Limites ao poder discricionário do Poder Público nos atos expropriatórios.

Resumo 

Este estudo visa defender a ideia de que a indenização decorrente de desapropriação deve ser, efetivamente, prévia e justa, sob pena de afronta à soberania da Carta Magna e aos princípios que regem a Administração Pública. Fora utilizado o projeto para construção da ponte que ligará Salvador à ilha de Itaparica como “pano de fundo” para demonstrar os limites ao poder discricionário do Poder Público no ato expropriatório. Pretende-se brevemente demonstrar os requisitos indispensáveis para a realização do instituto da desapropriação por utilidade pública, questionar a discricionariedade do Poder Público e seus limites, a supremacia do interesse público sobre o interesse privado, a alegação de urgência para a imissão provisória de posse do bem desapropriado, e, principalmente, a indenização, que deverá ser prévia e justa. A grandiosidade do projeto implicará, para sua realização, em centenas de desapropriações, as quais vão afetar os proprietários dos imóveis localizados nas áreas a serem atingidas pela intervenção do Poder Público. Serão analisados, à luz do Direito Positivo brasileiro e da doutrina, os requisitos previstos para desapropriação por utilidade pública, dentro e fora dos limites e condições permitidos por lei. A Administração Pública, no processo de desapropriação, em pleno exercício da suposta supremacia do interesse público face ao interesse privado, intervém na propriedade privada, mas deve agir conforme os ditames legais, indenizando de forma justa os expropriados que serão despojados compulsoriamente dos seus bens. Para tanto, utilizou-se a metodologia de pesquisa exploratória.

Palavras-chave: Desapropriação. Ponte Salvador-Itaparica. Supremacia do Interesse Público. Utilidade Pública. Indenização Justa.

Sumário: Introdução. 1. Desapropriação por Utilidade Pública. 2. Discricionariedade da Administração Pública – Limites. 3. A Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado é Absoluta? 4. Imissão Provisória de Posse – Alegação de Urgência. 5. A (In)Justa Indenização – Prévia Avaliação Judicial do Bem. 6. O Sistema Viário Oeste – Ponte Salvador – Itaparica. 7. Considerações Finais. 8. Referências.

Introdução         

Desapropriação é procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente retira de alguém um bem certo, adquirindo-o para si em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por não estar de acordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização pagar-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real.
             Como se pode depreender, desapropriação é um sacrifício de direito de propriedade imposto ao desapropriado pela Administração Pública, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social.
              A utilidade pública que justificou os decretos de desapropriação para a construção da ponte Salvador-Itaparica foi fundamentada em quatro objetivos: garantir uma expansão urbana na Ilha de Itaparica; incrementar a preservação ambiental; impedir a especulação imobiliária sobre as áreas desocupadas e, visando ampliação futura, preservar as faixas de domínio ao longo da BA-001.
              A decretação de utilidade pública, para fins de desapropriação das áreas dos municípios de Itaparica e Vera Cruz, se deu através dos Decretos de números 13.387, 13.388 e 13.389, publicados no Diário Oficial da Bahia, edição do dia 28 de outubro de 2011.
              Diferentemente da desapropriação, confisco é ato de apreender propriedade alheia sem a devida compensação em troca do prejuízo causado; tem caráter sancionatório, por ter o proprietário cometido ato ilegal, dando causa ao confisco. Não compõe o objeto deste trabalho a análise do instituto do confisco, somente serve para demonstrar sua diferença em relação à desapropriação.
              Extraído de parecer de Humberto Theodoro Júnior (1997, p. 70), é valiosa a lição da passagem abaixo, que demonstra a importância da contenção do poder expropriatório ao regime de legalidade estrita, como conquista histórica da humanidade:

De princípio, segundo narra HAURIOU, a desapropriação não passava de um confisco de terras, sumariamente feito, sem limites pretraçados, podendo dar lugar a uma indenização duvidosa e insegura. A Revolução Francesa de 1789, com a sua orientação proprietarista, trouxe, nas leis novas (Constituição de setembro de 1791) a exigência de motivo de necessidade pública (substituída, posteriormente, pela cláusula mais extensa, de utilidade pública) e de justa indenização, antecedente à posse.

A princípio, a aplicação de tais garantias ficava nas mãos do próprio Poder Executivo. (...)
Em vista disso, o direito de desapropriação, do modo por que hoje de apresenta, rigorosamente delimitado pelo Direito Positivo, pode ser considerado, do ponto de vista histórico, como uma garantia assegurada ao direito privado de propriedade. Condicionando-se a subsistência da propriedade particular ao interesse coletivo, se lhe criam restrições, mas, por outro lado, pondo-se limites à ação desapropriadora do Estado, se lhe assegura relativa intangibilidade. Esses limites, dentro dos quais se circunscreve o direito de desapropriar, decorrem da natureza jurídica do Estado, cujos poderes e direitos são todos limitados pelo respeito a direitos outros com eles coexistentes, e decorrem, ainda, de um princípio moral evidente, que veda ao patrimônio público, tanto quanto ao de qualquer indivíduo, enriquecer à custa de terceiros. (...)
 
            A desapropriação deve estar limitada a casos excepcionais taxativamente definidos pelo direito positivo, submetida a requisitos também estabelecidos pela lei. Esta evolução do Estado autoritário para o Estado de direito se fez simultaneamente à valorização da propriedade e à restrição ao poder de expropriar.
            Discorrer-se-á, principalmente, sobre a necessidade imperiosa, pelo agente público, diante do caso concreto, da observação aos limites do seu livre arbítrio nos processos expropriatórios. A desapropriação deve ser declarada em lei específica, a indenização deverá ser paga previamente em dinheiro e com valor justo; já o confisco é pena. Daí parte a relevância desse estudo: o expropriado não deve se tornar um confiscado camuflado na legalidade e no absolutismo da suposta supremacia do interesse público sobre o interesse particular e sofrer prejuízo sem a devida compensação. Necessária se faz uma análise dos limites ao poder discricionário do Estado, que impõe à Administração Pública o dever jurídico de ponderação face aos interesses públicos e privados colocados em jogo, e deve o Poder Público estar voltado para o exercício legítimo da discricionariedade administrativa pautado na adoção do sistema de direitos fundamentais e do sistema democrático, traduzidos pelos princípios e regras constitucionais, principalmente no tocante à avaliação justa do valor do imóvel a ser desapropriado, requisito este constitucionalmente obrigatório para efetivação da desapropriação. 
            A ponte Salvador-Itaparica, que integra um projeto mais amplo – o Sistema Viário Oeste, pode servir de modelo de gestão pública pautada na transparência e moralidade administrativa, sem violar os princípios basilares que regem os atos públicos, como da legalidade, isonomia, finalidade, razoabilidade, proporcionalidade e eficiência, cumprindo corretamente o seu papel perante os administrados.
             Nos tópicos seguintes vamos debater a importância das colocações acima.

1 Desapropriação por utilidade pública

O instituto da Desapropriação está expresso na Constituição Federal, artigo 5º, XXIV, que estabelece, in verbis:

XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos em lei. 
 
             Os requisitos que autorizam a desapropriação são: necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, pagamento de prévia indenização, que seja justa e em dinheiro, no caso de desapropriação comum, prevista no supracitado artigo. Cabe à lei infraconstitucional reputar a existência da necessidade pública, utilidade pública ou interesse social.
             A lei geral que estabelece as diretrizes para a desapropriação por utilidade pública é o Decreto-lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, o qual, no seu artigo 10, estabelece que a desapropriação deverá realizar-se mediante acordo ou judicialmente, no prazo de cinco anos, contados da data da expedição do decreto e findos os quais este caducará, só podendo ser o mesmo objeto de nova declaração decorrido um ano.
             Conforme o decreto-lei 3.365/41, artigo 5º, consideram-se casos de utilidade pública, dentre outras hipóteses taxativas, a exploração ou a conservação dos serviços públicos, a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos. Para a realização desses serviços à coletividade, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios e Distrito Federal, sendo os concessionários de serviços públicos e os estabelecimentos de caráter público ou que exerçam funções delegadas de poder público competentes para promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato.
             O decreto que declara a utilidade pública deve conter: a manifestação pública da vontade da Administração Pública de submeter o bem, já definido, à expropriação; o fundamento legal em que se embasa essa vontade e a destinação específica a ser dada ao bem, a sua finalidade.
             Considerando que os decretos expropriatórios para a construção da ponte Salvador-Itaparica foram publicados em 28 de outubro de 2011, todas as desapropriações, sejam mediante acordo ou promovidas através de ação judicial, deverão ser efetivadas até 27 de outubro de 2016, sob pena de caducidade, ou seja, com o decurso do prazo de cinco anos, os decretos que autorizaram as desapropriações perdem sua validade.
              A área total decretada de utilidade pública tem extensão de 50.282.297,2 m², contudo, apenas parte dessa área é passível de utilização para projetos de urbanização, sendo o restante reservado para preservação de áreas verdes.
              O artigo 4º do Decreto-lei 3.365/41 estabelece que a desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e também as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Porém, no artigo 37 da citada lei, a norma estabelece que aquele cujo bem for prejudicado extraordinariamente em sua destinação econômica pela desapropriação de áreas contíguas terá direito a reclamar perdas e danos do expropriante.
             Para melhor entendimento da declaração de utilidade pública, abaixo os referidos decretos, sem os anexos.
 
             Decreto nº 13.387 de 27 de outubro de 2011
Declara de utilidade pública, para fins de desapropriação, a área de terra que indica.
O GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA, no uso de suas atribuições, e à vista o disposto no art. 164, inciso IV, da Constituição Estadual, no art. 5º, do Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, e alterações posteriores, e no Relatório do Grupo de Trabalho Executivo constituído pelo Decreto publicado no Diário Oficial do Estado de 01.05.2011, constante do Processo nº 140010021218 da Secretaria do Planejamento,
D E C R E T A
Art. 1º - Fica declarada de utilidade pública, para fins de desapropriação, a área de terra, pertencente a quem de direito, medindo 306.841,88m², localizada no Município de Vera Cruz - Bahia, conforme coordenadas constantes do Anexo Único deste Decreto.
Parágrafo único - A área de terra de que trata este artigo destina-se à implantação e melhorias de acesso viário à BA-001, no Município de Vera Cruz - Bahia.
Art. 2º - A despesa decorrente da execução do disposto neste Decreto correrá à conta das dotações orçamentárias consignadas à Secretaria de Infraestrutura.
Art. 3º - Fica o Departamento de Infraestrutura de Transportes da Bahia - DERBA autorizado a promover os atos administrativos e judiciais que se façam necessários, e, em justificado o caráter de urgência, a imitir-se na posse respectiva.
Art. 4º - Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
PALÁCIO DO GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA, em 27 de outubro de 2011.
JAQUES WAGNER
Governador
Eva Maria Cella Dal Chiavon
Secretária da Casa Civil
Otto Alencar
Secretário de Infra-Estrutura
Zezéu Ribeiro
Secretário do Planejamento
ANEXO ÚNICO

Decreto nº 13.388 de 27 de outubro de 2011
Declara de utilidade pública, para fins de desapropriação, as áreas de terra que indica.
O GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA, no uso de suas atribuições, e à vista o disposto no art. 164, inciso IV, da Constituição Estadual, nos arts. 4º, 5º,  do Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, e alterações posteriores, no art. 44 da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, e no Relatório do Grupo de Trabalho Executivo constituído pelo Decreto publicado no Diário Oficial do Estado de 01.05.2011, constante do Processo nº 1400110021218 da Secretaria do Planejamento,
D E C R E T A
Art. 1º - Ficam declaradas de utilidade pública, para fins de desapropriação, as áreas de terra, pertencentes a quem de direito, medindo, respectivamente, ÁREA 01 - 1.453.122,94m²; ÁREA 02 - 12.836.861,98m²; ÁREA 03 - 693.322,55m²; ÁREA 04 - 974.003,82m²; ÁREA 05 - 20.226.741,79m²; ÁREA 06 - 1.406.273,83m², e ÁREA 07 - 10.825.794,13m², localizadas nos Municípios de Itaparica e Vera Cruz - Bahia, conforme coordenadas constantes do Anexo Único deste Decreto.
§ 1º - As áreas de terra de que trata este artigo destinam-se à execução de planos de urbanização e ao parcelamento do solo para sua racional e adequada utilização econômica, inclusive revenda, voltados ao melhoramento de centros integrados de população nos Municípios de Itaparica e Vera Cruz - Bahia.
§ 2º - A elaboração dos projetos para execução das finalidades deste Decreto deverá também atender aos Planos Diretores Urbanos dos Municípios envolvidos e à legislação ambiental.
Art. 2º - A despesa decorrente da execução do disposto neste Decreto correrá à conta das dotações orçamentárias consignadas à Secretaria de Infraestrutura.
Art. 3º - Fica a Procuradoria Geral do Estado autorizada a promover os atos administrativos e judiciais que se façam necessários, e, em justificado o caráter de urgência, a imitir-se na posse respectiva.
Art. 4º - Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
PALÁCIO DO GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA, em 27 de outubro de 2011.
JAQUES WAGNER
Governador
Eva Maria Cella Dal Chiavon
Secretária da Casa Civil
Otto Alencar
Secretário de Infra-Estrutura
Zezéu Ribeiro
Secretário do Planejamento
ANEXO ÚNICO

Decreto nº 13.389 de 27 de outubro de 2011
Declara de utilidade pública, para fins de desapropriação, a área de terra que indica.
O GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA, no uso de suas atribuições, e à vista o disposto no art. 164, inciso IV, da Constituição Estadual, no art. 5º, do Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, e alterações posteriores, e no Relatório do Grupo de Trabalho Executivo constituído pelo Decreto publicado no Diário Oficial do Estado de 01.05.2011, constante do Processo nº 1400110021218 da Secretaria do Planejamento, D E C R E T A
Art. 1º - Fica declarada de utilidade pública, para fins de desapropriação, a área de terra, pertencente a quem de direito, medindo 1.559.334,28m2, localizada nos Municípios de Itaparica e Vera Cruz - Bahia, conforme coordenadas constantes do Anexo Único deste Decreto.
Parágrafo único - A área de terra de que trata este artigo destina-se à duplicação e implantação de obras de arte especiais na BA-001, nos Municípios de Itaparica e Vera Cruz - Bahia.
Art. 2º - A despesa decorrente da execução do disposto neste Decreto correrá à conta das dotações orçamentárias consignadas à Secretaria de Infraestrutura.
Art. 3º - Fica o Departamento de Infraestrutura de Transportes da Bahia - DERBA autorizado a promover os atos administrativos e judiciais que se façam necessários, e, em justificado o caráter de urgência, a imitir-se na posse respectiva.
Art. 4º - Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
PALÁCIO DO GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA, em 27 de outubro de 2011.
JAQUES WAGNER
Governador
Eva Maria Cella Dal Chiavon
Secretária da Casa Civil
Otto Alencar
Secretário de Infra-Estrutura
Zezéu Ribeiro
Secretário do Planejamento
ANEXO ÚNICO
 
              A finalidade dos decretos acima está expressa no parágrafo único dos respectivos artigos primeiros, não podendo a Administração Pública desviar o objetivo deles constantes, sob pena de violar o princípio da finalidade, visto que a lei não concede autorização de agir sem um objetivo próprio.
              A ideia do interesse público está diretamente ligada à finalidade do Estado, e a finalidade do Estado deve estar em consonância com as normas da Carta Magna. Daí infere-se que, sendo o interesse público a dimensão pública dos interesses individuais, não poderá haver interesse público que esteja em total dissonância com os interesses dos membros da sociedade. Seria um contrassenso.
              No próximo tópico um breve estudo acerca dos limites ao poder discricionário da Administração Pública.

2 Discricionariedade da Administração Pública – Limites

 A noção de discricionariedade envolve um aspecto liberal, muito perigoso, principalmente quando vista dentro de uma perspectiva social (desapropriação, por exemplo) face à margem de liberdade concedida ao Poder Público para eleger critérios e adotar soluções adequadas à finalidade legal.
            Ao analisar o fato real, como o pagamento da justa e prévia indenização no processo de desapropriação, o expropriante deve ter um campo de ação sempre limitado e, quando necessário, contrastado pelo Poder Judiciário.
            Vale ressaltar que o juízo de conveniência e oportunidade, próprio dos atos discricionários, deverá estar voltado ao motivo e à finalidade do ato, e este à existência de elementos legalmente constituídos. No ato de avaliação unilateral de um bem a ser desapropriado, é possível fazer uso da discricionariedade sem a confrontação com outra avaliação?
            O poder discricionário é necessário diante da impossibilidade de uma norma prever e regular tudo. Todavia, seu campo de atuação deve ter limites, impostos pela própria lei. A ideia de justa indenização está ligada à compensação pelo sacrifício sofrido e suas consequências. A exemplo da exclusão social,  mal que pode atingir um desapropriado que não recebe um valor indenizatório compatível com o valor de mercado do seu imóvel e perde a capacidade de adquirir outro pela defasagem de valor. Envolve mais do que o bem material, é o direito constitucional à moradia digna e à propriedade que deve ser resguardado. A livre vontade do Agente Público expropriante para medir essa perda é extremamente perigoso, diante de possível incapacidade de discernimento e sensatez.
           O caráter abstrato de normas jurídico-positivas não confere ao Gestor Público o poder de adotar critérios arbitrários, sem prudência, probidade, ponderação e, principalmente, sem respeitar a Legalidade.
           Conforme entendimento de Celso Antonio Bandeira de Mello (2010, p. 973), não se concebe nem se apreende de forma racional a noção de discricionariedade sem a relação de existência de limites impostos a ela, que provém do sistema legal como um todo, sob pena de negação dos preceitos do Estado de Direito e ante a possibilidade de reduzir esta discricionariedade a mero arbítrio.
            O alcance da autonomia da vontade conferida pela lei ao Poder Público está diretamente relacionada somente aos pontos em que ela mesma estabelece. Extrapolar esses limites é violar gravemente os princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade, etc.
            É importante frisar que a moralidade deve estar latente nas intenções da autoridade pública  e não se confunde com legalidade. Um ato dito moral é aquele dotado de instrumentos destinados ao bem comum e sempre pautar-se pela ética. Diante de um caso concreto, sujeito à discricionariedade, o agente deve escolher a opção que não prejudique ou agrave a situação do administrado.
            A mola mestra do Estado Democrático de Direito é o princípio da Legalidade, que alicerça os atos administrativos e estabelece suas restrições para que não ultrapassem os limites da razoabilidade. São, portanto, esses atos, sempre vinculados aos princípios que os limitam.
           Vale ressaltar que, muito mais do que conformar os atos da Administração Pública com a norma positivada, o princípio da Legalidade deve ser encarado com vistas ao bem da cidadania, visando maior efetividade e, sobretudo, primando pelo zelo no cumprimento íntegro dos princípios que regem a Administração Pública.
            É incontestável que a Administração Pública, no uso de suas atribuições, deve fazer valer sua autoridade. Contudo, em se tratando de atos discricionários, para que não ocorra desvio de poder ou abusos, faz-se necessário estabelecer limites, pois o fim desses atos é a efetivação da justiça.
            Assim, é imprescindível que, o ato discricionário praticado não sendo o mais adequado à finalidade proposta na lei, eivado de ilegalidade e desproporcionalidade latente, deverá ser controlado pelo Judiciário.
            Está expressamente previsto na Carta Magna que nenhuma lesão ou ameaça de lesão a direito, seja individual, coletivo, difuso, público ou privado, deixará de ser submetida à apreciação pelo Poder Judiciário. A nosso ver, a discricionariedade administrativa também está passível ao controle jurisdicional, visto que para quem infringe o direito não existe imunidade.
             Como visto, a discricionariedade administrativa é uma prerrogativa concedida ao gestor público, e seus limites são os princípios legais e constitucionais. A observância destes princípios deve sempre prevalecer quando da aplicação da lei, como obrigação do Estado Democrático de Direito. Os agentes que cuidarão dos processos expropriatórios para a construção da ponte Salvador/Itaparica têm o dever moral e legal de conformar os atos discricionários que lhe são conferidos pela lei aos direitos e interesses dos expropriados assegurados constitucionalmente.
            O tópico seguinte visa debater a suposta supremacia do interesse público sobre o interesse privado.
 
             3 A Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado é absoluta?

A noção de interesse público, que tem origem pré-constitucional, é uma das categorias básicas do direito administrativo. O persistente discurso da autonomia científica do direito administrativo, assim como em relação à discricionariedade administrativa, ainda serve de pretexto para a liberação dos administradores públicos perante a normatividade constitucional. A margem de liberdade decisória dos gestores públicos era aceita sem qualquer vinculação ou alusão aos princípios e regras constitucionais.       

Pode-se verificar que a grande maioria dos atos administrativos é discricionária, face à multiplicidade de situações que reclamam a atuação do Poder Público.
             No entendimento do mestre Gustavo Binenbojm (2008, p. 10-11), o conceito de interesse público atual deve estar voltado para o exercício legítimo da discricionariedade administrativa pautado na adoção do sistema de direitos fundamentais e do sistema democrático, traduzidos pelos princípios e regras constitucionais, sendo assim a Constituição, e não mais a lei, o cerne da vinculação administrativa à juridicidade.
             A doutrina dominante, como no entendimento de Celso Antonio Bandeira de Mello (2010, p. 69), define o princípio da supremacia do interesse público sobre os interesses privados, in verbis:
   
             Trata-se de verdadeiro axioma reconhecível no moderno Direito Público. Proclama a superioridade do interesse da coletividade, firmando a prevalência dele sobre o particular, como condição até mesmo, da sobrevivência e asseguramento deste último. É pressuposto de uma ordem social estável, em que todos e cada um possam sentir-se garantidos e resguardados.

 A ideia de um interesse público que não se confunde com os interesses pessoais dos indivíduos de uma sociedade democrática e que lhe seja superior, não se consagra com a emergência do constitucionalismo e com os fundamentos da democracia, elementos de legitimidade que estruturam o Estado Democrático de Direito.
              A premissa de uma concepção unitária do interesse público e a afirmação da supremacia do interesse público sobre o privado é entendimento de maior parte da doutrina. Ora, essa premissa pressupõe uma dissociabilidade, onde uma norma é prevalente e não há dimensão na outra.
 Neste caso, qual a justa medida para que, em um Estado Democrático de Direito, os interesses coletivos e individuais cedam reciprocamente?
              Diante de um juízo de ponderação entre os direitos fundamentais e outros valores e interesses metaindividuais consagrados constitucionalmente, o conceito do que é interesse público e o absolutismo da supremacia do interesse público sobre o privado deixa de estar ao livre arbítrio do administrador.
Cumpre ressaltar que a passagem da Constituição para o centro do ordenamento jurídico foi o grande marco para a mudança do direito administrativo na atualidade, propiciando à atividade administrativa ser impregnada pelos princípios e regras constitucionais.
              A noção de discricionariedade administrativa tradicional sofre uma providencial redefinição, agora decorrente da principiologia constitucional, entendida essa liberdade decisória como uma área de ponderações razoáveis e proporcionais entre os interesses que a própria Constituição contempla.
               Ademais, o princípio democrático e o sistema de direitos fundamentais, como delineados na Constituição, passam a exercer vinculação e influência decisória nas atividades administrativas.
               A democracia e o respeito aos direitos fundamentais deverão nortear a atividade administrativa, daí a necessidade de mitigação do princípio da supremacia do interesse público face ao interesse particular, postura cívica para a consolidação do Estado Democrático de Direito.
                Os direitos fundamentais, em sua concepção clássica, são direitos de proteção e defesa subjetivos, inclusive contra a intervenção do Poder Público. Mais ainda, conforme recente doutrina vem entendendo, direitos fundamentais são também direitos à organização e ao procedimento, que dependem, para sua concretização, de providências estatais.
                 Desse modo, cabe à Administração Pública, através de seus órgãos, entidades ou delegatários, o dever de cumprir a materialização dos direitos fundamentais e a realização de objetivos coletivos, estes decorrentes diretamente da Constituição ou instituídos validamente pelo legislador democrático.
                  A partir da disposição constitucional dos direitos fundamentais, o conceito de melhor interesse público ganha concretude, atingindo a sua melhor forma através de um juízo racional de ponderação, pautado no postulado da proporcionalidade.
                  Diante do reconhecimento da centralidade do sistema de direitos fundamentais expressos na Constituição, com sua estrutura pluralista e maleabilidade dos princípios, não se concebe a determinação de uma regra em que seja, a priori, absoluta a supremacia dos interesses coletivos sobre os interesses individuais. À Administração Pública impõe-se o dever jurídico de ponderação, guiado pelo princípio da proporcionalidade, face os interesses postos em jogo, objetivando a sua máxima realização e com alto grau de otimização, superando assim as regras estáticas de preferência.
                  A análise da suposta supremacia do interesse público sobre o interesse particular demanda que se considerem os limites às restrições de direitos fundamentais. Em se tratando de desapropriação, o pagamento da justa indenização é direito constitucional que deve ser respeitado em primeiro lugar, antes de efetivada a expropriação.
                  Impõe-se ao ente público zelar para que o interesse particular e as suas perspectivas diante do mercado imobiliário sejam preservadas. Tratando-se, in casu, de uma obra de grande impacto sobre a sociedade e de vasta área a ser afetada, tem-se, pois, duas coletividades abrangidas: uma, correspondente a toda a população soteropolitana, indiretamente beneficiada; outra, ao conjunto de famílias afetadas diretamente pelo projeto, necessariamente expropriadas.
                  O direito à indenização na ação de desapropriação não é fruto de uma suposta supremacia do interesse público face ao interesse privado, mas de previsão legal específica de índole constitucional que, ante a ocorrência de seus pressupostos, também previstos normativamente, assegura tal direito.     

      Portanto, não se concebe a ideia de supremacia do interesse público face ao privado como elemento informador da desapropriação.
                  Assim, o administrador encontra limites diretamente nos princípios ou regras constitucionais.
Diante da grandiosidade do projeto para construção da ponte Salvador/Itaparica, em que serão necessárias centenas de desapropriações, é dever do Ente Público expropriante a observância, caso a caso, da real necessidade de tal sacrifício, para que não sejam cometidos abusos de poder, pautados na suposta supremacia do interesse público.
                 Serão analisados adiante os dois critérios para a concessão da imissão provisória de posse do bem expropriado, em favor do Poder Público, momento em que este se apossa do bem: a alegação de urgência e o depósito da indenização.

     4 Imissão Provisória na Posse – Alegação de Urgência
                 O Decreto-Lei nº 3365/41, firmado como norma reguladora em todo território nacional, fixa no seu art. 2º os sujeitos, os casos de utilidade pública no art. 5º, e  nos artigos 9, 11 e ss. as regras do processo administrativo e judicial. Já no art. 15º é facultado ao Poder Público, caso promova ação judicial de desapropriação, a possibilidade de imissão provisória na posse do imóvel, em seu favor, nos termos seguintes, in verbis:

Art. 15 – Se o expropriante alegar urgência e depositar quantia arbitrada de conformidade com art. 685 do Código de Processo Civil, o juiz mandará imiti-lo provisoriamente na posse dos bens.
§1º A imissão provisória poderá ser feita, independente da citação do réu, mediante o depósito:
a) do preço oferecido, se este for superior a 20 (vinte) vezes o valor locativo, caso o imóvel estela sujeito ao imposto predial;
b) da quantia correspondente a 20 (vinte) vezes o valor locativo, estando o imóvel sujeito ao imposto predial e sendo menor o preço oferecido;
c) do valor cadastral do imóvel, para fins de lançamento do imposto territorial, urbano ou rural, caso o referido valor tenha sido atualizado no ano fiscal imediatamente anterior;
d) não tendo havido a atualização a que se refere o inciso c, o juiz fixará independente de avaliação, a importância do depósito, tendo em vista a época em que houver sido fixado originalmente o valor cadastral e a valorização ou desvalorização posterior do imóvel.
§2º A alegação de urgência, que não poderá ser renovada, obrigará o expropriante a requerer a imissão provisória dentro do prazo improrrogável de 120 (cento e vinte) dias.
§3º Excedido o prazo fixado no parágrafo anterior não será concedida a imissão provisória.

 Pode-se constatar pela simples observância do dispositivo acima, que são dois os requisitos obrigatórios, legais e cumulativos para a concessão pelo Juízo do Mandado de Imissão Provisória na Posse, em favor do expropriante: alegação de urgência e depósito prévio de determinado valor.
 Entretanto, cabe analisar: a simples alegação de urgência é o bastante? O Poder Judiciário deve constatar a veracidade da alegação de urgência, se questionada pelo expropriado?
               A declaração de urgência, sendo ato administrativo discricionário, tem presunção de legitimidade, sendo esta relativa, podendo, quando questionada objetivamente pelo expropriado, ser objeto de exame pelo Poder Judiciário que, exercendo o controle de estrita legalidade, deve submeter todo ato administrativo.  Eis o entendimento do Superior Tribunal de Justiça:
                                                               Ementa
                                                               ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. IMISSÃO PROVISÓRIA. ART. 14 DO DL 3.365/1941. DEPÓSITO INICIAL. AVALIAÇÃO UNILATERAL DO EXPROPRIANTE. IMPOSSIBILIDADE.
1. Inviável acolher o pleito recursal, pois, embora seja, em tese, possível a imissão provisória na posse antes da perícia judicial, não basta, para isso, o depósito de montante aferido unilateralmente pelo expropriante, como defende o recorrente.
(...)
4. Recurso Especial não provido.
 
                 A alegação de urgência deve ser concreta, real, efetiva, devidamente motivada e  refletir a realidade. A falta de observância desse requisito pela Administração incorre em pena de transgressão ao princípio da moralidade e estrita legalidade.
                 Entende Carlos Ari Vieira Sundfeld (2006, p. 56-57) que a imissão provisória de posse significa uma desapropriação antecipada, caso em que o bem será retirado da posse do proprietário e não será devolvido. Afirma também que a urgência pode determinar a perda do conteúdo útil da propriedade, sem o efetivo processo legal, conforme determinado pelo inciso LIV do artigo 5º da Carta Magna, portanto, a indenização justa não pode ser negada e deverá ser prestada no devido momento, ou seja, de forma antecipada.
                 A seguir uma breve reflexão acerca da (in)justa indenização no processo expropriatório.

    5 A (in)Justa Indenização – Prévia Avaliação Judicial do Bem    

    Conforme prevista no artigo 5º, XXIV da Constituição Federal, a indenização justa deverá corresponder real e efetivamente ao valor do bem expropriado. A importância apurada da indenização deve habilitar completamente o proprietário a adquirir outro bem equivalente e sem detrimento ou prejuízo ao seu patrimônio.
                 A retirada da posse (direito autônomo do direito de propriedade) de um bem, no processo expropriatório promovido pelo Poder Público, enseja justa e prévia indenização, independentemente de outras formalidades. O Decreto-Lei 3.365/41 confere ao adjetivo provisória uma linguagem legal, mas não pode se contrapor ao preceito constitucional que determina, para a retirada de direitos, seja de posse ou de propriedade, a justa e prévia indenização.
Sobre o tema, o mestre Hely Lopes Meirelles (2008, p. 624) nos ensina:

"Indenização justa: a indenização justa é que cobre não só o valor real e atual dos bens expropriados, à data do pagamento, como, também, os danos emergentes e os lucros cessantes do proprietário, decorrentes do despojamento do seu patrimônio. (...) A justa indenização, inclui, o valor do bem, suas rendas, danos emergentes e lucros cessantes, além dos juros compensatórios e moratórios, despesas judiciais, honorários de advogado e correção monetária."

 Para melhor entendimento, esclarecemos: na ação judicial de desapropriação por utilidade pública, conforme determina o Decreto-Lei 3.365/41, o Juízo pode conceder a imissão provisória de posse do bem em favor do Expropriante, caso alegue urgência e deposite o valor da indenização, valor este apurado de forma unilateral, muitas vezes sem a observância dos padrões para aferição da justa avaliação do bem. O Expropriado sofre o sacrifício da retirada antecipada de posse e só poderá levantar 80% desse valor. O Expropriante, em qualquer fase do processo, poderá arrepender-se e desistir da ação, deixando de lado o preceito da justa indenização. É justo?
               Percebe-se claramente a vulnerabilidade do referido preceito, que é muito mais grave quando se trata de ações em que são partes expropriados menos favorecidos, deixados muitas vezes em situação de desabrigo, caso a Administração desista da ação.
                Compete ao juiz, diante de tais situações, no pleno exercício do seu poder discricionário, ponderar os valores postos, embasado nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade e designar, antes de conceder a imissão provisória de posse, uma avaliação prévia, completa e criteriosa do bem, realizada por perito competente e capacitado, utilizando todos os meios necessários e adequados, dentro dos padrões da ABNT, para se chegar com segurança ao justo valor, com a certeza de estar-se assegurando ao expropriado direito constitucional e incontestável.
                Salientamos que o juiz não está adstrito somente ao laudo pericial, podendo formar sua convicção através de outros elementos ou fatos provados no processo (art. 436 do CPC). Entretanto, sendo o laudo um parecer técnico e pericial, é instrumento de fundamental importância para firmar o seu convencimento, quando bem elaborado por perito imparcial. Nele deverão constar obrigatoriamente todas as circunstâncias enumeradas no artigo 27 do Decreto-lei 3.365/41, que motivarão a sentença do juiz. Essas circunstâncias dizem respeito à estimação dos bens para efeitos fiscais, ao preço de aquisição e interesse que deles aufere o proprietário, à sua situação, estado de conservação e segurança, ao valor venal dos da mesma espécie, nos últimos cinco anos, à valorização ou depreciação de área remanescente, além de outras circunstâncias cabíveis, como o entendimento jurisprudencial, que prevalece na atualidade, a avaliação do bem pelo valor de mercado.
                 Eis o entendimento do Superior Tribunal de Justiça acerca do tema:

                                                     Ementa
                                                                  ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO. LAUDO PERICIAL OFICIAL. ATO DECLARADO NULO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. ACÓRDÃO QUE JULGA O MÉRITO. SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA. NOVA PERÍCIA. NECESSIDADE. RETORNO DOS AUTOS AO TRIBUNAL DE ORIGEM.
1. Os procedimentos para a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, encontram assento constitucional e infraconstitucional, sendo corolário do ato expropriatório a prévia e justa indenização, assim entendida como aquela que possibilite ao expropriado a recomposição integral de seu patrimônio.
2. Para que seja obtido o valor da indenização justa, imprescindível a realização de perícia técnica, de forma a que possam ser corretamente avaliados os valores da indenização pertinentes à terra nua, às benfeitorias, à cobertura florística, à exploração comercial da propriedade; enfim, a perícia avaliará o imóvel e o seu potencial de exploração econômica, para que o valor da indenização paga ao expropriado não lhe acarrete prejuízo financeiro.
(...)
4. A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que o juiz não está adstrito às conclusões do laudo oficial, como corretamente consignado na decisão recorrida. Não se pode, todavia, concluir, com base nessa premissa, que o laudo produzido por perito designado pelo juiz possa ser totalmente descartado, por ser considerado nulo, e serem utilizados outros dados constantes do processo, porquanto, se assim proceder, o juiz estará se substituindo ao perito, julgando com base em conhecimento pessoal dos fatos, adotando a tese de uma das partes, ou pela média dos valores apresentados nos laudos dos assistentes técnicos.
(...)
6. Se o laudo oficial é considerado nulo, é necessária a realização de nova perícia, assegurando-se às partes a possibilidade de indicação de assistentes técnicos, assim como a ampla defesa e o contraditório, sob pena de malferimento do princípio constitucional da justa indenização nas ações de desapropriação, e a consequente nulidade do feito.
Recurso especial provido. Prejudicado o agravo do INCRA.

Portanto, entendemos que se um instrumento não se presta a dar conhecimento cabal ao juiz a respeito de um fato importante para a solução do conflito, não poderá ser considerado prova. Ainda, sendo o laudo pericial eivado de falhas, a quantificação da indenização poderá sofrer insuperável dificuldade ou enveredar para a aleatoriedade ou incerteza.
             Ademais, em sendo feita uma avaliação prévia e justa do bem expropriado, se evitará possível contestação do expropriado quanto ao valor oferecido, pondo fim ao processo em menor tempo e com menor custo. Consequentemente, desafogará os gabinetes dos juízes.
             Outro ponto muito importante a ser observado é quanto ao método utilizado para avaliação do bem. A decisão do Superior Tribunal de Justiça a seguir confirma a tendência atual:

                                                        Ementa
                                                                     PROCESSUAL. ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. AVALIAÇÃO DO IMÓVEL PARA EFEITO DE INDENIZAÇÃO. REVISÃO. SÚMULA 7/STJ.
(...)
2. O acórdão recorrido concluiu que o perito apresentou as características pormenorizadas dos imóveis que compõem a área e todos os dados necessários à apuração do seu preço e, para a avaliação, adotou o método comparativo de dados de mercado para a região e apurou os valores de referência, de modo que a quantia fixada na sentença como indenização, com base no laudo pericial, foi adequada. (grifos nosso).
(...)
 
                  A Norma Brasileira para Avaliação de Bens da ABNT, NBR nº 14.653, cuida da avaliação de bens e dá seus procedimentos gerais. O método comparativo de dados de mercado define o valor através da comparação com dados assemelhados de mercado quanto às características intrínsecas e atributos do bem. Esses dados exercem influência na formação do valor e devem ser ponderados por inferência estatística, respeitados os níveis de rigor definidos pela Norma. A metodologia é a que melhor reflete a realidade do mercado imobiliário.
Para fixação da justa indenização, o seu valor deve ser considerado à época da expropriação, e não à época da avaliação apurada pelo expropriante, visto que pode ocorrer um grande lapso temporal entre a avaliação do bem e a efetiva expropriação. A atualização do valor é necessária para a imissão provisória de posse. Veja a opinião do Superior Tribunal de Justiça:

                                                       Ementa

                                                       RECURSO ESPECIAL. REPETITIVO. ART. 543-C DO CPC. DESAPROPRIAÇÃO. IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE. DEPÓSITO JUDICIAL. VALOR FIXADO PELO MUNICÍPIO OU VALOR CADASTRAL DO IMÓVEL (IMPOSTO TERRITORIAL URBANO OU RURAL) OU VALOR FIXADO EM PERÍCIA JUDICIAL.
(...)
- Revela-se necessário, no caso em debate, para efeito de viabiliar a imissão provisória na posse, que a municipalidade deposite o valor já obtido na perícia judicial provisória, na qual se buscou alcançar o valor mais atual do imóvelo objeto da apropriação.
Recurso especial improvido.

Diante do quanto analisado, é necessário que o agente público, diante do caso concreto, no uso do seu poder discricionário para avaliar o bem a ser desapropriado, observe todos os elementos indispensáveis para se chegar ao valor justo.   
No próximo tópico, um breve resumo do projeto para construção da ponte Salvador-Itaparica.

 6 O Sistema Viário Oeste – Ponte Salvador-Itaparica

 A ponte Salvador-Itaparica faz parte do projeto do Sistema Viário Oeste, o qual tem como escopo a abertura de conexão alternativa e rápida de Salvador com o Recôncavo, Baixo Sul, Sul e Oeste, utilizando como vias as BR’s 101, 242 E 116 e a BA 001.
              Pode-se apontar como vantagens do Sistema: a ponte tem potencial de alavancar a reabilitação do Centro Antigo de Salvador e deve impulsionar soluções de mobilidade, a exemplo do metrô e de outras avenidas; pode dar origem, no continente, a um novo polo industrial e logístico amparado por investimentos já em curso; enorme potencial para alavancar no eixo Sul (BA 001) de turismo e veraneio; na Ilha e no Recôncavo pode dinamizar o turismo e veraneio; pode criar-se um eixo entre dois aglomerados urbanos, na medida em que a dinâmica do polo Ilhéus-Itabuna seja retomada, inclusive a expansão do Porto de Salvador e viabilidade das operações portuárias no interior da Baía de Todos os Santos.
             Os prazos constantes no projeto para elaboração do projeto é de três anos (2011 a 2014) e para a construção da ponte é de cinco anos (2014 a 2018).
             Os investimentos estimados somam em até R$ 7 bilhões, englobando a construção da ponte, duplicação das rodovias, desapropriações e investimentos em infraestrutura, sendo os recursos oriundos dos governos federal, estadual e setor privado.
              A ponte terá uma extensão de 11,7 km, largura 27 m, seis faixas de tráfego e duas pistas de acostamento e deverá atender a um fluxo de tráfego constante, resultante do movimento rodoviário e do aumento da população da ilha.
              A área decretada de utilidade pública é de 50.282.297,2 m², mas apenas partes dessa área serão passíveis de utilização para urbanização, sendo a restante para preservação de áreas verdes.
 O Governo do Estado da Bahia firmou parceria com os municípios de Vera Cruz e Itaparica para atualização dos Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano (PDDU), sem os quais a obra não se viabiliza.
             Os trabalhos incluem licitação do estudo de viabilidade técnica e econômica, licitação do estudo de impacto ambiental e cadastramento imobiliário.
             Em 14/01/10 foi lançado pelo Governo do Estado da Bahia o PMI (Procedimento de Manifestação de Interesse) SEPLAN nº 001/2010, para a realização de estudos preliminares de viabilidade técnica, ambiental, jurídica e econômico-financeira.
             Está disponível no canal da Secretaria do Planejamento no youtube um vídeo com a projeção de como ficará a ponte (www.youtube.com/tvseplan).
             Conforme artigo do professor Georges Humbert acerca do projeto publicado no Jornal A Tarde de 18.09.10, p.A3, “...será preciso atentar para as normas que se baseiam toda a ação da Administração Pública, conformadas a partir do art. 37 da Constituição. Publicidade, legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, além da razoabilidade e proporcionalidade, devem consubstanciar todos os atos praticados. Isto significa o cumprimento rigoroso de uma série de deveres, a exemplo dos de licitação, de probidade, de responsabilidade fiscal e planejamento adequado, para que sejam bem versados o erário e o interesse público.”
              Segundo informação obtida na coluna Tempo Presente, do jornalista Levi Vasconcelos, publicada no Jornal A Tarde de 12/09/2012, pag. A2, “... já está confirmado o modelo a ser adotado para financiamento – a criação de um Fundo Imobiliário, onde pequenos e médios investidores podem, com pequenas quantias, adquirir cotas, como já é feito com mega empreendimentos em grandes cidades.” Pelo cronograma atual, as obras devem ser iniciadas esse ano.

7 Considerações Finais       

É pacífico na doutrina e na jurisprudência do STJ, assegurado por lei e por preceito constitucional, o pagamento da justa e prévia indenização nos processos expropriatórios. Entretanto, efetivamente, visto o grande número de ações que tramitam no Judiciário contestando o valor das indenizações, pode-se constatar que ainda é comum a avaliação dos bens com valores inferiores ao de mercado. O mau uso do poder discricionário do Estado, através da autonomia da vontade de seus agentes públicos despreparados, contribui sobremaneira para que esta prática ainda persista.
             O Supremo Tribunal Federal não tem posicionamento favorável acerca da análise de questões que envolvem a (in)justa indenização na desapropriação, alegando ser a matéria de análise da legislação infraconstitucional, e que só ofende indiretamente a Carta Magna, sendo portanto ofensa reflexa. Entendemos que essa posição omissa e radical do Egrégio Tribunal de que somente afrontas claras e objetivas podem ensejar Recurso Extraordinário, vai de encontro a melhor técnica normativa de redação constitucional principiológica, impedindo o preenchimento e a conformidade da norma aberta à realidade social vigente, posicionamento este contrário aos ideais de efetividade do processo e de acesso à justiça. Vejamos a decisão abaixo que confirme o entendimento do Supremo Tribunal Federal:

                                                       Ementa

                                                       Agravo regimental no recurso extraordinário.      Desapropriação. Indenização. Ofensa reflexa. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise de legislação infraconstitucional. Incidência da Súmula nº 636/STF. 2. Agravo regimental não provido.

As desapropriações de terras e imóveis aumentaram o volume de ações judiciais contra obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) nos últimos meses. Os processos de expropriação representavam 42% do total de questionamentos na Justiça, já cresceram 20% e hoje respondem em média por dois terços das ações referentes a empreendimentos de infraestrutura, como obras de saneamento, rodovias, habitação, etc. Somente referente às 20 mil obras do PAC, mais de 8 mil tramitam no Judiciário, sendo mais de 5 mil envolvendo desapropriações, conforme levantamento da AGU – Advocacia Geral da União.
            Não podemos conceber a noção de discricionariedade administrativa sem a relação de existência de limites impostos a ela, que provém do sistema legal como um todo. O agente público, ao se deparar com um caso concreto, o qual esteja passível de uso da prerrogativa discricionária que lhe é conferida, não deve desprezar a observância de todos os requisitos, legais e morais, para se chegar ao objetivo que realize a função do Estado, sob pena de negação dos preceitos do Estado de Direito e ante a possibilidade de reduzir esta discricionariedade a mero arbítrio.
            É importante lembrar a lição sempre atual de José Cretella Jr. (1980, p. 41), que já em 1980 nos ensinava como deve agir o juiz diante das provas (o laudo pericial que avalia o bem) apreciadas em processo expropriatório:

O problema da liberdade, conferida ao Juiz para apreciar a prova, tem de ser posto nos devidos termos, porque não se trata de atribuir ao julgador uma esfera total e arbitrária, que lhe permita, inclusive, levar em conta elementos de que tenha tido notícia extrajudicialmente. Não! O magistrado efetua um trabalho de estimativa, subordinando a seu intelecto o fato que a prova retrata, estabelecendo a corespondência entre a vida e o direito. O livre convencimento do juiz envolve o fato, pesa-o em todos os sentidos, valorando-o em seu significado, para depois traduzi-lo na sentença, que é o resultado final e conjugado dos elementos – fato, valor e proposição sentencial -, tanto assim que a decisão é motivada. Se o processo expropriatório não chega a termo, a imissão provisória interrompe-se. Não se concretiza. Cessa. Nesse caso, cabe ao proprietário o direito ao ressarcimento de perdas e danos, pelos prejuízos sofridos em decorrência da perda da posse.

Diante de lesão ou ameaça a lesão de direito, quis o legislador proteger a todos, igualitariamente, inclusive contra os atos discricionários dos agentes públicos que não tenham a função de salvaguardar esses direitos.
            A ideia de justiça não deve estar embasada única e exclusivamente na lei e na suposta superioridade do Estado. Uma justiça justa abarca também o sentimento de conformidade entre estes dois interesses, onde o objetivo maior seja o seu efetivo cumprimento.
Não se mostra ético nem moral colocar os interesses públicos no ápice das decisões, em detrimento aos interesses individuais, sem que se leve em consideração os prejuízos sofridos pelos expropriados, comumente em situação de vulnerabilidade, sendo o lado mais fraco da relação jurídica.
            Há que se falar também que a violação à justa e prévia indenização do expropriado fere frontalmente o princípio da Dignidade da Pessoa Humana, limite constitucional da atividade dos poderes públicos. Eis o magistério de Ingo Wolfgang Sarlet (2009, p.52-53):

(...) na condição de limite da atividade dos poderes públicos, a dignidade necessariamente é algo que pertence a cada um e que não pode ser perdido ou alienado, porquanto, deixando de existir, não haveria mais limite a ser respeitado (este sendo considerado o elemento fixo e imutável da dignidade). Como tarefa (prestação) imposta ao Estado, a dignidade da pessoa reclama que este guie as suas ações tanto no sentido de preservar a dignidade existente, quanto objetivando a promoção da dignidade, especialmente criando condições que possibilitem o pleno exercício e fruição da dignidade, sendo portanto dependente (a dignidade) da ordem comunitária, já que é de se perquirir até que ponto é possível ao indivíduo realiar ele próprio, parcial ou totalmente, suas necessidades existenciais básicas ou se necessita, para tanto, do concurso do Estado ou da comunidade (...).

 Vale ressaltar que a imissão provisória de posse concedida ao Expropriante pelo juiz, em sendo uma desapropriação antecipada, permite o registro do imóvel no órgão competente. Portanto, o bem já incorporado ao Patrimônio Público, não retorna ao proprietário, mesmo havendo alguma mudança no projeto do empreendimento ou desistência da ação. Conforme artigo 53 do Decreto-Lei nº 3.365/41 “os bens expropriados, já incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação”. Assim, é importante que o juiz verifique a veracidade da alegação de urgência, não deixando ao arbítrio do Expropriante.
              O relator do novo Código de Processo Civil, o baiano Sérgio Barradas Carneiro, Deputado Federal, em entrevista ao programa Jogo do Poder, dia 20/09/12, no canal CNT, disse que 70% dos processos (aí também se incluem as ações de desapropriação) em todo o Brasil não são resolvidos em um ano. O novo Código vai priorizar a celeridade dos processos, com o incentivo à Mediação, Conciliação e Arbitragem para resolver os litígios no momento certo e para que o direito tutelado não pereça.
             A criação de Câmaras de Conciliação e Arbitragem especializadas em desapropriação pode ser um instrumento alternativo adequado para a resolução dos conflitos que envolvem os processos expropriatórios, através de técnicas apropriadas e “experts” mais capacitados para avaliar os bens, desafogando o Judiciário, de forma mais célere e com custo mais baixo. A exemplo, a Câmara de Conciliação da Advocacia Geral da União, só na a primeira etapa do projeto para desapropriação de áreas do Rio São Francisco, “em apenas um ano e meio, dos 1.277 processos desapropriatórios sob a competência das PRUs, 1.049 (82%) foram resolvidos através da conciliação, com a imissão da União na posse do imóvel e pagamento de indenização aos desapropriados. Tal prática inovadora foi pré-selecionada ao Prêmio Innovare 2012.”
            Vale registrar também que o empreendimento público em comento deverá estar em conformidade com todo o ordenamento jurídico à partir das normas estabelecidas no artigo 37 da Constituição Federal, respeitando, além de tudo que foi assinalado, aos princípios urbano-ambientais, gestão democrática e função social das cidades e da propriedade.
             Devem os futuros cidadãos baianos que sofrerão o sacrifício da desapropriação para construção da ponte Salvador/Itaparica, estar atentos, informados e cercados de todos os meios de proteção, inclusive com o apoio de profissionais éticos habilitados para defesa de seus direitos.
             Não pretende este singelo trabalho esgotar o tema, que é rico e vasto, para tanto necessitaria de centenas de páginas para assinalar todos os pontos pertinentes e nem há como responder a todos os questionamentos apontados de forma absoluta.
             Justiça e direito, muitas vezes, se mostram em lados opostos. Cabe aos homens o exercício de bom senso e boa vontade para harmonizar e adequar esses dois valores indispensáveis à paz social. Ademais, direito e justiça ganham voz do espírito humano dotado de verdade, sabedoria e razoabilidade, princípios intrínsecos à natureza dos bons.
             Por fim, vale ressaltar declaração do presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), Ophir Cavalcante, que diz: “Saímos de um paradigma em que o Estado era mais importante do que o homem. Hoje o paradigma mundial é o homem como centro de tudo (...)”. Ousamos acrescentar que Estado e homens vivem para um único objetivo, a paz.


8 Referências

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BEZNOS, Clovis. Aspectos jurídicos da indenização da desapropriação. 1. ed. 1. reimp. Belo Horizonte: Fórum, 2010.

BINENBOJM, Gustavo. A Constitucionalização do Direito Administrativo no Brasil: um Inventário de Avanços e Retrocessos. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº 13, março/abril/maio, 2008. Disponível na Internet: http://www.direitodoestado.com.br/rere.asp. Acesso em: 04.04.2012

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Trabalho de conclusão de curso de Direito.

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