Sumário: 1. Introdução. 2. O PNATE. 3. Transferência e movimentação dos recursos. 4. Reversão e devolução de valores ao FNDE. 5. Utilização dos recursos. 6. Acompanhamento, controle social e prestação de contas. 7. Fiscalização da aplicação dos recursos. 8. Suspensão e restabelecimento dos repasses. 9. Denúncias. 10. Improbidade administrativa. 11. Considerações finais. Referências.
1. Introdução
A nova Resolução CD/FNDE n.º 5, do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, foi publicada no D.O.U. em 01º/06/2015, Seção 1, estabelecendo os critérios e as formas de transferência de recursos financeiros do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE). A nova norma, nos termos de seu art. 25, está em vigor desde a data de sua publicação, revogando norma anterior.
O novo ato normativo ampara-se em diversos diplomas legais, como Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), Decreto-Lei nº 200/1967 (organização da Administração Federal), Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos da Administração Pública), Lei nº 9.394/1996 (LDB, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), Lei nº 9.503/1997 (Código de Trânsito Brasileiro), Lei nº 9.537/1997 (Lei de Segurança do Tráfego Aquaviário em Águas sob Jurisdição Nacional), Lei nº 10.880/2004 (conversão da MPv nº 173, de 2004, que institui o PNATE e dá outras providências), Lei nº 11.494/2007 (regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, FUNDEB), Lei nº 11.947/2009 (dispõe sobre atendimento da alimentação escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educação básica, além de alterar dispositivos da Lei nº 10.880/2004), Decreto nº 5.450/2005 (regulamenta o pregão, na forma eletrônica, para aquisição de bens e serviços comuns) e Decreto nº 7.507/2011 (dispõe sobre a movimentação de recursos federais transferidos a Estados, Distrito Federal e Municípios, em decorrência das leis nele citadas, dentre as quais figura a Lei nº 10.880/2004).
Neste artigo, analisaremos os dispositivos da nova Resolução CD/FNDE n.º 05/2015, sendo pertinente destacar que não é objeto deste texto a análise jurídica do Programa “Caminho da Escola”, de que trata o Decreto nº 6.768, de 10 de fevereiro de 2009.
2. O PNATE
O “Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar” (PNATE) foi instituído pela Medida Provisória (MPV) nº 173, de 2004, convertida na Lei nº 10.880/2004, e consiste na transferência, em caráter suplementar, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, de recursos financeiros destinados a custear a oferta de transporte escolar aos alunos da educação básica pública, residentes em área rural, com os objetivos de melhorar as condições de acesso à educação e diminuição da evasão escolar, em atendimento ao princípio da isonomia e em cumprimento ao art. 206. da Constituição da República, que dispõe que o ensino será ministrado com base em vários princípios jurídicos, dentre eles a “igualdade de condições para o acesso e permanência na escola” (inciso I).
Conforme LDB, com redação dada pela Lei nº 12.796, de 2013:
“Art. 4º O dever do Estado com educação escolar pública será efetivado mediante a garantia de:
I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, organizada da seguinte forma:
a) pré-escola;
b) ensino fundamental;
c) ensino médio;
(…)
Art. 21. A educação escolar compõe-se de:
I - educação básica, formada pela educação infantil, ensino fundamental e ensino médio;
II - educação superior.”
Portanto, a educação básica compreende “pré-escola”, “ensino fundamental” e “ensino médio”. O PNATE atualmente contempla todas as etapas da educação básica, não apenas o “ensino fundamental”.
Cumpre observar, ainda, que nos termos do inciso V do art. 23. da Constituição da República, é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proporcionar os meios de acesso à educação, aí incluído o transporte escolar. A educação, ademais, é direito social fundamental previsto expressamente no caput do art. 6º da Constituição da República.
Em razão da Lei nº 10.709, de 31 de julho de 2003, foram incluídos incisos nos arts. 10. e 11 da Lei nº 9.394/1996 (LDB), para deixar explícito que (LDB, art. 10, VII) os Estados incumbir-se-ão de assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual e (LDB, art. 11, VI) os Municípios incumbir-se-ão de assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal.
O inciso III do art. 9º da LDB dispõe que a União incumbir-se-á de prestar assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e atendimento prioritário à escolaridade obrigatória, exercendo a União, assim, sua função redistributiva e supletiva, em observância ao § 1º do art. 211. da Constituição da República. Um dos grandes exemplos, nesse sentido, é exatamente o PNATE.
O montante de recursos financeiros do PNATE é razoavelmente elevado, o que por si só já demandaria do poder público adequada normatização e insistente fiscalização do seu uso. Tal preocupação é reforçada pelo fato de que, além de ser muito (em números absolutos), o dinheiro disponível é limitado diante das enormes necessidades (em termos proporcionais), o que o torna paradoxalmente escasso.
Já foi apurado que no período de 2004 a 2012, o valor total programado para o PNATE ficou em torno de R$ 3,5 bilhões, com repasse de recursos para mais de 90% dos Municípios brasileiros, sendo que, a partir de 2009, com a mudança do atendimento para toda a educação básica, incluindo a educação infantil e o ensino médio para os residentes em áreas rurais, constatou-se que houve um aumento significativo na execução dos recursos e na quantidade de alunos beneficiados.1
O caráter suplementar dessa assistência financeira da União, para transporte escolar, através do FNDE, para os demais entes federados, é reconhecido no § 4º do art. 2º da Lei nº 10.880/04, em razão do disposto no inciso VII do art. 208. da Constituição da República, pelo qual é dever do Estado garantir atendimento ao educando, por meio de programas suplementares de material didaticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. A Lei nº 10.880 foi editada quando a redação original do inciso VII do art. 208. da CRFB/88 já contemplava o “atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde”.2 Portanto, ao tempo em que editada, a Lei nº 10.880/2004 estava, ao menos nesse quesito, em perfeita conformidade com o texto constitucional, isto é, com o PNATE abrangendo estudantes do “ensino fundamental”.
Por sua vez, a redação atual do inciso VII do art. 208. da Constituição da República foi conferida pelo art. 1º da Emenda Constitucional nº 59, de 11 de novembro de 2009, publicada no DOU em 12.11.2009, data em que entrou em vigor, conforme previsto em seu art. 7º. Percebe-se, assim, que houve a ampliação do PNATE, abrangendo não mais apenas alunos da educação fundamental, mas de todas as etapas da educação básica, pelo art. 30. da Medida Provisória nº 455/2009, que todavia foi promulgada em 28 de janeiro de 2009, publicada no DOU de 29.1.2009 e retificada no DOU de 5.2.2009, entrando em vigor na data de sua publicação, conforme previsto em seu art. 32. Antes, portanto, da Emenda Constitucional nº 59/2009. Desse modo, a ampliação do PNATE ocorreu, para os alunos de “todas as etapas” da educação básica, através da MPV nº 455/2009, convertida na Lei nº 11.947, de mesmo ano, sem que houvesse tamanha abrangência na redação do inciso VII do art. 208. da Constituição Federal. A própria Lei nº 11.947 é de 16 de junho de 2009, ainda assim anterior à Emenda Constitucional nº 59/2009.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) não admite que modificações da legislação, originariamente inconstitucionais, sejam convalidadas por emenda constitucional, porque seria inexistente o fenômeno da “constitucionalização superveniente” no sistema jurídico brasileiro.3
Entretanto, não entendemos que as modificações trazidas pela MPV nº 455/2009 e correspondente Lei nº 11.947/2009 tenham sido originariamente inconstitucionais, no particular, porque o caput do art. 211. da Constituição Federal já prescrevia, desde sua redação original (mantida até hoje), que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino” e, mais que isso, através do § 1º deste mesmo art. 211, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, ainda de 1996, a Constituição Federal já previa, portanto ao tempo da publicação da MPV nº 455/2009, que:
“Art. 211. …
§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios ;”4
Evidentemente, a função redistributiva da União implica em transferência de recursos financeiros para os demais entes federados. E o § 1º do art. 211. da CF/88 prevê, desde a redação conferida pela EC 14/96, que essa função redistributiva da União se dará “de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino”, e não há dúvidas de que a oferta de transporte escolar gratuito, ainda mais no meio rural, para estudantes do sistema público de ensino, pretende igualar oportunidades educacionais aos menos favorecidos econômica ou geograficamente, devendo ser observado, ainda, que o § 1º do art. 211. da CF/88 estipulou que tal função redistributiva da União ocorrerá “mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios”, onde perfeitamente se insere a assistência financeira por repasse de recursos no âmbito do PNATE.
O art. 1º da Emenda Constitucional nº 59/2009, desse modo, ao modificar a redação do inciso VII do art. 208. da Carta Magna, nos moldes aqui analisados, jamais teve o propósito de “constitucionalizar” a Lei Federal nº 11.947/2009 (e os efeitos produzidos pela anterior MPV nº 455/2009, convertida nesta Lei Federal), porque os repasses de recursos financeiros, no âmbito do PNATE, para financiar o transporte rural do escolar em todas as etapas da educação básica, já encontrava amparo constitucional no caput e § 1º do art. 211. da Constituição da República, de maneira que a nova redação do inciso VII do art. 208. da Carta Magna surgiu, isto sim, para cristalizar, no Texto Maior, a obrigação, o dever do Estado (por meio de todos os entes federados), como decorre do caput do art. 208, de atendimento ao educando, “em todas as etapas da educação básica”, por meio de programas suplementares de material didáticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. Em outras palavras, a nova redação do inciso VII do art. 208. da Constituição, pela EC 59/2009, tem propósito garantista, em prol dos educandos de todas as etapas da educação básica, consolidando o direito social à educação pública, gratuita e acessível, e não de constitucionalização da ampliação do PNATE (ou de outros programas), ampliação esta notadamente ocorrida a partir da MPV nº 455/2009 e Lei Federal nº 11.947/2009.
O inciso VII do art. 208. da Constituição da República, em sua atual redação, repercutiu no ordenamento jurídico, e é praticamente repetido na LDB, art. 4º, inciso VIII, pelo qual o dever do Estado com educação escolar pública será efetivado mediante a garantia de atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didaticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. Tal se dá porque o inciso VIII do art. 4º da LDB foi alterado pela Lei nº 12.796, de 2013, posterior à Emenda Constitucional nº 59, de 2009. A redação antiga contemplava apenas o ensino fundamental, prevendo “atendimento ao educando, no ensino fundamental público, por meio de programas suplementares de material didaticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde”.
Entretanto, o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), instituído pela Lei nº 8.069, de 1990, ainda dispõe, no art. 54, inciso VII, que é dever do Estado assegurar à criança e ao adolescente atendimento no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didaticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. Como se vê, o ECA precisa ser adequado à atual realidade normativa constitucional. De todo modo, o dispositivo está vigente e em nada atrapalha o cumprimento do inciso VII do art. 208. da Constituição da República, já que o ensino fundamental de qualquer maneira insere-se no contexto da educação básica. Assim, o inciso VII do art. 54. do ECA não está revogado, ao contrário, está vigente, só precisaria ter sua redação alterada para ampliar sua eficácia a toda a educação básica, moldando-se assim à norma constitucional atual.
A propósito, o ECA inclusive prevê, no inciso V do seu art. 208, o ajuizamento de ações de responsabilidade por ofensa aos direitos assegurados à criança e ao adolescente, referentes ao não oferecimento ou oferta irregular de transporte escolar, dentre outros deveres ali previstos, mas o citado dispositivo legal possui o grave defeito de ainda referir-se apenas a programas suplementares destinados ao “educando do ensino fundamental”. Aqui existe, também, portanto, uma necessidade de alteração legislativa relevante. Eis a atual redação:
“Art. 208. Regem-se pelas disposições desta Lei as ações de responsabilidade por ofensa aos direitos assegurados à criança e ao adolescente, referentes ao não oferecimento ou oferta irregular: (…)
V - de programas suplementares de oferta de material didático-escolar, transporte e assistência à saúde do educando do ensino fundamental ; (…) (nossos grifos)”
Participam do PNATE, o FNDE, os Entes Executores (EEx) e o “Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação” (CACS/FUNDEB).
O FNDE é responsável pela normatização, assistência financeira em caráter suplementar, abertura das contas correntes para repasse dos recursos, acompanhamento, fiscalização, aprovação da prestação de contas dos recursos repassados, cooperação técnica e avaliação da efetividade da aplicação dos recursos do PNATE, diretamente ou por delegação.5
Os EEx são responsáveis pelo recebimento, execução e prestação de contas dos recursos financeiros transferidos pelo FNDE à conta do PNATE, sendo os Estados e o Distrito Federal responsáveis pelo atendimento aos alunos das escolas da educação básica pública das respectivas redes de ensino, nos termos do inciso VII do art. 10. da LDB e, os Municípios, responsáveis pelo atendimento aos alunos das escolas da educação básica pública das respectivas redes de ensino, nos termos do inciso VI do art. 11. da LDB.6 Como já vimos acima, tal se dá em razão da Lei nº 10.709/2003.
O CACS/FUNDEB é responsável pelo acompanhamento e controle social, bem como pelo recebimento, análise e encaminhamento, ao FNDE, da prestação de contas do Programa (PNATE), conforme estabelecido no § 13, art. 24. da Lei nº 11.494, de 2007.7
Vale salientar que, nos termos do parágrafo único do art. 3º da nova Resolução CD/FNDE n.º 5/2015, compete aos Municípios, Distrito Federal e Estados, regulamentar, por meio de instrumento legal próprio, os critérios e procedimentos para operacionalização do PNATE, destinados aos alunos da Educação Básica das suas respectivas redes de ensino. Evidentemente, a Resolução do FNDE não está a instituir deveres ou competências para os demais entes federados, mas apenas reconhecendo a autonomia destes quanto à instituição de normas para operacionalização do PNATE, em respeito ao caput do art. 18. e § 4º do art. 211. da Carta Magna de 1988, verbis:
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
Art. 211, § 4º: “Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório” (redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009).
3. Transferência e movimentação dos recursos
A transferência de recursos financeiros no âmbito do PNATE é realizada de forma automática pelo FNDE, isto é, sem necessidade de convênio, ajuste, acordo, contrato ou instrumento congênere, mediante depósito em conta-corrente especifica. Esta previsão, contida no art. 4º da Resolução CD/FNDE nº 5/2015, é a repetição do tanto quanto contido no caput do art. 4º da Lei nº 10.880/2004. A conta-corrente é aberta e mantida exclusivamente em instituições financeiras oficiais com as quais o FNDE mantenha parceria.8
O cálculo do montante de recursos a serem destinados a cada EEx tem como base o número de alunos da educação básica pública, residentes em área rural e que utilizam o transporte escolar, constantes do “Censo Escolar” do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) do Ministério da Educação (MEC) do ano imediatamente anterior.
O INEP foi criado pelo art. 39. da Lei nº 378, de 13 de janeiro de 1937, então com o nome de “Instituto Nacional de Pedagogia”, para “realizar pesquisas sobre os problemas do ensino, nos seus differentes aspectos” (ortografia da época). No ano seguinte, quando efetivamente começou a funcionar, passou a chamar-se, em razão do art. 1º do Decreto-Lei nº 580, “Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos”, nome mais adequado às suas finalidades de então. Teve autonomia administrativa e financeira assegurada pelo art. 14. do Decreto nº 66.967, de 27 de julho de 1970, na forma do artigo 172 do Decreto-Lei nº 200/1967, com a redação dada pelo Decreto-Lei nº 900/1969 e passou a chamar-se “Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais – INEP” em razão do Decreto nº 71.407, de 20 de novembro de 1972. Foi transformado em Autarquia Federal pelo art. 1º da Lei Federal nº 9.448, de 14 de março de 1997 (conversão da MPv nº 1.568, de 1997) e pelo art. 1º da Lei nº 10.269, de 29 de agosto de 2001, passou a chamar-se “Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP”, denominação atual. Tem sede e foro em Brasília/DF. Dentre suas várias e importantes atribuições, está a de “organizar e manter o sistema de informações e estatísticas educacionais”, como previsto no inciso I do art. 1º da Lei nº 9.448/97, de onde decorre a sua atividade de coordenação do “Censo Escolar” a que se refere o caput do art. 5º da RESOLUÇÃO CD/FNDE 5/15.
A tabela com os valores per capita e o montante de recursos financeiros serão disponibilizados, em cada exercício, em endereço eletrônico divulgado pelo FNDE e poderão ser alterados por decisão do Conselho Deliberativo do Fundo.9
É de responsabilidade dos EEx o acompanhamento das transferências financeiras efetuadas pelo FNDE no âmbito do PNATE, de forma a garantir a aplicação tempestiva dos recursos creditados a seu favor.10
Os valores apurados na forma do art. 5º, observando a disponibilidade de limite financeiro no FNDE, a partir de 2016, serão transferidos diretamente a cada EEx, em 10 (dez) parcelas, no período de fevereiro a novembro do ano em curso.11
Os dispositivos contidos nos artigos 5º e 6º Resolução CD/FNDE 5/15, acima abordados, atendem ao tanto quanto prescrito na atual redação dos §§ 1º, 2º e 3º do art. 2º da Lei nº 10.880/2004, verbis:
“Art. 2º. …
§ 1º O montante dos recursos financeiros será repassado em parcelas e calculado com base no número de alunos da educação básica pública residentes em área rural que utilizem transporte escolar oferecido pelos entes referidos no caput deste artigo (redação dada pela Lei nº 11.947, de 2009)
§ 2º O Conselho Deliberativo do FNDE divulgará, a cada exercício financeiro, a forma de cálculo, o valor a ser repassado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a periodicidade dos repasses, bem como as orientações e instruções necessárias à execução do PNATE, observado o montante de recursos disponíveis para este fim constante da Lei Orçamentária Anual, e em suas alterações, aprovadas para o Fundo.
§ 3º Os recursos financeiros a serem repassados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios de que trata o § 1º deste artigo serão calculados com base nos dados oficiais do censo escolar, realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP, relativo ao ano imediatamente anterior ao do atendimento.”
A assistência financeira do PNATE fica limitada ao montante dos recursos orçamentários consignados na Lei Orçamentária Anual (LOA) para esse fim, acrescida das suplementações, quando autorizadas, e submetidas aos dispositivos do Plano Plurianual do Governo Federal (PPA) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).12
Os saldos existentes nas contas bancárias de outras instituições financeiras deverão ser transferidos para as contas atuais abertas pelo FNDE no prazo máximo de 90 dias contados da publicação da Resolução CD/FNDE 5/15.13
A solicitação de alteração de agência bancária, por parte dos EEx, será admitida mediante solicitação feita ao FNDE no mês de janeiro, podendo ser revista somente no mesmo período do exercício seguinte.14 As contas bancárias ficarão bloqueadas para movimentação até que o representante dos EEx compareça à agência do banco onde a conta foi aberta e proceda à entrega e à chancela dos documentos necessários à sua movimentação, de acordo com as normas bancárias vigentes.15
Nos termos dos Acordos de Cooperação Mútua celebrados entre o FNDE e as instituições financeiras oficiais, os EEx são isentos do pagamento de tarifas bancárias pela manutenção e movimentação das contas correntes abertas para as ações do PNATE, de 04 (quatro) extratos bancários do mês corrente e de 1 (um) do mês anterior, bem como pelo recebimento de um cartão magnético com uso restrito para consultas a saldos e extratos.16
A identificação de incorreções na abertura das contas correntes faculta ao FNDE, independentemente de autorização dos EEx, solicitar ao banco o seu encerramento e, quando necessário, os bloqueios, estornos e/ou transferências bancárias indispensáveis à regularização.17
Enquanto não utilizados na sua finalidade, os recursos do PNATE deverão ser, obrigatoriamente, aplicados em caderneta de poupança, quando a previsão do seu uso for igual ou superior a um mês ou em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública federal, se a sua utilização for ocorrer em prazo inferior a um mês.18 A aplicação financeira deverá ser na mesma conta-corrente na qual os recursos financeiros foram creditados pelo FNDE, inclusive quando se tratar de caderneta de poupança.19
O produto das aplicações financeiras deverá ser obrigatoriamente computado a crédito da conta-corrente específica, ser aplicado exclusivamente no custeio das ações do Programa (PNATE) e ficar sujeito às mesmas condições de prestação de contas exigidas para os recursos transferidos pelo FNDE.20
Excepcionalmente, desde que não haja agência do banco parceiro indicado pelo FNDE na sede do Município, poderá ser realizado, no decorrer do exercício, direto no caixa, 1 (um) saque mensal para atender a despesas de pequeno vulto, limitados ao montante total de dez por cento do valor estabelecido na alínea “a” do inciso II do art. 23. da Lei nº 8.666/1993, a cada exercício financeiro.21 Ou seja, é lícito, nessa circunstância (não haver agência do banco parceiro indicado pelo FNDE na sede do Município), realizar 01 (um) saque mensal, direto no caixa, de qualquer valor, desde que a soma total, no exercício, seja de no máximo oito mil reais e dentro da finalidade de pagamento de despesas (considerados o porte e a realidade de cada Município) de pequeno vulto.
O FNDE, independentemente de autorização do titular da conta do PNATE, obterá junto aos bancos, sempre que necessário, os saldos e extratos das contas correntes, inclusive os de aplicações financeiras.22 No caso, inexiste direito do EEx ao sigilo bancário porque se trata de movimentação e aplicação de recursos públicos sujeitos à prestação de contas à esfera federal. Além disso, tais contas bancárias são abertas pelo próprio FNDE.
Os saldos existentes nas contas bancárias do PNATE em 31 de dezembro serão reprogramados para o exercício subsequente, sem a necessidade de anuência do FNDE.23 A parcela do saldo, que exceder a 30% (trinta por cento) do valor repassado em cada exercício, será deduzida do recurso a ser transferido no exercício posterior.24
O desconto, todavia, poderá ser revisto pelo FNDE, mediante justificativa dos EEx, obrigatoriamente acompanhada de cópias de empenhos, de cheques, da conciliação bancária e de notas fiscais que comprovem a impropriedade da dedução.25
Realmente, os §§ 2º e 3º do art. 4º da Lei nº 10.880/2004 dispõem:
“Art. 4º. …
§ 2º Os saldos dos recursos financeiros recebidos à conta dos Programas a que se refere o caput deste artigo, existentes em 31 de dezembro, deverão ser reprogramados para o exercício subsequente, com estrita observância ao objeto de sua transferência, nos termos de regulamentação do Conselho Deliberativo do FNDE.
§ 3º A parcela dos saldos, incorporados na forma do § 2º deste artigo, que exceder a 30% (trinta por cento) do valor previsto para os repasses à conta do PNATE, no exercício no qual se der a incorporação, será deduzida daquele valor, nos termos de regulamentação do Conselho Deliberativo do FNDE.”
A parcela do saldo, em 31 de dezembro, quando superior ao valor a ser repassado aos EEx (no exercício seguinte, entende-se), deverá ser restituído ao FNDE observando o disposto nos artigos 13 e 14 da própria Resolução 5/15.26
Para fins de prestação de contas, o FNDE considerará os saldos informados pelas instituições bancárias.27 Na impossibilidade de obtenção dos saldos junto às instituições bancárias, será considerado aquele declarado pelo ente executor no “Sistema de Gestão de Prestação de Contas” (Contas Online), SiGPC.28
Eventuais inconsistências constatadas na análise da prestação de contas de cada programa serão objeto de verificação posterior.29
Aos Estados, em conformidade com o art. 2º, § 5º, da Lei nº 10.880, de 2004, é facultado autorizar o FNDE a efetuar o repasse do valor correspondente aos alunos matriculados nos estabelecimentos estaduais de ensino diretamente aos seus respectivos Municípios.30 Nesse caso, o repasse deverá ser feito exclusivamente para o Município onde está registrado o quantitativo de alunos estaduais no censo escolar do ano anterior ao atendimento.31 Realmente, o § 5º do art. 2º da Lei nº 10.880/2004 expressamente prevê que os Municípios poderão proceder ao atendimento do transporte escolar dos alunos matriculados nos estabelecimentos estaduais de ensino, localizados nas suas respectivas áreas de circunscrição, desde que assim acordem os entes, sendo, nesse caso, autorizado o repasse direto do FNDE ao Município da correspondente parcela de recursos, calculados na forma do § 3º do mesmo artigo 2º da própria Lei.
A autorização dos Estados não prejudica a transferência dos recursos por eles devidos aos Municípios em virtude do transporte de alunos matriculados nos estabelecimentos de ensino estaduais nos Municípios, nos termos do inciso VII do art. 10. da Lei nº 9.394/1996.32 Assim dispõe o § 6º do art. 2º da Lei nº 10.880/2004.
A autorização para o repasse dos recursos diretamente aos Municípios deverá ser formalizada, mediante ofício, do Estado Federado ao FNDE, até o 5º dia útil do mês de fevereiro.33 A forma de repasse autorizada diretamente aos Municípios somente poderá ser revista no exercício subsequente ao da autorização, sendo que, quando não houver manifestação por parte dos Estados, ficará mantida a forma definida no exercício anterior (silêncio como manifestação de vontade).34
Tal autorização somente poderá ser efetivada quando se destinar à totalidade dos Municípios do Estado, que apresentarem matrícula no censo escolar de alunos abrangidos pela Resolução CD/FNDE 5/15.35 Essa medida busca resguardar o interesse público, evitar que autorizações sejam concedidas ou negadas com base em motivações político-partidárias e preservar a isonomia de tratamento entre os Municípios. Contudo, desde que mediante justificativa adequada, anuência dos Municípios e prévia autorização do FNDE, o procedimento de repasse do valor do PNATE diretamente aos Municípios poderá ser, excepcionalmente, autorizado pelo Estado apenas para parte dos seus Municípios.36
Os Estados que não formalizarem a autorização de repasse direto aos Municípios deverão executar diretamente os recursos financeiros recebidos no âmbito do PNATE, ficando vedado o repasse, a qualquer título, para seus respectivos Municípios.37
Os EEx deverão incluir em seus respectivos orçamentos os recursos recebidos para a execução do PNATE, nos termos estabelecidos no § 1º, do art. 6º, da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.38 No mesmo sentido dispõe o § 1º do art. 4º da Lei nº 10.880/2004. A propósito, reza a Lei nº 4.320/1964:
“Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. § 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.”
Os valores transferidos no âmbito do PNATE não poderão ser considerados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios no cômputo dos 25% (vinte e cinco por cento) de impostos e transferências devidos à manutenção e ao desenvolvimento do ensino por força do disposto no art. 212. da Constituição Federal.39 É que o caput do art. 212. da CRFB/88 prevê que “A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino ”.40 Entretanto, as transferências do PNATE não entram nesse cômputo, de modo que Estados, o Distrito Federal e os Municípios não podem abater o valor executado (recebido no âmbito do PNATE) do valor mínimo obrigatório de investimento em educação, correspondente a pelo menos 25% da receita descrita no caput do art. 212. da CRFB/88.
Assim, ainda que o inciso VIII do art. 70. da LDB tenha previsto que despesas realizadas com manutenção de programas de transporte escolar serão consideradas como de “manutenção e desenvolvimento do ensino”, para as finalidades do art. 212. da Constituição da República, devem ser excluídas dessa classificação as despesas realizadas com recursos transferidos no âmbito do PNATE, nos termos do art. 10. da Resolução CD/FNDE 5/15, que encontra amparo no inciso VII do art. 208, da Constituição da República, além do caput e § 4º do art. 2º da Lei nº 10.880/04 c/c inciso IV do art. 71. da LDB, considerando-se, ainda, que as verbas transferidas no âmbito do PNATE o são com caráter suplementar. Diz a LDB:
“Art. 71. Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com:
(…)
IV - programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social ;
V - (…)” (nossos grifos).
Vale registrar que tal já constava da redação original da LDB, ou seja, desde sua promulgação. Por sua vez, a Lei nº 10.880/04, no art. 2º, § 4º, dispõe:
“A assistência financeira de que trata este artigo tem caráter suplementar , conforme o disposto no inciso VII do art. 208. da Constituição Federal, e destina-se, exclusivamente, ao transporte escolar do aluno” (nossos grifos).
Essa é a redação original, vigente até hoje. A propósito, o inciso VII do art. 208. da CRFB/88 é que foi alterado, para abranger “todas as etapas da educação básica”, além do ensino fundamental, mas, de todo modo, no citado dispositivo constitucional já se assegurava a natureza “suplementar” do programa de transporte escolar, além dos outros programas assistenciais, como alimentação etc.
