Desenvolvimento e infra-estrutura: a financiabilidade do...

Breve Histórico do Financiamento do Setor Elétrico no Brasil

Com os impactos devastadores da Primeira Guerra Mundial numa economia exportadora de commodities primárias, subprodutos em razão do baixo valor agregado, assim considerados supérfluos; e, o consequente desmoronamento da República Oligárquica Cafeeira, em razão da crise de 29, surge na Era Vargas as primeiras formas de burocratização necessária do Estado que financiou a implementação de programas de infra-estrutura no país, dada a percepção da insuficiencia do aparelhamento estatal para o necessário projeto industrializante varguista.

Assim, em razão da aversão ao risco do capital privado, o Estado passa a assumir funções complexas para a implementação de reformas estruturais, sendo que o procedimento burocrático atrelado ao plano de governo de Vargas, fez-se necessário na medida em que lidava com a gestão do erário publico. Em que pese a propositura de reformas na Administração Pública, Vargas passa a concentrar o poder discricionário na medida em que o Congresso Nacional rechaçava qualquer via de reforma estrutural.

A centralização e coordenação, no que tange o setor elétrico, na era Vargas se fez incipiente num primeiro momento, mas lançou bases para a estruturação posterior na Era JK, visto que já em 1934 fora instituído o Código de Águas que instaurou no país o sistema tarifário com a fixação de preços em prol do desenvolvimento da indústria.

Assim, até a década de 50 o Estado se investiu da função regulatória, visto que o legado da República Velha, em que os contratos eram feitos diretamente entre os Estados-membros e os particulares, não permitiu avanços maiores em relação ao planejamento, execução, gestão e controle.

Sendo assim, somente a partir da década de 50 é que temos a concretização das primeiras medidas fiscais de âmbito nacional para o setor elétrico, em que a financiabilidade se deu com a captação de recursos pelo Fundo Federal de Eletrificação, que se mantinha com os seguintes recursos: Imposto Único sobre Energia Elétrica (IUEE) e empréstimos compulsórios, pautado na neutralidade da adoção das medidas, vez que o esclarecimento da realidade racional e consciência política do país permitiram o financiamento para o alcance da finalidade pretendida pelo Estado, na persecução dos interesses sociais, tal qual na financiabilidade da Petrobras.

Assim, o Estado Intervencionista ao alocar o conceito de orçamento, antes restrito ao entendimento meramente jurídico, para meio (mecanismo) de provimento de desenvolvimento encômico, haja vista a importância das despesas públicas na formação da renda do país, incorpora os movimentos sociais preservando-os.

Com as medidas, tem-se uma centralização da geração e distribuição de energia no âmbito federal e a transmissão encarregada dos Estados. A política de Vargas é pois intervencionista na medida em que restringiu a participação do capital estrangeiro no desenvolvimento do setor no país e difere da política de JK, vez que este ao estabelecer o Plano Nacional de Eletrificação e a constituição do Ministério de Minas e Energia, fomentou a criação de empresas estaduais, mediante a política de repasse orçamentário, aumentando a competitividade nacional e a participação estatal no setor sem, no entanto, impor restrições inviáveis ao capital estrangeiro. Assim, o fez mediante a instituição da Comissão Mista Brasil – Estados Unidos, que inclusive suscitou questionamentos da esquerda, a qual San Tiago Dantas classificou como esquerda negativa, que contribuiu negativamente para os argumentos falaciosos da direita de possível avanço comunista possibilitando o golpe de 64.

O Ministério de Minas e Energia determina a centralização do setor energético, o qual deve operar assegurando-se a independência das funções, denominadas trabalho de governo (decisão, execução, gestão e controle) e ao mesmo tempo promovendo-as de modo interligado, sem no entanto favorecer meios corrompíveis (patrimonialismo) com a repartição das funções.

O Problemático Legado do Governo Militar

Durante a Ditadura Militar ainda que tenha preservado a concepção de Sistema Interligado Nacional com Despacho Centralizado para obtenção de ganho de escala e eficiência no setor dada a dimensão territorial do país, houve clara ruptura nos mecanismos de controle físico visto que o planejamento para a execução das políticas de desenvolvimento do setor elétrico estava agora condicionado ao planejamento participativo da Estrutura colegiada do Grupo Coordenador do Planejamento do Sistema Elétrico (GCPS), centralizado na Eletrobrás, que garantia grande expressividade das condicionantes empresariais.

Trata-se mais uma vez do regresso à concepção jurídica de mundo, agora apropriada pelo capital, que aloca o trabalho ao valor adicionado, restringindo as políticas públicas em prol da maximização de lucros. Há, pois, adoção da concepção estritamente jurídica, na medida em que os fatos sociais não incorporam a norma, sendo esta ditada pelo Estado com vistas à assegurar o funcionamento do mercado (concepção liberalizante).

Assim, o Estado assume a racionalidade empresarial em prol da eficiência e em nome da segurança nacional com atuação direta no mercado, pautado no rentismo e voltado à apreciação das taxas econômicas reais. Nesse contexto, o Estado desloca a importância das despesas públicas para uma concepção de peso vez que os investimentos não representam retorno social, trata-se da pulverização da participação estatal desacompanhada do atendimento das reivindicações sociais com vistas unicamente em suprir o deficit público (equilíbrio orçamentário).

A crise do Sistema Energético brasileiro e consequentemente do desenvolvimento da infra-estrutura nacional, se dá em razão desse desvirtuamento da função estatal, que já na época da Ditadura Militar submeteu o Estado a sujeitar-se à volatilidade do mercado em razão das sucessivas crises ocorridas na década de 70, sobretudo o segundo choque do petróleo em 1979, sentida fortemente pelo setor elétrico uma vez que a alta do dólar representou aumento dos custos no investimento da indústria energética.

A situação ocorrida com o choque do petróleo, no entanto, demonstrou que não apenas a escassez gera deficiência no Sistema, logo no desenvolvimento econômico. O que ocorreu foi a sobra de energia e superestimação da demanda, assim, haja vista a necessidade das Geradoras de Energia operarem full service, estas assumiram o custo elevado da produção (alta do dólar) com o desenvolvimento débil da indústria.

Desse modo, em razão da escassez de demanda e pautado na lógica liberal de eficiência econômica, a energia repassada ao setor industrial por meio do Sistema Tarifário sofreu deterioração dos preços exercidos com escopo de assegurar rentabilidade mínima, desvirtuando a fixação de preço mínimo elegida por Vargas.

O resultado lógico da adoção da medida liberalizante foi a assunção do risco e a absorção do prejuízo pelo Estado em sua função única de prover crescimento. Assim, a concessão de privilégios e incentivos, sob persperctiva liberal engendra as relações contratuais, ao passo que a medida não encorajou a produção nacional de modo a gerar retorno social, sendo assim, não privilegiou o desenvolvimento autônomo do país.

Sendo assim, um dos assombrosos legados da ditadura militar que se perpetua ainda hoje no nosso Sistema politico-jurídico foi a perda da identidade do Estado-nação em prol de uma falaciosa segurança e defesa nacional ante a um avanço comunista.

A perda da identidade nacional se assenta na desvinculação da norma como fato social, pressuposto sociológico, com a mera importação de valores anglo-saxões, ocasionando um grave desligamento com a nossa cultura, com adoção de um viés que não correspondeu aos interesses nacionais. Trata-se do movimento de infiltração de correntes de pensamento que separam o direito do agir politico, sufocam os movimentos sociais e conduzem à massificação e formação da cultura do medo com a imposição do regime autoritário.

Sobre esse aspecto, podemos concluir que o legado do regime autoritário no aspecto sociológio e econômico foi o ataque à burocracia pública, fomentada pela classe dominante beneficiária do sistema impositivo formada pela coalizão de capitalistas rentistas, de financistas e dos interesses estrangeiros em detrimento do Bem-estar na perspectiva plural, como decorrência da imposição da Ditadura Militar no Brasil.[1]

Nesse sentido, evidencia-se a retomada ao pensamento liberal econômico do século XVIII, que teve seu maior expoente o filósofo e economista Adam Smith, assentando a teoria do self interest com os ideais de livre-concorrência e livre iniciativa, conforme ilustrado no seguinte trecho de sua obra Riqueza das Nações:

"It is not from the benevolence of the butcher, the brewer, or the baker that we expect our dinner, but from their regard to their own interest.[2]"

Partindo do pressuposto que a Economia tem por objeto a escassez de bens de produção, assim suscetíveis de atribuição de valor para troca, mediante fixação de preços pecuniários ou não-pecuniários (shadow prices), a escassez determina ao homem escolhas fundamentadas em padrão de racionalidade, admitindo-se, num contexto homo economicus, que o ser humano seria um maximizador de utilidade racional.

Isto posto, o comportamento dos agentes não pode ser pautado unicamente no interesse próprio, do mesmo modo, que a racionalidade econômica não pode visar apenas a maximização dos lucros sem qualquer embasamento moral.

Nesse contexto, cumpre ao Direito a função de resguardar interesses da sociedade, de tal modo que podemos concluir que a Economia não pode exercer função normativa sobre o Direito, salientando da fuga do “fetichismo da norma” quando tratamos das imposições normativas estatais que desvirtuem sua função como meio único de perpetuar o poder coercitivo do Estado, desalinhado aos interesses sociais, dada a ruptura da cultura nacional.

No âmbito econômico, essa coalizão eletiva teve impactos sobre o Banco Central (BACEN) quando avaliamos as elevadas taxas de juros que sucederam a ditadura militar, representando a submissão à ortodoxia liberal vez que não havia qualquer preocupação em reduzir as taxas de juros reais no curto prazo em detrimento da competitividade da taxa de câmbio que pudesse proporcionar um desenvolvimento econômico autônomo.

Haja vista que a finalidade do BACEN, como entidade supervisora, consiste na emissão de moeda de modo a promover a estabilidade externa e interna; e, manutenção da estabilidade do Sistema Financeira Nacional, sendo órgão que executa as diretrizes traçadas pelo Conselho Monetário Nacional de modo a fiscalizar a atuação das Instituições Financeiras e assim:

Zelar pela liquidez da Economia;
Manter reservas em nível adequado;
Estimular poupança e promover aperfeiçoamento do Sistema Financeiro.[3]

Essa despreocupação egoística materializou o entendimento que os agentes econômicos estavam alheios a qualquer ideal desenvolvimentista, com foco no retorno imediato (curto prazo) dos investimentos, sem a devida alocação eficiente da poupança, evidenciando o desprendimento do Sistema Financeiro Nacional com a função social que lhe é inerente.

Assim, submissão à ortodoxia liberal não privilegiou o desenvolvimento econômico, resultando em custos sociais elevados que se somados a ingerência das Instituições Financeiras na gestão e alocação eficiente dos recursos e deste modo não há o cumprimento da função social que lhe cabe ao dirimir os riscos e trazer retorno esperado e em última análise beneficiar os projetos de riscos elevados, acarretando no retrocesso em relação ao avanço tecnológico e fomento de Pesquisa e Desenvolvimento e deterioração dos fatores de produção.

A proposta acarretou em gargalos na Economia só passíveis de serem solucionados mediante implementação de reformas estruturais focadas no atendimento das necessidades sociais, com o abandono da ortodoxia liberal vez que acarretou em custos sociais demasiado elevados de modo que as reservas nacionais estavam destinadas ao pagamento de juros em detrimento da relação: maximização do Bem-estar, alinhado com uma perspectiva nacional e plural, com menor esforço e sofrimento possível, dado a solução mediante corte dos gastos públicos e investimentos em políticas públicas.

Assim, ao direcionar a reserva nacional ao pagamento de juros, temos a materialização de um permanente estado de moratória, somente solucionável mediante pressão em relação ao Sistema Financeiro Nacional, uma vez que aventada a possibilidade de default (não pagamento), em razão dos riscos na emissão de papel sem lastro, na medida em que cumpre ao Sistema Financeiro também a função de executar os serviços de meios circulantes (compra e venda de títulos públicos), executar operação de redesconto e empréstimos às Instituições Financeiras, arrolamento de swap cambial e recolhimento dos depósitos compulsórios e voluntários das Instituições Financeiras, de modo que levaria à reestruturação do Sistema Financeiro, com a adequação das taxas de juros a um nível que pudesse beneficiar ou mitigar a relação Bem-estar – menor sofrimento possível, como solução que mitiga os efeitos nocivos impostos pelo sistema capitalista segundo ensinamentos de Celso Furtado.

A Solução do Governo FHC, o Plano Real e a Falta de Transparência

O Governo FHC e a adoção do Plano Real vai de encontro à concepção liberalizante, com desvirtuamento da função estatal uma vez que se empenha em solucionar as insuficiências do mercado doméstico, adotando-se a via mais simples, focado não no controle da taxa de juros real de modo a possibilitar câmbio competitivo em prol do desenvolvimento nacional autônomo, mas sobre as mesmas diretrizes rentistas de curto prazo, aficionados em taxas reais de retorno em prol do capital estrangeiro.

Trata-se, pois, do Pacto Liberal-Dependente de 1991 com a preservação da coalizão dos agentes capitalistas rentistas, capitalistas financistas e do interesse estrangeiro com a submissão do Sistema Financeiro Nacional à mesma ortodoxia liberalizante realizado de modo engenhoso, afastando-se da neutralidade quanto à transparência da implementação de medidas politico-econômicas, manifestamente paliativas.[4]

O foco, portanto, subverte-se e as metas do governo se direcionam ao controle da inflação, gargalo estrutural também diferido pela Gestão FHC ao optar pela via do endividamento e dependência do capital externo.

A abertura comercial e financeira desde a Ditadura Militar, seja na forma pulverizada da atuação estatal em função da eficiência empresarial privada aplicada às empresas estatais[5], seja na abertura direta, independente da atuação do Estado com a adoção da política efetiva de desestatização, gerou modernização das indústrias nacionais de modo não autonomo em desalinho ao interesse nacional e a desastrosa submissão do Sistema Financeiro aos ditames do capital estrangeiro, acarretou na impossibilidade de neutralização da tendência de sobreapreciação cíclica da taxa de câmbio, tornando-se praticamente impossível conciliar com a política desenvolvimentista nacional com vistas ao combate à “doença holandesa”, que explicitada por Bresser-Pereira, consiste na dependência de exportação de commodities primárias, com baixo valor agregado, tornando difícil a implementação de projeto industrializante autônomo capaz de desvincular o país da condição de agroexportador, também com vistas a suprir o mercado internacional, desprestigiando a produção de alimentos para abastecimento do mercado interno.[6]

Assim, o Governo FHC, visando o controle inflacionário (importa ao investimento estrangeiro quando do retorno do investimento), conduziu esforços para renegociar a dívida com os EUA[7], fixou o câmbio com os recursos advindos da renegociação, o que acarretou extrema alavancagem com a crise dos Tigres Asiáticos.

Para contornar o endividamento passa a lançar títulos de dívida perpétuos, diferindo o pagamento do principal e incorrendo em juros sobre juros, o que representa plena falta de transparência do governo quanto aos passivos deixados como legado e também incorridos pelo Governo durante a gestão[8][9]

Essa situação acarretou na decretação de moratória pelo Estado de Minas Gerais e o risco Brasil se elevou segundo as diretrizes do mercado Financeiro e de capitais. Tal situação gerou uma fuga de capital só então contida com a interveniência eletiva do Fundo Monetário Internacional na gestão do FHC.

Essa medida imprimiu custos sociais elevados e favoreceu a continuidade de políticas de curto prazo com a manutenção de realização de grandes empreendimentos de infraestrutura que não favorece a populacão local, tampouco incentiva as pequenas e medias empresas contribuindo para a formação de monopólios.

Acarretou em última análise em uma acomodação quanto do investimento em pesquisa e desenvolvimento tecnológico tal qual favorece o patrimonialismo enraigado nas capacidades humanas, blindando o Governo da responsabilização pelo desvirtuamento das políticas públicas e reformas estruturais.

A Constituição de 1988, ainda com resquícios da ditadura militar no que tange à propositura de reformas administrativas, eliminou a fonte de financiamento do setor elétrico que é imprescindível à implementação de reformas estruturais em prol do desenvolvimento, delegando à iniciativa privada a gestão do setor, seja na forma de estabelecimento de concessionárias de serviços públicos seja na limitação do Estado na capacidade de gerir e executar as políticas desenvolvimentistas.

Os prejuízos da continuidade da política liberalizante foram sentidos massivamente pela população, dada a continuidade da política ficcionada no sistema jurídico desvinculado das reivindicações sociais. Nesse contexto e em razão da alta do dólar e pautado meramente no controle do déficit público, o Estado assumiu os prejuízos e permitiu o favorecimento das empresas privadas na medida em que autorizou a compensação de prejuízos na Conta de Resultados a Compensar.[10]

A resposta do mercado, no entanto, não se manifestou de maneira satisfativa. Num primeiro momento tivemos a financiabilidade de infra-estrutura pautada na estruturação via Sociedade de Propósito Específico (SPE), na qual, segregava-se o ativo mitigando os riscos de mercado. Devido à diferença, ainda existente, entre as operações de Leasing Financeiro e Operacional, bem como com a mudança conceitual de ativos que agora congrega a assunção de riscos e benefícios, houve um aumento de operações off-balance, acarretando em falta de transparência do mercado, impactando os níveis de governança corporativa.

Dado o prejuízo, as Instituições Financeiras começaram a operar com estruturas de fundos de investimento em direito creditório e as Participações Público Privadas ainda estruturadas mediante SPE.

Posteriormente houve a financiabilidade por meio de emissão de debentures de infraestrutura negociadas na CETIP, também via SPE, com remuneração indexada a índice econômico ou Certificado de Depósito Bancário (título de renda fixa) para a capitalização de recursos passíveis de conversão em Kilowatt-hora (KWH) mediante cessão na ocorrência de default ou quebra de covenants.[11]

Ainda, houve utilização vasta de recursos provenientes de Fundos de Pensão (Seguridade Social), que no entanto se apresentaram insuficientes dada a remuneração negativa e necessidade de reavaliar os cálculos atuariais em decorrência da crise de 2008.

Conclui-se que a medida adotada não privilegiou o desenvolvimento econômico, resultando em custos sociais elevados que se somados a ingerência das Instituições Financeiras, sobretudo privada, ao alocar os recursos de poupança para atividades de curto e médio prazo (restringindo o financiamento de longo prazo) e assunção do risco de transparência de mercado pelos Bancos Públicos, que em momento posterior à crise se viu obrigado a financiar os investimentos na medida em que os bancos privados restringiram o crédito, conclui-se que as Instituições Financeiras não atenderam sua função social na gestão e alocação eficiente dos recursos e deste modo não há o cumprimento da função social que lhe cabe ao dirimir os riscos e trazer retorno esperado e em última análise beneficiar os projetos de riscos elevados, acarretando no retrocesso em relação ao avanço tecnológico e fomento de Pesquisa e Desenvolvimento, resulta em necessária implementação de reformas estruturais.

Assim, dentro da concepção capitalista, uma das propostas desenvolvimentistas que mitiga a relação de sofrimento em prol da maximização do bem-estar, é apontada por Bresser-Pereira, que ao analisar todo o histórico e legado das políticas econômicas adotadas até então, propõe a adoção de política de apreciação cambial continua, com vistas a incentivar a produção industrial nacional, agregando valor e competitividade ao produto e, em momentos de crise sobreapreciar o câmbio, preservando a competitividade do produto nacional e ao mesmo tempo, controlando a inflação de modo a atender interesses dos agroexportadores e indústria nacional.

A medida econômica proposta também preserva uma função social que mitiga a relação de maximização de Bem-estar e sofrimento mínimo, na medida em que ao promover o desenvolvimento nacional com certa autonomia (não mais submissão).

Conclusão

No âmbito do Direito, quanto ao ensinamento jurídico faz-se necessário o resgaste da atuação do jurista em atendimento à finalidade social da profissão, mediante processo de aprendizagem capaz de resgatar a consciência (moral e gregária). Na ocorrência da supressão do historicismo na incorporação do fato social à norma. Sobre esse aspecto leciona Fabio Konder Comparato:

“A evolução histórica tem demonstrado que a harmonia social não é um dado pré-fabricado, uma espécie de direito natural de forma abstrata e conteúdo variável mas a conciliação delicada e sempre precária de interesses múltiplos e complexos, num contexto histórico determinado. Como reflexo da vida humana, a ordem jurídica não pode ser considerada ‘in vitro’”.[12]

Desse modo, a estrutura juríca deve ser analisada em seu aspecto tridimensional de modo que as dimensões normativas, sociológicas ou valorativas devem ser aplicadas de modo que uma não anule a outra sob pena de representar uma mutilação da finalidade do Direito.[13]

A construção da cultura forma-se pela consciência e inconsciência (atribuições psíquicas do indivíduo). Assim, a consciência se fundamenta na solidariedade e a agregação de valores aprendidos num contexto social, que sem considerar a compreensão das necessidades plurais, produz a maculação da inconsciência, de modo que a externalização representa a resposta ao sistema imposto.[14]

Esta ruptura da cultura pode ser abrupta e violenta, por vezes induzindo à loucura, quando do prolongamento da sujeição do indivíduo aos sistemas que prevêem massificação de condutas que não consideram a relação: menor esforço e sofrimento possível - maximização do bem-estar. Assim, temos o estabelecimento de padrões capazes de sufocar a individualidade humana, que se dispõe a aceitar as condicionantes do sistema imposto em prol da aceitação social em razão da própria consciência gregária humana[15].

Nesse contexto e em face da imposição de sistemas que anulam a perspectiva pluralista, a superveniência de reações abruptas dão ensejo a formulação de preconceitos os quais possibilitam a permanência do sistema impositivo precedente ou instauração de novo sistema também impositivo.

A externalização das condutas humanas, no entanto, envolve tamanha complexidade, dada a composição do que se denomina cultura, que se torna necessário um resgate da consciência mediante libertação das teias criadas pelo homem no contexto impositivo, pautado num processo de educação que vá ao encontro de uma concepção plural e social como meio capaz de inibir reações abruptas, só então pacificadas pela ação comunicativa.

Sucedido o resgate da consciência e mediante a denúncia das demagogias ou vontade de perpetuação do sistema imposto pelos beneficiados ou modificação das condicionantes vitais ao sistema mediante transparência dos atos ou análise das implicações dos resultados (acesso à informação e planejamento), evitando-se que a inconsciência se exalte e sobreponha à consciência.

Evidencia-se uma situação em que a necessidade das classes mais abastadas - que se faz cada vez mais representativa dada a opção pelo continuísmo de uma política que não privilegia a implementação de reformas estruturais – é rechaçada com a adoção de uma concepção econômica que aloca a resolução da carência na produção e conservação de riqueza na vigência de um ordenamento representativo dos interesses de rentistas e financistas de modo egoístico em vez de atacar a distribuição desigual dos bens materiais e morais.

No âmbito econômico, em prol do desenvolvimento nacional que não se confunde com mero crescimento econômico, vez que aquele se vincula a persecução do interesse nacional e maximização do bem-estar e este ao mero equilíbrio orçamentário faz-se premente a concretização de reformas institucionais e administrativas.

Faz-se premente, por tanto, analisar a exportação de commodities agrícolas sob o prisma da importância dos recursos hídricos e a sua escassez no âmbito global, atentando para carência desse recurso indispensável a subsistência num contexto não apenas nacional, mas global que acarreta na submissão de países agroexportadores aos ditames de uma ordem global que se firma com vistas à manutenção do sistema capitalista, em completa desumanização do ser humano, para manutenção de novos beneficiários do sistema impositivo, traduzindo-se em retrocesso não apenas sob a ótica industrializante mas também a volta aos meios primitivos de colonialismo e submissão de uma cultura por outra.