O ARTIGO DISCUTE A QUESTÃO DAS IMUNIDADES DIPLOMÁTICAS E CONSULARES.

IMUNIDADES DIPLOMÁTICAS

ROGÉRIO TADEU ROMANO

Procurador Regional da República aposentado

I – GENERALIDADES

Na lição de ANIBAL BRUNO[1], entende-se que os representantes de governo estrangeiros estão excluídos da jurisdição criminal dos países em que exercem suas funções.

Sendo assim, não se aplicam as leis processuais brasileiras nas hipóteses de imunidades diplomáticas, que são baseadas no respeito e consideração ao Estado que representam e na necessidade de cercar sua atividade para o perfeito desempenho de sua missão diplomática, que é vista como aspecto da soberania do Estado estrangeiro.

A questão das imunidades deve ser analisada a partir da Convenção de Viena sobre relações diplomáticas, assinada a 18 de abril de 1961, aprovada pelo Decreto Legislativo n. 103, de 1964, e ratificada em 23 de fevereiro de 1965, e da Convenção de Viena sobre as relações consulares, de 24 de abril de 1963, aprovada pelo Decreto Legislativo n. 6, de 1967, e ratificada em 20 de abril de 1967.

As imunidades diplomáticas referem-se a  qualquer delito e se estendem a todos os agentes diplomáticos (embaixador, secretários da embaixada, pessoal técnico e administrativo das representações), aos componentes da família deles e aos funcionários das organizações internacionais(ONU, OEA, etc.) quanto ao serviço. No caso de falecimento de um diplomata os membros de sua família continuarão no gozo dos privilégios e imunidades a que têm direito, até a expiração de um prazo razoável que lhes permita deixar o território do Estado acreditado, como se lê do artigo 39, § 3º, da Convenção de Viena sobre relações diplomáticas.

Estão   cobertos pelas imunidades diplomáticas, o chefe do Estado estrangeiro que visita o país e ainda os membros de sua comitiva.

A inviolabilidade dos diplomatas se estende á residência particular ou oficial dos protegidos.

Por sua vez, estão excluídos das imunidades que foram referenciadas os empregados particulares dos agentes diplomáticos, a não ser que o Estado acreditante as reconheça. O Estado acreditado deverá exercer a sua jurisdição sobre tais pessoas de modo a não interferir demasiadamente com o desempenho das funções da missão diplomática.

A teor dos artigos 41 e 43 da Convenção de Viena sobre relações consulares, os cônsules, que são agentes diplomáticos que representam os interesses de pessoas físicas ou estrangeiras, não gozam de ampla imunidade, a não ser que haja um tratado entre as nações interessadas. Pelas infrações praticadas no exercício de suas funções respondem perante as autoridades do País que os nomeou, como já decidiu o Supremo Tribunal Federal[2], gozando ainda de privilégios a respeito da prisão preventiva.

Percebe-se que o tema relativo aos privilégios e imunidades concernentes às  relações diplomáticas e consulares foi tratado por duas convenções: A Convenção de Viena sobre as Relações Diplomáticas, de 1961, e a Convenção de Viena, sobre as Relações Consulares, de 1963, ambas ratificadas pelo Brasil. Observo, seguindo a lição de REZEK[3], que o motivo de se ter concluído por duas convenções leva em conta o fato de o diplomata representar o Estado de origem sujeito a soberania local, bem como em relação ao trato bilateral dos assuntos de Estado, ao passo que o cônsul representa o Estado de origem para o fim de cuidar, no Estado em que se encontra, de interesses privados(interesses dos compatriotas, que ali se encontrem em qualquer título e os de elementos locais que tencionem visitar, por exemplo, aquele país, de lá exportar bens, ou para lá exportar).

As sedes diplomáticas(embaixadas, sedes de governos internacionais, etc.) são invioláveis como garantia às representações estrangeiras.

As convenções internacionais assinalam que os locais das missões diplomáticas são invioláveis, não podendo ser objeto de busca, requisição, embargo ou medida de execução, ficando assegurada a proteção a seus arquivos, documentos, correspondência, incluídos os dos funcionários consulares, por não pertencerem a estes, mas ao Estado a que eles servem. O Estado acreditante pode ainda renunciar a tais imunidades, mas o deve fazer de forma expressa.

Por certo, os delitos cometidos nas representações diplomáticas são alcançados pela lei brasileira se praticados por pessoas que não gozam de imunidade, respeitando-se as imunidades no que diz respeito aos atos de investigação e do processo.

O Estado acreditante – e somente ele – pode renunciar, se entender conveniente, às imunidades de índole penal e civil de que gozam seus representantes diplomáticos e consulares.

II – MISSÕES DIPLOMÁTICAS, DEVERES,  PRERROGATIVAS E IMUNIDADES DIPLOMÁTICAS

Já dissemos que, em 1961, foi assinada a Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas, que veio a codificar a matéria com relação a missões diplomáticas.

Registro, na linha do ensinamento de ACCIOLY[4], que a ênfase da Convenção é sobre a missão diplomática, relegando o chefe da missão a  segundo plano.

Tem-se que a expressão agente diplomático abrange o chefe da missão ou um membro do pessoal diplomático da missão, distanciando-se do que se deparava no Regulamento de Viena de 1815, em que a expressão agente diplomático era reservada apenas ao chefe da missão.

A missão diplomática é um conjunto de pessoas nomeadas para um Estado(chamado ¨Estado acreditante¨) para exercer, sob a autoridade de um chefe de missão, funções de caráter diplomático sobre o território de um Estado estrangeiro(chamado de ¨Estado acreditado¨).

A missão diplomática é composta do chefe da missão, dos membros do pessoal diplomático e técnico e do pessoal do serviço da missão(Convenção de Viena de 1961, artigo 1º, alínea ¨c¨). Por sua vez, o pessoal diplomático abrange os chefes da missão[5], Ministro Conselheiro, secretários de embaixada ou de legação e adidos militares e civis.

Em muitos países, o pessoal diplomático se constitui de um corpo de funcionários de carreira.

No que concerne à missão diplomática, tanto os diplomatas de carreira(que vai do Embaixador ou terceiro-secretário) quanto ao pessoal do quadro administrativo e  técnico(consultores, tradutores, contabilistas, etc.) – estes últimos, deste que provenham do Estado de origem, e não recrutados in loco, têm ampla imunidade de jurisdição penal.

Antes de efetuada a nomeação, o governo que resolve acreditar um agente diplomático junto a outro governo deve solicitar deste a aceitação da pessoa escolhida. A essa consulta, dá-se a designação de pedido de agrément.

O agente diplomático tem deveres para com o próprio Estado e para com o Estado junto a cujo governo se ache acreditado.

São citadas três categorias de deveres: de representação, de observação e de proteção. Como representante de seu Estado, o agente diplomático fala em nome de seu governo, ao governo junto ao qual está acreditado; negocia com este, trata de assuntos ou questões pendentes entre os dois; como observador, acompanha a vida política, social e econômica do país onde está exercendo as suas funções; como elemento de proteção, exerce esta em favor dos direitos e interesses do Estado representado e das pessoas e bens dos seus nacionais.

Cito ainda os deveres do agente diplomático para com o Estado que os recebe: tratar com respeito e consideração o dito Estado; não intervir na sua política ou nos negócios de administração interna; não desrespeitar a Constituição e as leis.

Por sua vez, encontramos três categorias de prerrogativas ou de imunidades: inviolabilidade da pessoa e residência; imunidade de jurisdição local e isenção de impostos.

Vamos nos concentrar, para efeito desse estudo, nas duas primeiras.

Fica certo que o agente diplomático deve gozar de proteção especial, no Estado que o recebe: sua pessoa, sua residência oficial e particular; seus carros, seus papéis, devem ser invioláveis. Assim o Estado junto ao qual esteja acreditado deve abster-se de qualquer ato ofensivo ou violento, a seu respeito, e punir os particulares que pratiquem contra ele qualquer ato dessa natureza. É que se lê do artigo 29 da Convenção de Viena.

Mas é claro que a inviolabilidade pessoal do agente diplomático não pode ser tomada em sentido absoluto, pois quando pratica atos de gravidade contra a ordem pública ou contra a segurança do Estado onde se acha acreditado, pode este exigir a sua retirada e até mesmo fazer cercar a sua residência, podendo, inclusive, expulsá-lo, se não for ele retirado pelo seu governo ou não se retirar de forma espontânea. Mas não poderá o Estado prendê-lo.

Ainda se tem que, em decorrência da inviolabilidade da missão, que ¨os agentes do Estado acreditado não poderão nele penetrar sem o consentimento do Chefe da missão¨, do que se lê no artigo 22, § 1º, da Convenção de Viena.

Levo a atenção   com relação a imunidade penal do pessoal da missão diplomática.

O artigo 31, § 1º, da Convenção de Viena de 1961 determina que o agente diplomático gozará de imunidade de jurisdição penal do Estado acreditado. Tal imunidade, como dito, abrange, inclusive, os membros de suas respectivas famílias, nos termos do artigo 37, § 1º, da convenção referenciada.

Tais agentes do Estado devem, entretanto, ter residência permanente no Estado acreditado. Os crimes praticados por tais pessoas, quando praticados em território brasileiro, não estarão sujeitos(salvo renúncia expressa do Estado acreditante) a jurisdição penal, sejam quais forem os delitos(homicídio, latrocínio, roubo, furto, extorsão, etc.).  Bem disse, MAZZUOLI[6] que, em virtude disso, o agente não pode ser preso e julgado pela autoridade do país onde exerce suas funções, seja qual for o crime que o acusem. Mas a prática de crimes pelos membros da missão diplomática não os livra do processo-crime que, seguramente, deverão sofrer no seu país de origem. Aplica-se com isso o artigo 31, § 4º, da Convenção de Viena, onde se diz que a imunidade de jurisdição de um agente diplomático no Estado acreditado não o isenta da jurisdição do Estado acreditante.

Na lição de GOMES e MOLINA[7], a imunidade penal não impede que a polícia local investigue o crime praticado e colha as informações necessárias ao seu esclarecimento, as quais deverão ser enviadas ás autoridades do país de origem do agente, a fim de que a sua Justiça tome as providências necessárias para o seu processo e julgamento. Para os citados juristas, não haverá lavratura de auto de prisão em flagrante, apenas o registro da ocorrência para efeitos documentais(documentos estes que serão enviados a seu país de origem para efeitos de persecução penal).

III – AS REPARTIÇÕES CONSULARES. DEVERES, ATRIBUIÇÕES E PRERROGATIVAS DOS CONSULES.

As repartições consulares(os consulados-gerais, consulados, vice-consulados ou agências consulares) são estabelecidas pelos Estados em portos ou cidades de outros Estados com a missão de velar pelos seus interesses, sobretudo os comerciais, prestar assistência e proteção a seus nacionais, legalizar documentos, exercer a polícia de navegação com os portos nacionais, fornecer informações de natureza econômica e comercial sobre o país ou o distrito onde se acham estabelecidos.

As repartições consulares são chefiadas por Cônsules-Gerais, Cônsules, Vice-Cônsules ou agentes consulares, que poderão ser de carreira ou honorários.

Os Cônsules têm deveres para com o próprio Estado e para com o Estado em cujo território exerçam suas funções. Entre os últimos temos: a) o respeito às leis e às autoridades do país onde servem; b) a abstenção de qualquer ato ofensivo ao Estado estrangeiro e ás suas instituições. Os primeiros  podem ser assim distribuídos: a) de observação; b ) de proteção; c) de execução.

 É ainda ACCIOLY[8] que leciona que, como agentes de observação, estão incumbidos de  informar o seu governo sobre o movimento comercial e econômico do país onde servem; indicar as possibilidades de desenvolvimento do intercâmbio comercial entre os dois países, comunicar imediatamente o aparecimento de alguma epidemia, por exemplo. Como agentes de proteção, têm incumbência de  proteger os seus nacionais e assisti-los,  em suas justas reivindicações perante as autoridades locais,  nos interesses do comércio do Estado a quem pertençam. Como agentes de execução, têm funções de natureza administrativa, funções notariais e funções de oficial de registro civil.

Relativamente aos privilégios consulares, do que se lê da Convenção de Viena de 1963,  a regra é que os Cônsules e funcionários consulares gozam de inviolabilidade física e da imunidade ao processo(penal ou civil) apenas no que diz respeito aos seus atos de ofício.

Como disse REZEK[9], os locais consulares são invioláveis na medida estrita de sua utilização funcional e gozam de imunidade tributária.

Para os Cônsules e funcionários consulares não existe uma inviolabilidade absoluta. Assim será o cônsul imune à jurisdição local caso tenha, no exercício de suas funções, cometido um ilícito penal(a exemplo da falsificação de um passaporte), mas não terá qualquer imunidade caso ofenda ou agrida o vizinho, como já decidiu o Supremo Tribunal Federal.[10]

Lembro a lição de ACCIOLY[11] quando disse que, com relação aos Cônsules, a imunidade da jurisdição civil e criminal só se aplica aos atos praticados em caráter oficial, nos limites de sua competência e, em geral, só deve abranger os Cônsules que sejam nacionais do Estado que os nomeia.

Ainda foi esclarecido que quando um Cônsul, embora em obediência a ordens superiores, comete alguma infração grave, que não pode ser razoavelmente classificada como ato funcional, parece que ele não deve estar isento da jurisdição territorial. Essa a tese adotada pelo Supremo Tribunal Federal, em julgamento do HC 49.183, em que foi Relator o Ministro Osvaldo Trigueiro.

Mais uma vez, lembro a lição de REZEK[12] quando diz que, no caso dos Cônsules, visto que a imunidade só alcança os atos de oficio, resulta claro que crimes comuns podem ser processados e punidos in loco. Crimes não-puniveis pelo Estado local, porque cobertos pela estreita faixa de imunidade, seriam aqueles diretamente relacionados com a função consular; tal é o exemplo da outorga fraudulenta de passaportes, a falsificação na lavratura de guias de exportação, como exemplos.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do HC 49.183, reconheceu a imunidade à jurisdição penal local num caso de injúria praticada pelo Cônsul da República Dominicana em São Paulo, contra o Vice-Cônsul do mesmo País, e expressa em correspondência relativa ao desempenho de suas tarefas (1971). Por sua vez, no HC 50.155, o Supremo Tribunal Federal proclamou a competência da Justiça de São Paulo para processar o Cônsul  honorário do Chile que praticara lesões corporais num entrevero resultante de relações de vizinhança(1972).

Diz ainda REZEK[13] que, quando reconhecida a imunidade, em favor de um Cônsul honorário – que normalmente é um súdito local, e , portanto, não possui a nacionalidade do Estado acreditante -, este último poderá processá-lo com base no princípio de defesa(visto que se trata de crime contra a administração pública), ou simplesmente renunciar ao privilégio, para que o agente possa ser punido no próprio Estado territorial.

Têm os Cônsules inviolabilidade pessoal e oficial e dos arquivos consulares, que não ficam sujeitos a busca ou penhora por parte das autoridades locais, salvo na hipótese de incêndio, calamidade ou para prestar socorro.

A imunidade dos Cônsules não se estende aos familiares. A imunidade domiciliar dos cônsules e dos funcionários consulares abrange unicamente os serviços consulares e o arquivo, que não pode ficar subordinado a exames ou requisições das autoridades.


[1] BRUNO, Aníbal. Direito Penal, Rio de Janeiro, Forense, 1959, volume I, pág. 232.

[2] RTJ 63/65.

[3] REZEK, José  Francisco. Direito Internacional Público: curso elementar, 9ª edição, São Paulo, Saraiva, 2002, pág. 160 e 161.

[4] ACCIOLY, Hildebrando. Manual de Direito Internacional Público, São Paulo, Ed. Saraiva, 11ª edição, 1976, pág. 105.

[5] De acordo com o artigo 14 da Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas, os chefes de Missão dividem-se em três classes: a) Embaixadores ou Núncios acreditados perante Chefes de Estado e outros Chefes de Missão de categoria equivalente; Enviados, Ministros ou internúncios, acreditados perante o Chefe de Estado; Encarregados de Negócios, acreditados perante Ministros das Relações Exteriores.

[6] MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Curso de Direito Internacional Público, 3ª edição, São Paulo, RT, pág. 481.

[7] GOMES, Luis Flávio; Molina, Antônio Garcia – Pablos de. Direito Penal, Parte Geral, volume Ii, São Paulo, RT, 2007, pág. 128.

[8] ACCIOLY, HILDEBRANDO. Obra citada, pág. 118.

[9] REZEK, José Francisco. Direito Internacional Público – Curso Elementar, São Paulo, Saraiva, 2ª edição, 1991, pág. 173.

[10] HC 50.155, 1972.

[11] ACCIOLY, Hildebrando. Manual de Direito Internacional Público, 8ª edição, pág. 135.

[12] REZEK, José Francisco. Obra citada, pág. 173.

[13] REZEK, José Francisco, obra citada, pág. 174. 


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