas nativas são excluídas da tributação, de forma contrária, é progressiva e têm sua alíquota modificada a fim de reduzir improdutividade fundiária. Regra também utilizada ao IPTU, ao prever em lei específica que as alíquotas serão progressivas conforme a não utilização do imóvel e descumprimento de sua função social.
Frederico Amado (2014, p.890) lembra do adicional de 1% à 3% à contribuição previdenciária decorrentes do risco do ambiente de trabalho, cuja função também é extrafiscal, buscando tutelar o ambiente do trabalho.
A parafiscalidade também se mostra excelente instituto na utilização da tributação como forma de proteção ambiental, um exemplo, citado por Frederico Amado é a Taxa de Controle de fiscalização Ambiental, em que a competência ativa de recolhimento de tal tributo é do IBAMA, sendo tais recursos afetados à utilização em atividades de controle e fiscalização ambiental.
A Lei 12.651/2012- Código Florestal prevê outros mecanismos tributários na preservação ambiental em seu art. 41, inciso II, “c” e “f”, tais como dedução das áreas de preservação permanente, de reserva legal e de uso restrito da base de cálculo do ITR, gerando créditos tributários. Outra situação é a isenção de impostos para os principais insumos e equipamentos utilizados para o processamento de recuperação e manutenção de áreas de preservação permanente, de reserva legal e uso restrito.
Além disso, o Programa de Apoio e Incentivo à Conservação do Meio Ambiente pode prever a dedução da base de cálculo do Imposto de Renda do proprietário ou possuidor de imóvel rural de parte dos gastos efetuados com recomposição das áreas de preservação permanente, de reserva legal e de uso restrito, cujo desmatamento tenha sido realizado anteriormente a 22 de julho de 2008.
Como já foi dito, a extrafiscalidade se apresenta como importante ferramenta na implantação dos princípios ambientais, tais como desenvolvimento sustentável, prevenção, precaução, poluidor-pagador, protetor-recebedor, e função socioambiental da propriedade. Nas palavras de Frederico Amado:
Deverá o Poder Público Discriminar positivamente os agentes da economia que adotem técnicas compatíveis como desenvolvimento econômico sustentável, por meio de uso de tecnologias menos agressivas aos recursos naturais, reduzindo proporcionalmente a carga tributária, o que permitirá equilíbrio concorrencional, pois a empresa terá preços para competir no mercado, apesar do custo financeiro dos investimentos ambientais. (Princípio do desenvolvimento sustentável).Da mesma forma, os empreendedores que adotem espontaneamente novas medidas de prevenção (risco certo) ou de precaução (risco incerto) dos danos ambientais , ale, do mínimo exigido pela legislação, deverão gozar de benefícios fiscais a título de incentivo e compensação. (Princípio da Preservação e Precaução). (AMADO, 2014, pág. 891)
Como visto, desta forma ganha o poder público ao adotar medidas tributárias que fomentem o desenvolvimento e implantação de novas tecnologias benéficas ao meio ambiente, como também os empreendedores que adotam tais medidas.A extrafiscalidade é uma forma de internalizar os efeitos negativos da degradação ao poluidor, pois a tributação será majorada proporcionalmente aos impactos ambientais.
2. O Princípio da Legalidade e o Meio Ambiente
Nos termos do art. 2º, inciso II, da Constituição Federal de 1988, “ninguém será obrigado a fazer algo ou deixar de fazer senão em virtude de lei”. A partir desse princípio geral de direito, pilar essencial em um Estado Democrático de Direito, retiramos também o princípio da legalidade tributária, em que ninguém será obrigado a cumprir um dever instrumental tributário que não tenha sido criado por meio de lei, pela pessoa política competente.
Seguindo o mesmo raciocínio, a Constituição Federal de 1988, em seu art. 150, submete a cobrança de tributos mediante lei que os estabeleçam, limitando, em parte, o poder dos governantes:
Art. 150 – Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:I – exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça.
De acordo com o artigo, somente através de lei é que se poderia dizer em exigir um tributo, sendo chamado pela doutrina de legalidade estrita, uma vez que o tributo fica vinculado à lei criada pelo legislador. Seguindo o princípio da estrita legalidade, não seria possível também o uso de analogias, sob pena de cobrarem tributos além do objetivo inicial da norma.
O estudo do Direito Constitucional depreende-se que não existem princípio absolutos e que estes devem ser relativizados em diversas situações. O mesmo ocorre com a tributação ambiental, o princípio da legalidade é de suma importância para o direito, mas se usado de forma estrita nesse caso, diversas infrações poderiam ser cometidas sem que o legislador fosse capaz de prever exaustivamente todas as condutas e os tributos advindos destas.
De efeito, não se deve mais exigir que uma norma tributária esgote os aspectos constituintes de um tributo ambiental, sob pena de se inviabilizar a sua aplicabilidade, quer pela ausência de conhecimentos técnicos dos parlamentares editores da lei (ou mesmo de vontade política), quer pela dificuldade de atualização desses preceitos, que demandam uma constante revisão, ante a forte dinâmica ambiental. (AMADO, 2014, p. 892)
Caso o legislador crie um imposto através de uma lei que deveria ser cobrada pelas autoridades ambientais competentes, não seria necessário esgotar todas as possibilidades em uma lista, sob pena de inviabilizar a eficácia dessas normas tributárias. Senão vejamos:
Logo, é crescente a delegação regulamentar a fim de fechar o conteúdo dos tipos legais em todos os ramos jurídico-ambientais, mesmo na seara penal, em que muitos crimes ambientais previstos na Lei 9.605/1998 carecem de complemento(s) para o seu fechamento, classificando-se como normas penais em branco normalmente heterogêneas, em decorrência do caráter concretista e inter/trans/multidisciplinar do estudo do meio ambiente. Aqui não se sustenta o afastamento do Princípio da Estrita Legalidade, pedrafundamental do Estado de Direito, mas se propõe a sua interpretação conforme o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, pois os atos regulamentares deverão ser razoáveis e guardar consonância com os dispositivos legais stricto sensu que os fundamentam, sob pena de invalidade. (AMADO, 2014,p. 892/893)
Portanto, para garantir que a norma alcance o seu objetivo inicial, sem que sejam necessárias intervenções constantes na lei, o princípio da legalidade aqui é relativizado, permitindo ao poder legislativo criar normas abertas de forma motivada e proporcional.
3.A adoção de critérios ambientais pelos estados no repasse da parcela da arrecadação do ICMS aos municípios.
ICMS Ecológico é uma ferramenta de Direito Tributárioassociado ao Direito Ambiental, com repasse de verbas de ICMS dos Estados para os Municípios, calculado através de critérios específicos ambientais, previstos em Lei Complementar.
Especificamente, o imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação – ICMS é de competência dos Estados e do Distrito Federal nos termos do artigo 155, II da CF/88.
A incidência do ICMS se dá pela circulação de mercadorias, envoltos em um negócio jurídico, uma tradição, conforme afirma MELO (2000, p.13). A operação que resulta da circulação de mercadoria é “todo negócio jurídico que transfere a mercadoria desde o produtor até o consumidor final”. (BALEEIRO, 2007, p.375)
Desta forma, conforme Súmula 166 do Superior Tribunal de Justiça: “não constitui fato gerador do ICMS o simples deslocamento de mercadoria de um para outro estabelecimento do mesmo contribuinte”. Portanto, não incide se nesta transferência não tenha havido a mudança da titularidade do bem.
Dessa forma, o fato gerador do ICMS é a operação jurídica comercial que transfere a propriedade de bens móveis, sendo imprescindível a circulação da mercadoria.
Entre as diversas particularidades, ressalta-se a característica de sua “não-cumulatividade” e a sua seletividade, conforme disciplina o art. 155, §2°,III da CF/88, impondo que “o ICMS poderá ser seletivo em função da essencialidade das mercadorias e serviços”.
Assim, a respeito do ICMS, conforme disposto no artigo 158, IV da CF/88, cabe aos Estados o repasse de 25% sobre o produto da arrecadação para seus Municípios, representando um instrumento de garantia municipal.
Em continuidade, a CF/88 dispõe em seu artigo 158, que dos 25% repassados aos municípios, ¼ (um quarto) deve ser seletivo, ou seja, ser repassado conforme dispuserem as legislações estaduais:
Art. 158. Pertencem aos Municípios: (...) Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios: (...) II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal.
Além da função fiscal de cada tributo destinada a arrecadação para suprir os gastos da administração pública, a função extrafiscal dos tributos, social e econômica, é uma forma de os tributos interagirem com o mundo a sua volta e proporcionar modificações positivas no meio ambiente.
Nesse sentido, Santana (2009) aborda a função preventiva da extrafiscalidade voltada para o meio ambiente:
A extrafiscalidade, assim, ao invés de punir aqueles que provocam um dano ambiental, como ocorre quando o Estado se utiliza de técnicas de comando e controle, ela premia, através de seletividade das alíquotas incidentes sobre bens e serviços, aqueles que desenvolvem atividade econômica não degradantes, ou que adotam medidas efetivas de preservação ambiental, ou que consumam produtos ecologicamente sustentáveis. Seja como for, a extrafiscalidade ambiental dos tributos pode exercer um papel fundamental na proteção do meio ambiente, pois se encontra em perfeita sintonia como o princípio da prevenção, vez que atua antes da ocorrência do dano ambiental, que em regra é de difícil reparação. (SANTANA, 2009, p.111)
Tal função social tem respaldo legal previsto na CF/88, em seu artigo 225 que prevê:
“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”
O Poder público atua então através de um dever constitucional de zelar por um meio ambiente saudável e sustentável. Nestes termos, uma das formas de se incentivar a preservar o meio ambiente, bem como a fauna a flora e a biodiversidade é a instituição do ICMS Ecológico.
Ressalta-se que a terminologia não se trata novo imposto, mas de uma repartição de receitas, prevista pelo legislador, que seleciona parte do recolhimento através de critérios específicos de repasse de verbas.
Das legislações estaduais nesse sentido, a pioneira surgiu em 1991, no Paraná, que vinculou uma parte do repasse ao Direito Ambiental e a preservação da natureza. Através da Lei Complementar Estadual de n. 59/91, estabeleceu critérios ambientais para repartição de receitas provenientes do ICMS. Nesse sentido Santana (2009) argumenta:
Com efeito, o Estado do Paraná, que em 1890 possuía 83,41% de seu território com cobertura vegetal, no ano de 2000 passa a ter apenas 5% desse total, o que evidencia que o processo de licenciamento e responsabilização administrativa, civil e criminal não foram suficientes para impedir o crescente processo de devastação ambiental.Todavia, a partir do estabelecimento de critérios ecológicos para a participação dos municípios em 1% da arrecadação total do ICMS (1991), no ano de 1999 o Estado constatou um aumento total da superfície ocupada por unidades de conservação na ordem de 142,82%, principalmente através da criação de reservas particulares do patrimônio natural (RPPN) e parques estaduais (SANTANA, 2009, p.117)
Critérios para a repartição de 5% do produto do ICMS aos municípios, conforme artigo 1.º:
“Artigo 1.º São contemplados na presente lei, municípios que abriguem em seu território unidades de conservação ambiental, ou que sejam diretamente influenciados por elas, ou aqueles com mananciais de abastecimento público.”
Essa medida denominada de “ICMS ecológico” não considera intrinsecamente questões ambientais na estrutura de sua incidência, mas tem contribuído decisivamente para o significativo aumento dos espaços territoriais protegidos.
Posteriormente, também adotaram: São Paulo em 1993, Minas Gerais em 1995, Rondônia em 1996 e Rio Grande do Sul no ano de 1998. Cada ente com critérios ambientais próprios.
No Estado de São Paulo,conforme Bittencourt:
Os benefícios são calculados pela Secretaria do Meio Ambiente do Estado - SMA em função das áreas estaduais legalmente protegidas existentes no município, segundo coeficientes de ponderação que levam em conta o nível de restrição de uso desses espaços. Assim, as estações ecológicas e reservas biológicas, onde o uso e ocupação do solo sofrem total restrição com suas áreas destinadas basicamente à pesquisa científica e à conservação do ambiente, recebem peso 1,0; os parques estaduais têm peso 0,8; as zonas de vida silvestre em áreas de proteção ambiental recebem peso 0,5; as reservas florestais, 0,2; e nas áreas de proteção ambiental (APAs) e áreas naturais tombadas, onde são permitidas diversas atividades produtivas, o peso estabelecido é 0,1.Desta maneira, dos R$ 31,7 bilhões de ICMS arrecadados em São Paulo no ano passado, 75% (ou R$ 23,8 bilhões) ficaram com o Estado e 25% (ou R$ 7,9 bilhões) com os municípios. É desta parcela que se deduz 0,5% (ou R$ 39,6 milhões), que correspondem ao ICMS Ecológico destinado aos que possui áreas especialmente protegidas. (BITTENCOURT, 2010)
Em Minas Gerais, a Lei Estadual n. 12.040/95, conhecida por “Lei Robin Hood” também implantou o ICMS ecológico, beneficiando os municípios que abrigam unidades de conservação e os que possuem sistema de tratamento de esgoto ou disposição final de lixo. Inovou inserindo critérios de educação, patrimônio histórico e saúde, dentre outros.
Segundo Santana (2009, p.117), em outros Estados, há grandes diferenças. No estado de Pernambuco, a Lei Estadual n. 10.489/01 estabelece que 1% do que é arrecadado deve ser distribuído entre os municípios que possuam unidades de conservação e 5% entre os que possuem unidade de compostagem ou aterro sanitário controlado. No Rio Grande do Sul, 7% do que é arrecadado é repassado aos municípios através de requisitos ambientais. No Mato Grosso, os municípios que possuem unidades de conservação e terras indígenas recebem 5% do valor total arrecadado. No Tocantins o valor é de até 3,5%.
No Amazonas, com a Lei 3.135/2007 sobre Política Estadual de Mudanças Climáticas, adotou a extrafiscalidade na incidência do ICMS e do IPVA, visando redução da poluição: biodigestores que contribuam para a redução da emissão de gases de efeito estufa, com biodiesel, geração de energia baseada em queima de lixo, dentre outros.
Constata-se que as cotas municipais do ICMS, do repasse de até 1/4 do produto da arrecadação e será distribuído conforme dispuser a legislação estadual, com critérios próprios.
Nesta situação, o ICMS Ecológico exerce uma fundamental função na preservação da natureza e biodiversidade local, incentiva os municípios a protegerem os interesses sócio-ambientais do Brasil.
Assim, constata-se como o Direito Tributário pode interferir na preservação do Meio Ambiente sem precisar utilizar de métodos coercitivos e reguladores para ser eficaz.
4. Capacidade Contributiva como Limitador da Extrafiscalidade
No direito ambiental temos um princípio conhecido como Capacidade Contributiva, expressamente previsto na Constituição Federal de 1988 como forma de limitar o poder de tributar, uma vez que os tributos terão caráter pessoal e impostos em razão da capacidade econômica do contribuinte.
Rubens Gomes de Sousa (1981, p. 95) trata da capacidade contributiva de forma bem peculiar, definindo como a riqueza do contribuinte depois de atendidas todas as necessidades essenciais deste, de forma que esta riqueza possa ser tributada pelo Estado sem necessariamente prejudicá-lo.
Nesse sentido, a extrafiscalidade também encontra limite na capacidade contributiva daquele que polui, uma vez que haverá tributação sobre sua riqueza sem depreciar o seu patrimônio. Senão Vejamos:
A extrafiscalidade dos tributos ambientais terá como limite a capacidade contributiva do poluidor, de modo que é necessária, ao lado do melhor interesse ambiental, a manifestação de riqueza do sujeito passivo da obrigação tributária a fim de comportar com razoabilidade o montante da exação a ser cobrada. (AMADO, 2014, p. 892)
A extrafiscalidade tratada aqui, diferente da função fiscal, tem função de regular o comportamento dos indivíduos e agentes econômicos de forma a incentivar atos que promovam os objetivos da Constituição Federal de 1988, com impactos favoráveis na sociedade. Pode ser realizada por meio da tributação impositiva (oneração) ou de incentivos fiscais (desoneração).
Diante disto, necessário se faz a análise da situação econômica do contribuinte ao fixar as multas e demais penalidades pelo descumprimento da previsão legal, ou até mesmo na elaboração da norma abstrata.
Considerações finais
A tributação Estatal não tem como objetivo apenas o fisco de riquezas. Os tributos podem assumir também um caráter parafiscal ou extrafiscal, como forma de utilizar a tributação para se alcançar finalidades diversas da mais comumente lembrada pelo imaginário social, qual seja a de fisco.
Nesse sentido, observa-se que foram criadas leis como a do chamado “ICMS Ecológico”, em que estados da federação impuseram aos seus municípios determinados critérios ecológicos a serem cumpridos para que possam receber sua porcentagem de repasse sobre o imposto recolhido.
Através dessa “tributação verde”, nota-se que o Estado continua cumprindo com o seu dever de gerir o interesse social, porém maneja essa sua prerrogativa, criando diferentes formas de tributação e gestão, chegando a afastar o caráter de fisco, como dito anteriormente. Ressalta-se que mesmo assim os princípios gerais do direito tributário permanecem, como é o caso do princípio da capacidade contributiva, logo, mesmo na extrafiscalidade, por exemplo, esse princípio vai ser observado.
Como foi visto, a tributação quando é instrumento de proteção ambiental resulta em benefícios coletivos. Isso porque a isenção ou diminuição de tributos gera lucro aos particulares, ao passo que as práticas geradoras desse merecimento de isenção ou diminuição contribuem com o desenvolvimento sustentável e conseqüente proteção do meio ambiente. Lado outro, o aumento da tributação sobre determinadas práticas que vão contra o desenvolvimento sustentável, inibe as mesmas, haja vista que os particulares não querem ser ainda mais onerados.
Diante do exposto, temos que existem diversas formas de se contribuir com o desenvolvimento sustentável e manutenção do meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado. E nesse aspecto, o Estado, através dos seus entes políticos, pode contribuir decisivamente, haja vista possuir poder de fiscalização e de polícia, o que traz práticas mais efetivas e com maior alcance social.
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