RESUMO
Trata-se de um breve estudo sobre o limite do princípio da solidariedade que fundamenta o regime próprio de previdência social dos servidores públicos civis. A definição constitucional da base de cálculo da contribuição para o custeio do regime de previdência dos servidores é um tema que fomenta grandes debates jurisprudências nas cortes superiores no nosso país. O cerne da discussão reside no conceito de remuneração, ou seja, quais valores integram aos vencimentos do servidor para fins previdenciários. O tema é tão relevante que foi reconhecida a sua repercussão geral pelo pleno do STF e, apesar de esposar entendimento diverso sobre a matéria, o STJ já está realinhando a sua jurisprudência adotando o entendimento do Supremo. A tendência é estabelecer limites ao princípio da solidariedade para a formação do regime de previdência próprio com a exclusão das verbas indenizatórias da base de cálculo da contribuição pelo fato dos valores recolhidos não reverterem diretamente e necessariamente em benefício do contribuinte.
ABSTRACT
This is a brief study of the limit of the principle of solidarity that underlies the regime's own welfare of civil servants. The constitutional definition of the basis for calculating the contribution to fund the pension scheme of the servers is a theme that promotes the great debates in jurisprudence superior courts in our country. The core of the discussion lies the concept of compensation, ie, what values are part of the server salaries for pension purposes. The subject is so important that its impact was recognized by the full general and Supreme Court, despite espousing diverse understanding about the matter, the Supreme Court already is realigning its jurisprudence by adopting the view of the Supreme. The trend is to establish limits on the principle of solidarity for the formation of the pension scheme itself to the exclusion of the amounts paid as indemnity basis for calculating the contribution because of the amounts paid directly and not necessarily revert to the benefit of the taxpayer.
PALAVRAS-CHAVE: princípio da solidariedade – regime próprio – previdência – conceito de remuneração.
KEYWORDS: principle of solidarity – the state employee system – social security – the concept of pay.
1. INTRODUÇÃO
O Sistema de Seguridade Social, instituído como garantia constitucional, possui o principal papel de assegurar, de forma organizada, a proteção do indivíduo contra os chamados riscos sociais ou riscos de existência, garantindo aos indivíduos bem estar social, com ações destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
No que toca à previdência social, cumpre salientar que o constituinte de 1988, deixou assente a existência de três regimes de previdência distintos: um regime de previdência próprio, outro regime de previdência geral e, por fim, o regime de previdência complementar.
O regime de previdência geral está previsto na Carta Magna de 1988 no artigo 201 e seguintes e possui caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.
A previdência complementar visa a suprir o que o regime geral e o regime próprio não podem oferecer ao trabalhador, nos termos do artigo 202 da Constituição da República de 1988.
Já o regime próprio de previdência social, está disciplinado no artigo 40, caput da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Deste regime de previdência próprio participam os servidores públicos civis da União, dos Estados e dos Municípios, excluídos os que ocupam apenas cargos em comissão que possam ser livremente nomeados ou exonerados, bem como daqueles trabalhadores que ocupem cargos temporários ou detenham emprego público, conforme determina o artigo 40, § 13 da Carta Magna de 1988.
Neste contexto constitucional, a solidariedade é erigida como um dos fundamentos do regime previdenciário do servidor público. Assim o financiamento deste regime de previdência não tem como contrapartida necessária a previsão de prestações específicas ou proporcionais em favor do contribuinte. Como manifestação inequívoca deste princípio é a sujeição das contribuições dos inativos e pensionistas aos descontos que retornam aos cofres da previdência do servidor público civil.
O grande problema prático que a jurisprudência que os superiores tribunais enfrentam é quanto ao alcance do princípio da solidariedade no que se refere aos valores que integram a base de cálculo da contribuição destinado ao sistema de custeio de previdência do servidor público civil que está na ativa. Seria o terço constitucional de férias, a gratificação natalina, as horas extras e demais adicionais transitórios, verbas que integram a remuneração para fins de base de cálculo da contribuição previdenciária como fundamento no princípio da solidariedade contributiva? É possível concluir pela presença de propósito atuarial com a inclusão dos valores acima citados na base de cálculo da contribuição previdenciária do servidor público?
Este trabalho tem por escopo trazer à tona uma breve análise sobre as principais discussões que a jurisprudência e a doutrinária pátria enfrentam acerca do alcance do princípio da solidariedade e o conceito de remuneração para fins de incidência da contribuição previdenciária do servidor público civil.
2. REGIME DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabelece em seu artigo 40 o regime de previdência dos servidores civis públicos titulares de cargos de provimento efetivo nas esferas da União, dos Estados e dos Municípios, inclusive das autarquias e fundações públicas pertencentes à administração indireta de cada ente Federado.
Este regime de previdência não se confunde com o regime geral de previdência estabelecido no artigo 201da CRFB/88, popularmente conhecido como INSS.
A primeira diferença entre os regimes é quanto aos beneficiários que compõe cada um dos regimes. Ao passo que no regime geral de previdência estão incluídos os chamados trabalhadores da iniciativa privada e os servidores ocupantes de cargos públicos comissionados, os servidores temporários e os empregados públicos, no regime próprio fazem parte somente os servidores públicos civis ocupantes de cargo de provimento efetivo.
No regime de previdência próprio existe a cobrança de contribuição previdenciária dos inativos, ou seja, daqueles que já recebem proventos de aposentadoria e pensão, nos termos do caput do artigo 40 da CRFB/88 com alíquotas e base de calculo idêntica a dos contribuintes que ainda estão na ativa. No regime geral não existe qualquer pagamento de contribuição previdenciária pelas pessoas que recebem proventos de aposentadoria ou de benefício de qualquer espécie.
Resta como última diferença entre os regimes de previdência a existência do abono de permanência que só existe no regime de previdência dos servidores públicos, conforme definido no artigo 40, § 19 da CRFB/88.
Contudo as regras do Regime geral de previdência são aplicadas subsidiariamente ao regime próprio nos termos do artigo 40, § 4º da CRFB/88.
Os contornos jurídicos que o regime de previdência próprio possui atualmente é fruto das chamadas reformas da previdência social, que provocou sensíveis alterações no instituto. A primeira reforma da previdência, realizada pela EC nº 20/1988, alterou não só o regime próprio como também o regime geral. A segunda reforma da previdência operou-se pela EC nº 41/2003, que limitou-se a alterar somente a o regime de previdência do servidores, suprimindo muitos direitos. Por fim, segundo Alexandrino e Paulo (2003), a EC nº 47/2003, conhecida como “PEC paralela” teve importância no resgate de algumas perdas que os servidores públicos tiveram com reforma da EC nº 41/2.003.
Pelas lições dos professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2003) percebe-se que nenhuma das reformas provocou a unificação das previdências, conforme suas palavras:
“É importante destacar que nenhuma dessas ‘reformas’ realizou a tão propalada unificação dos regimes de previdência social. Continuam existindo, no Brasil, dois regimes distintos de previdência, um aplicável aos servidores públicos estatutários, usualmente designado regime próprio (RPPS) ou peculiar, e outro aplicável aos demais trabalhadores, dito, por isso, regime geral (RGPS)”.
As regras para a concessão de benefícios por meio do regime de previdência próprio estão definidas no artigo 40, § 1º da CRFB/88, sendo o dispositivo legal autoexplicativo.
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
Por fim, registre-se que as sucessivas reformas na previdência social criaram regras de transição, sendo que a EC 41/2203 definiu estas regras para aqueles que já se encontravam no serviço público e a EC 47/2005, por sua vez, também estabeleceu critérios com o objetivo de atenuar as perdas sofridas por aqueles servidores públicos que ingressaram no serviço antes da publicação da EC nº 41/2003.
3. PRÍNCIPIOS CONSTITUCIONAIS DO REGIME DE PREVIDÊNCIA PRÓPRIO
Para Cardoso (2010), as reformas da previdência social encampadas com as Emendas Constitucionais nº 20/1998, 41/2003 e 47/2005 redefiniram os contornos do regime de previdência próprio dos servidores civis, cujas diretrizes são traçados no artigo 40 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Como a norma contida no artigo 40 da CRFB/88 possui eficácia limitada, necessita de regramento infraconstitucional para a plena produção de seus efeitos. Neste sentido, foi editada a Lei nº 10.887 de 18 de junho de 2003 com o objetivo de dar aplicação às disposições na norma em comento.
Tanto a norma constitucional quanto a infraconstitucional ao delinearem o regime próprio de previdência dos servidores públicos civis, estabeleceram princípios que gravitam este sistema previdenciário.
Nas lições de Canotilho (1991), princípios "são ordenações que se irradiam e imantam o sistema de normas; começam por ser a base de normas jurídicas, e podem estar positivamente incorporados, transformando-se em normas-princípio”.
São princípios gerais dos regimes de previdência pública e privada, nos termos dos ensinamentos de José Jayme de Souza Santoro (2001):
“Princípio da Hierarquia, compreendendo-se nele as hierarquias técnica, administrativa e jurídica dos segmentos de previdência pública e privada. Este princípio pode ser assim enunciado: “sob o aspecto técnico, o Estado subordina a previdência pública e a previdência privada; administrativamente, na Previdência Social, o poder de cada autoridade varia na razão direta da sua posição respectiva na pirâmide organizacional; cada um dos segmentos tem a sua independência financeira, mas ambos se subordinam juridicamente aos princípios da Constituição e às regras jurídicas emanadas do Poder Público”. Face a este princípio, temos que os setores de Previdência Social e de Previdência Privada podem estruturar-se administrativamente conforme as exigências da demanda de prestações; ambas mantêm autonomia financeira, com fontes de custeio próprias; e que a Constituição Federal “amarra” a legislação infraconstitucional, relativamente aos princípios básicos a serem observados.
Princípio da Continuidade, trasladado da fonte de Direito Administrativo e aplicável à vertente de previdência pública, segundo o qual: “as atividades desenvolvidas pelas linhas da Previdência Social são de ordem pública e, portanto, não podem sofrer solução de continuidade. Em decorrência deste princípio, temos como abusiva toda e qualquer ação que tenha em mira a paralisação total das atividades atinentes à Previdência Social, mormente aquelas voltadas para o atendimento mais imediato da população (ex.: serviços de pagamento de prestações).
Princípio da Especialidade, igualmente trazido do Direito Administrativo, nos diz que: “os órgãos e as entidades públicas e privadas, prestadoras da Previdência, têm capacidade específica, sendo-lhes vedada à modificação das finalidades para as quais foram criadas”. Assim sendo, face à outorga conferida por lei, as repartições (lato sensu) encarregadas da Previdência, não podem desviar-se do curso das atribuições que lhes foram conferidas.
Princípio da Isonomia entre os Beneficiários, enunciado da seguinte forma: “os beneficiários dos Sistemas de Previdência devem ser tratados igualmente, sendo defeso o estabelecimento de privilégios entre eles, respeitados os respectivos contratos de seguro social e as características de cada prestação”. Em razão disso, temos que os benefícios e serviços de previdência são acessíveis a todos aqueles que desejarem filiar-se, sem distinção entre os membros da população em geral e a qualidade ou quantidade de prestações, evidentemente respeitadas as regras de filiação, contribuição e condições pessoais de cada segurado ou dependente.
Princípio da Tutela Estatal, segundo o qual: “toda e qualquer prestação oferecida pelas linhas de previdência, pública ou privada, é monitorada pelo Estado, através de supervisão e orientação técnica e administrativa dos órgãos públicos responsáveis”. Assim, além do natural controle hierárquico existente na pirâmide administrativa da previdência pública, temos que mesmo aquelas entidades prestadoras de serviços de previdência que estejam fora do âmbito administrativo do Estado, estão sujeitas ao seu controle e supervisão, como se fossem parte da Administração Pública, com todos os encargos correspondentes”.
Além dos princípios gerais, há os princípios específicos do regime de previdência próprio, explícitos no artigo 40, caput da CRFB/88, que são o equilíbrio financeiro, o equilíbrio atuarial, a contributividade e a solidariedade.
Para Ângela Maria Campos Camargo (2010), equilíbrio financeiro e atuarial entende-se, respectivamente, a correspondência entre as receitas auferidas e as obrigações do regime próprio de previdência social em cada exercício financeiro e a projeção para o futuro a fim de manter o patrimônio da instituição de previdência e a garantia de assistência aos segurados.
O princípio da contributividade do regime de previdência próprio tem a sua essência no postulado legal, consignado no artigo 195, § 5º da CRFB/88 que nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total, ou seja, o servidor público para galgar a condição de segurado deve realizar a contribuição para o custeio de sistema de previdência.
Nos ensinamentos de Cardoso (2010), pelo princípio da solidariedade busca-se dar um caráter de justiça distributiva no regime próprio de previdência social.
“Cientificamente, solidariedade é técnica imposta pelo custeio e exigência do cálculo atuarial, não sendo uma instituição típica da Previdência Social. Principiologicamente, quer dizer união de pessoas em grupos, universalmente consideradas, contribuindo para a sustentação econômica de indivíduos em sociedade que, por sua vez, em dado momento também contribuirão para a manutenção de outras pessoas, e assim sucessivamente”.
O regime constitucional de previdência social próprio consagra expressamente o princípio da solidariedade. Como efeito não há proporcionalidade e correspondência entre as contribuições do servidor para a previdência e uma contrapartida necessária, direta ou indireta ao contribuinte.
A manifestação mais clara do princípio da solidariedade reside no fato de serem cobradas contribuições previdenciárias dos inativos e pensionistas. Nesta mesma esteira, é decorrência direta do princípio da solidariedade a obrigatoriedade de filiação do servidor público civil ao sistema de custeio da previdência.
Este princípio fundamentou o voto do Ministro Joaquim Barbosa ao conhecer da repercussão geral no Recurso Extraordinário 593.0068-8 em julgamento no STF.
“O regime previdenciário do servidor público hoje consagrado na Constituição está expressamente fundado no princípio da solidariedade (art. 40 da CF), por força do qual o financiamento da previdência não como contrapartida necessária a previsão de prestações específicas ou proporcionais em favor do contribuinte. A manifestação mais evidente desse princípio é a sujeição à contribuição dos próprios inativos e pensionista”.
4. BASE DE CÁLCULO DA CONTRIBUIÇÃO SOCIAL DO SERVIDOR PÚBLICO E O LIMITE DO PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE NOS TRIBUNAIS SUPERIORES
4.1 – Conceito de Remuneração
O conceito legal de remuneração para o servidor público está disciplinado na constituição de 1988, por meio de regras de cunho moralizante que objetivam reduzir abusos e distorções nas contas públicas. No entanto, tal regramento é muito vago e insuficiente, na visão de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2003).
“Sem embargo desta preocupação, observamos que, infelizmente, o próprio texto constitucional e, em muitos pontos, vago ou impreciso, especialmente no uso de expressões pára designar as diferentes espécies e parcelas remuneratórias que os agentes públicos podem receber”.
Em linhas gerais, após a EC nº 19/1998, é possível identificar nos texto constitucional três espécies de remuneração para os funcionários públicos: o subsídio, os vencimentos e o salário.
Ainda para Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2003), subsídio é renumeração em sentido amplo e caracteriza-se como um “estipêndio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio verba de representação ou outras espécies remuneratórias”. É remuneração obrigatória para os cargos políticos e alguns servidores públicos de carreira como AGU, Defensores, bombeiros, dentre outros.
Os vencimentos são considerados a remuneração em sentido estrito, sendo percebida por servidores públicos submetidos ao regime jurídico estatutário. Pelo entendimento da doutrina e jurisprudência, os vencimentos compõem-se pelo vencimento base do cargo acrescido das vantagens estabelecidas pela lei.
Enfim, o salário é a contraprestação pecuniária dada aos empregados públicos ou “celetistas”, que são os empregados admitidos no serviço público e tem os seus direitos regidos pelo regime jurídico da CLT.
4.2 – Contribuição Social do Servidor Público: Base de Cálculo
Para que possa haver cobrança de contribuições previdenciárias é necessário estabelecer um parâmetro para tanto. A este parâmetro de cobrança das contribuições previdenciárias é dado o nome de base de cálculo.
A definição legal de base de cálculo é trazida pelo artigo 4º, § 1º da Lei 10.887 de 18 de junho de 2004 e engloba o vencimento acrescido das vantagens pagas de forma permanente, os adicionais individuais e quaisquer outras vantagens, conforme a norma abaixo transcrita:
“Art. 4o A contribuição social do servidor público ativo de qualquer dos Poderes da União, incluídas suas autarquias e fundações, para a manutenção do respectivo regime próprio de previdência social, será de 11% (onze por cento), incidente sobre a totalidade da base de contribuição. (Vide Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
§ 1o Entende-se como base de contribuição o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei, os adicionais de caráter individual ou quaisquer outras vantagens, excluídas:
I - as diárias para viagens;
II - a ajuda de custo em razão de mudança de sede;
III - a indenização de transporte;
IV - o salário-família;
V - o auxílio-alimentação;
VI - o auxílio-creche;
VII - as parcelas remuneratórias pagas em decorrência de local de trabalho;
VIII - a parcela percebida em decorrência do exercício de cargo em comissão ou de função de confiança; e
IX - o abono de permanência de que tratam o § 19 do art. 40 da Constituição Federal, o § 5o do art. 2o e o § 1o do art. 3o da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003.
§ 2o O servidor ocupante de cargo efetivo poderá optar pela inclusão na base de contribuição de parcelas remuneratórias percebidas em decorrência de local de trabalho, do exercício de cargo em comissão ou de função de confiança, para efeito de cálculo do benefício a ser concedido com fundamento no art. 40 da Constituição Federal e art. 2o da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003, respeitada, em qualquer hipótese, a limitação estabelecida no § 2o do art. 40 da Constituição Federal.”
Muito embora o dispositivo legal citado traga a definição legal de base de cálculo, há divergências nos tribunais superiores sobre quais valores integram o conceito de remuneração que é a base de cálculo para a incidência de contribuição previdenciária. Esta divergência existe por conta dos conceitos abertos “vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei” e “os adicionais de caráter individual ou quaisquer outras vantagens” que integram o dispositivo legal em análise.
Para a jurisprudência dominante do STJ, os valores pagos aos servidores públicos civis a título de horas extras, de adicionais noturnos e de terço constitucional de férias, embora não sejam vantagens pecuniárias de caráter permanente, integram o conceito de remuneração por não serem verbas de natureza indenizatória e o fundamento legal reside nos artigos 41 e 49, II e III da Lei nº 8.112 de 11 de dezembro de 1990 - Regime Jurídico dos servidores da União, dispositivo que serviu de base para a edição dos demais regimes jurídico dos servidores públicos dos Estados e dos Municípios.
“Art. 41. Remuneração é o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei.
Art. 49. Além do vencimento, poderão ser pagas ao servidor as seguintes vantagens:
I - indenizações;
II - gratificações;
III - adicionais.
§ 1o As indenizações não se incorporam ao vencimento ou provento para qualquer efeito.
§ 2o As gratificações e os adicionais incorporam-se ao vencimento ou provento, nos casos e condições indicados em lei”.
Com lastro no princípio da solidariedade que embasa o regime de previdência próprio dos servidores públicos, o STJ entende que a ausência de contraprestação específica e proporcional não torna inválida a cobrança das contribuições sobre os valores acima citados.
“PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA SOBRE GRATIFICAÇÃO NATALINA E UM TERÇO CONSTITUCIONAL DE FÉRIAS. VERBAS DE CARÁTER REMUNERATÓRIO. OBSERVÂNCIA DAS REGRAS DO DIREITO TRIBUTÁRIO.
1. As verbas recebidas à título de gratificação natalina, bem como terço constitucional de férias possuem natureza remuneratória, sendo, portanto, passíveis de contribuição previdenciária.
[...]
3. O regime previdenciário do servidor público hoje consagrado na Constituição está expressamente fundado no princípio da solidariedade (art. 40 da CF), por força do qual o financiamento da previdência não tem como contrapartida necessária a previsão de prestações específicas ou proporcionais em favor do contribuinte. A manifestação mais evidente desse princípio é a sujeição à contribuição dos próprios inativos e pensionistas.
4. Recurso especial improvido. ( REsp 512848 / RS, Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, DJ 28.09.2006)
5. Conseqüentemente, incólume resta o respeito ao Princípio da Legalidade, quanto à ocorrência da contribuição previdenciária sobre a retribuição percebida pelo servidor a título de gratificação natalina, bem como um terço constitucional de férias”.
Ainda no mesmo sentido, colaciona-se outro julgado mesmo tribunal:
“O regime previdenciário hoje consagrado na Constituição, especialmente após a EC 41/2003, que alterou o art. 40, § 3º, da CF, tem caráter contributivo, mas traz incorporado um princípio antes previsto apenas para o regime geral da previdência: o princípio da solidariedade. Por força desse princípio, o financiamento da previdência não tem como contrapartida necessária a previsão de prestações específicas ou proporcionais em favor do contribuinte. A manifestação mais evidente do enunciado é a sujeição à contribuição dos próprios inativos e pensionistas.
5. A gratificação natalina (13º salário) e o acréscimo de 1/3 sobre a remuneração de férias, direitos assegurados pela Constituição aos empregados (CF, art. 7º, incisos VIII, XVII e XVI) e aos servidores públicos (CF, art. 39, § 3º), por integrarem o conceito de remuneração, estão sujeitos à contribuição previdenciária”. (grifo nosso)
Por outro lado, o STF esposa entendimento diverso acerca da matéria discutida. Para o Supremo, os valores pagos aos servidores a título de terço constitucional de férias, de adicional de horas extras e de outros adicionais de caráter não permanente, que não estão arrolados nas exceções do artigo 4º, § 1º da Lei 10.87 de 18 de junho de 2004, possuem natureza de verba indenizatória e, portanto, não integram a remuneração do servidor para fins de contribuição para o custeio da previdência social dos servidores públicos, nos termos do artigo 201, § 11 da CRFB/88.
O entendimento dominante do STF é que sobre o abono de 1/3 de férias não deve incidir contribuições previdências por se tratar de verba de natureza indenizatória, sendo que somente as parcelas incorporáveis à remuneração, para fins de aposentadoria do servidor, devem sofrer descontos para o custeio do regime de previdência próprio, sob pena de efeito confiscatório do tributo, seu fundamento nos artigos 195, §5º e no artigo 150, IV, ambos da CRFB/88.
No mesmo sentido, inclinam-se as demais decisões da Suprema Corte quanto à impossibilidade de cobrança das contribuições sobre as parcelas de horas adicionais, gratificação natalina e outras verbas de natureza indenizatória pagas ao servidor público civil, conforme acórdão abaixo transcritos:
“AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA SOBRE AS HORAS EXTRAS E O TERÇO DE FÉRIAS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES.
Esta Corte fixou entendimento no sentido que somente as parcelas incorporáveis ao salário do servidor sofrem a incidência da contribuição previdenciária. (grifo nosso)
Agravo Regimental a que se nega provimento.”
O mesmo entendimento é percebido no julgado abaixo:
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL INCIDENTE SOBRE O ABONO DE INCENTIVO À PARTICIPAÇÃO EM REUNIÕES PEDAGÓGICAS. IMPOSSIBILIDADE.
Somente as parcelas incorporáveis ao salário do servidor sofrem a incidência da contribuição previdenciária.
Agravo regimental a que se nega provimento.
A discussão sobre o tema tornou-se tão acirrada entre os tribunais superiores, que a matéria foi reconhecida pelo STF como de repercussão geral em sede do Recurso Extraordinário nº 593.068-8, cujo relator é o Ministro Joaquim Barbosa. No voto, o relator sinaliza para o limite do princípio da solidariedade no sistema de custeio do regime próprio de previdência, uma vez que não há correspondência entre os valores recolhidos não reverterem direta e necessariamente aos contribuintes.
“EMENTA: CONSTITUCIONAL. REPERCUSSÃO GERAL. TRIBUTÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. REGIME PREVIDENCIÁRIO. CONTRIBUIÇÃO. BASE DE CÁLCULO. TERÇO CONSTITUCIONAL DE FÉRIAS. GRATIFICAÇÃO NATALINA (DÉCIMO-TERCEIRO SALÁRIO). HORAS EXTRAS. OUTROS PAGAMENTOS DE CARÁTER TRANSITÓRIO. LEIS 9.783/1999 E 10.887/2004. CARACTERIZAÇÃO DOS VALORES COMO REMUNERAÇÃO (BASE DE CÁLCULO DO TRIBUTO). ACÓRDÃO QUE CONCLUI PELA PRESENÇA DE PROPÓSITO ATUARIAL NA INCLUSÃO DOS VALORES NA BASE DE CÁLCULO DO TRIBUTO (SOLIDARIEDADE DO SISTEMA DE CUSTEIO). 1. Recurso extraordinário em que se discute a exigibilidade da contribuição previdenciária incidente sobre adicionais e gratificações temporárias, tais como ‘terço de férias’, ‘serviços extraordinários’, ‘adicional noturno’, e ‘adicional de insalubridade’. Discussão sobre a caracterização dos valores como remuneração, e, portanto, insertos ou não na base de cálculo do tributo. Alegada impossibilidade de criação de fonte de custeio sem contrapartida de benefício direto ao contribuinte. Alcance do sistema previdenciário solidário e submetido ao equilíbrio atuarial e financeiro (arts. 40, 150, IV e 195, § 5º da Constituição). 2. Encaminhamento da questão pela existência de repercussão geral da matéria constitucional controvertida.
[...]
Também está caracterizada a relevância constitucional da discussão sobre o alcance doas normas constitucionais que estabelecem a base de cálculo do tributo (“conceito de remuneração”) e os limites pra a formação do regime previdenciário regido pelo princípio da solidariedade e pela correspondência atuarial entre o custeio e os benefícios concedidos (reconhecimento ou não do propósito atuarial da exação, no contexto de sistema caracterizado pela solidariedade, isto é, a circunstância de os valores recolhidos não reverteram direta e necessariamente em benefício do contribuinte)”.
Após o reconhecimento da repercussão geral pelo Supremo, o STJ, por meio de provocação da Fazenda Nacional através da Petição nº 7.296 – PE, fez o realinhamento de sua jurisprudência no sentido de adotar o entendimento do Supremo.
“EMENTA
INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA DAS TURMAS RECURSAIS DOS JUIZADOS ESPECIAIS FEDERAIS. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. TERÇO CONSTITUCIONAL DE FÉRIAS. NATUREZA JURÍDICA.
1. O terço constitucional de férias tem natureza indenizatória e, portanto, não integra a base de incidência da contribuição previdenciária.
2. Precedente da Primeira Seção (Pet nº 7.296/PE, Rel. Ministra ELIANA CALMON, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 28/10/2009, DJe 10/11/2009).
3. Incidente improvido”.
Tudo indica que a tendência jurisprudencial é a exclusão das parcelas indenizatórias que compõem a remuneração do servidor públicos ser excluída para fins de base de cálculo de contribuição previdenciária.
5. CONCLUSÃO
É patente a relevância das discussões jurisprudenciais sobre o alcance das normas constitucionais e infraconstitucionais que estabelecem a base de cálculo da contribuição previdenciária do servidor público civil para o regime de previdência próprio.
Toda a divergência reside na conceituação do que vem a ser remuneração do servidor público para fins previdenciários. Várias parcelas de natureza indenizatória não constam da exclusão legal feita pela norma infraconstitucional inscrita no artigo 4º da lei 10.887/2.004.
Em contrapartida, as normas constitucionais que orientam o sistema próprio de previdência do servidor público civil determinam a observância do princípio da solidariedade que deve ser limitado, tendo em vista a equidade do custeio da previdência social.
Embora não exista entendimento sumulado sobre a matéria, a inclusão do tema na pauta da repercussão geral do Supremo deixa a esperança de uma breve pacificação da jurisprudência dos tribunais inferiores.
Após o reconhecimento da repercussão geral da matéria, o STJ abriu incidente para promover a uniformização de sua jurisprudência no sentido de reconhecer o terço constitucional de férias como verba de natureza indenizatória e, como tal não deve integrar a base de cálculo para aferir a contribuição previdenciária do servidor público civil.
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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