1. Resumo
O escopo desse trabalho é demonstrar a complexidade do instituto da denúncia unilateral realizada pelo Chefe do Poder Executivo nos Tratados ratificados internacionalmente.
A polêmica em torno do tema concerne na possibilidade do Presidente da República, unilateralmente, denunciar o tratado em âmbito internacional sem a participação do Congresso Nacional.
A ausência de Lei que determina o procedimento a ser adotado, juntamente com a omissão da Constituição Federal sobre o instituto da denúncia, ensejam situações contraditórias, além de violar o sistema de freios e contrapesos estabelecido pela Constituição Federal em virtude da teoria da tripartição dos Poderes.
Palavras chave: Tratados Internacionais. Ratificação. Denúncia interna. Inconstitucionalidade. Poder Legislativo.
1- Introdução
Em linhas gerais, o Tratado Internacional, após ser redigido, é assinado pelos países signatários e posteriormente, após cumprir com todas as exigências da legislação interna, tramita pela Câmara dos Deputados e Senado Federal para votação, cujo quorum é de maioria simples. Havendo aprovação do Tratado, o Congresso Nacional expedirá um Decreto Legislativo e o remeterá ao Presidente da República para que, de forma discricionária, ratifique-o.
Observa-se que a ratificação dos Tratados é uma prerrogativa do Presidente da República, não estando obrigado a ratificar após o Decreto Legislativo. Apesar dessa discricionariedade, o Poder Legislativo exerce sua função de controle sobre o Poder Executivo, de forma que a ratificação depende previamente da aprovação parlamentar.
Diferentemente é o instituto da denúncia. Na prática quando um Estado, após a ratificação, não almeja permanecer sujeito ao Tratado, pode unilateralmente, por Decreto Presidencial, retirar-se através de notificação por escrito.
A problemática concerne sobre o procedimento interno para a realização da Denúncia. A Constituição da República não dispõe de nenhum preceito sobre o instituto. Contudo, por questões meramente costumeiras o Brasil remeteu a competência unicamente ao Presidente da República para denunciar unilateralmente os Tratados Internacionais sem a participação do Congresso Nacional.
Clóvis Beviláqua emitiu seu posicionamento a favor da denúncia unilateral dos Tratados exercida pelo Presidente da República em parecer sobre a retirada do Brasil da Liga das Nações:
Em face da Constituição Federal pode o Poder Executivo, sem ouvir o Congresso Nacional, desligar o país das obrigações de um Tratado, que, no seu texto, estabeleça as condições e o modo da denúncia, como é o caso do Pacto da Sociedade das Nações, art. 1º, última parte. Esta proposição parece evidente, por si mesma. Se há no Tratado uma cláusula prevendo e regulando a denúncia, quando o Congresso aprova o tratado, aprova o modo de ser o mesmo denunciado; portanto, pondo em prática essa cláusula, o Poder Executivo apenas exerce um direito que se acha declarado no texto aprovado pelo Congresso. O ato da denúncia é meramente administrativo. A denúncia do Tratado é modo de executá-lo, portanto, numa de suas cláusulas, se acha consignado o direito de o dar por extinto.
Em 1996 foi ajuizada a ADI 1625 perante o Supremo Tribunal Federal pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura e pela Central Única dos Trabalhadores, com o intuito de declarar a inconstitucionalidade da denúncia unilateral, feita pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, em face da Convenção 158 da Organização Internacional do Trabalho que protege o trabalhador contra demissão arbitrária. Na referida ADI o Ministro Joaquim Barbosa emitiu seu parecer sobre o caso pronunciando-se favoravelmente a declaração de inconstitucionalidade do decreto presidencial, in verbis:
Cumpre saber se essa prática há de ser corroborada, levando em conta o advento da Constituição de 1988 que, saliente-se novamente, também é omissa sobre o tema da denúncia de tratados internacionais. Com efeito, o art. 49, I, estabelece que compete exclusivamente ao Congresso Nacional:
“I – resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional.”
Por sua vez, o art. 84, VIII, estabelece, dentre as competências privativas do Presidente da República:
“VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do
Congresso Nacional”
Se é verdade que tais disposições não são explícitas ao admitir a participação do Congresso Nacional na denúncia dos tratados, também não o são quanto a uma
possível vedação. Ante tal impasse, parece mais producente analisar o papel que o Congresso Nacional exerce historicamente na processualística dos tratados internacionais do que confinar-se numa tentativa de interpretação literal.
Diante do exposto, formula-se o problema que direciona este trabalho: É constitucional a denúncia unilateral dos Tratados Internacionais exercida pelo Presidente da República sem a participação do Poder Legislativo?
2- Esboço histórico
Os Tratados Internacionais são atualmente um instrumento eficaz e pragmático nas relações entre os sujeitos de Direito Internacional.
O primeiro marco seguro da celebração de um tratado internacional, de natureza bilateral, diz respeito àquele instrumento firmado entre o Rei dos Hititas, Hattusil III, e o Faraó egípicio da XIXª dinastia, Ramsés II, por volta de 1280 e 1272 a.C., e que pôs fim à guerra nas terras sírias. (MAZZUOLI. P.147)
Desde essa época os Tratados veem se desenvolvendo passando pelo Império Romano e Idade Média. Entre os anos 200 depois de Cristo e a queda de Constantinopla no ano de 1453, todos os Tratados passaram a ser celebrados sob a égide da Igreja e do Papado e as decisões do Papa passaram a ser respeitadas em todo o continente, principalmente naquilo que dizia respeito à esfera de espiritual de homens e mulheres. (MAZZUOLI. P.47)
Em virtude da Guerra dos Trinta Anos, a Igreja Católica perde o poder. O fim da Guerra se deu em 1648 com o Tratado de Vestefália, que implantou o conceito de Soberania e Igualdade dos Estados, ocasionando o nascimento do Estado Moderno.
A globalização também influenciou muito o desenvolvimento dos Tratados. Com as Grandes Navegações do Século XV o comércio deixa de ser restrito a Europa, parte da África e Ásia, expandindo-se mundialmente.
Posteriormente, no século XVIII houve um impulso no processo de globalização devido a Revolução Industrial. A produção em grande escala almejava um público apto ao consumismo, o que necessariamente impulsionou a busca pela exportação e importação de mercadorias.
Percebe-se que a globalização influencia o desenvolvimento dos Tratados uma vez que, gradativamente, implanta na sociedade a queda das barreiras alfandegárias, a homogeneização cultural, o aumento no fluxo de capitais, a desnacionalização das economias e a utilização da informação para estimular o consumo. Consequentemente, as relações entre os Estados estão tornando cada vez mais intensas, fazendo-se necessário a utilização de Tratados para regerem os interesses em comum dos Estados e das Organizações Internacionais, regulamentado as mais variadas formas de relações jurídicas.
3- Os Tratados Internacionais
Alain Pellet define o Tratado como:
O tratado designa qualquer acordo concluído entre dois ou mais sujeitos de direito internacional, destinado a produzir efeitos de direito e regulado pelo direito internacional.
Os Tratados Internacionais são regulados pela Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados. O artigo 2ª, parágrafo primeiro define e caracteriza o conceito de tratado:
1. Para os fins da presente Convenção:
a) “tratado” significa um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica;
Valério Mazzuoli em sua obra sobre os Tratados de Direito Internacional conceitua os Tratados de Direitos Internacionais como:
(...) um acordo formal de vontades concluídos entre os sujeitos de Direito Internacional Público, regido pelos direitos das gentes e destinado a produzir, imprescindivelmente, efeitos jurídicos para as partes que a ele aderiram.
Já para Rezek, o Tratado internacional dá cobertura para sua própria substância. Sua existência almeja suprir a necessidade de uma lei universal que tutele todos os direitos e interesses das nações. Podem ser classificados em:
a-Número de parte: refere-se ao número de sujeitos que irão aderi-lo. O tratado pode ser bilateral, caso seja composto por apenas dois sujeitos, ou multilateral quando for composto por vários sujeitos de direito internacional. Podem ser realizados entre Estados, Organizações Internacionais, ou entre Estados e Organizações.
b-Tipo de procedimento utilizado para sua conclusão: os Tratados podem ser concluídos de duas formas: bifásico ou unifásico. O bifásico é composto por duas fases de consentimento: a assinatura e a ratificação. Já o procedimento unifásico constitui-se de apenas uma fase, qual seja, a manifestação do Estado através de assinatura. Esse ato já é suficiente para que o Tratado tenha vigência e validade.
c-Execução no tempo e estrutura da execução: os tratados internacionais podem ser classificados em transitórios ou permanentes e, no que tange à estrutura de sua execução, em mutalizáveis ou não mutalizáveis. (RESEK. P.132-137). Os de natureza transitória, são aqueles que apesar de ter sua execução imediata, tem seus efeitos prolongados no tempo. Como exemplo, podemos citar um Tratado de cessão de território, onde a cessão é efetuada imediatamente, mas os efeitos desse ato, como o limite de fronteira, prolonga-se no tempo. Consoante aos Tratados permanentes, têm sua execução e efeitos protraídos no tempo. São os tratados de compromisso internacional como os Tratados de Direitos Humanos e de Comércio.
Quanto a estrutura de execução, os tratados se subdividem em mutalizáveis e não mutalizáveis, sendo que ambos se compreendem apenas aos Tratados multilaterais. Os mutalizáveis são os tratados que, embora descumprido por uma das partes não impossibilita seu cumprimento pelas outras. No caso dos Tratados não mutalizáveis, havendo descumprimento por uma das partes, o Tratado torna-se inexecutável.
d- Natureza jurídica: são classificados em Tratados Lei e Tratados Contratos. Os Tratados Lei, em regra, são celebrados por diversos Estados e têm como escopo laborar normas gerais e abstratas entre as partes. Nos Tratados Contratos, há uma divergência na vontade das partes. É um tratado de reciprocidade cujo escopo é regular interesses específicos e de maneira concreta.
e- Possibilidade de adesão posterior: existem duas classificações. Temos os Tratados de entrada aberta; os quais possibilitam a adesão por outros Estados que não participaram das negociações preliminares; e os Tratados de entrada fechada, que são os que não permitem a adesão por outros Estados que não foram signatários originais.
4- Procedimentos dos Tratados Internacionais
A elaboração dos Tratados Internacionais constituem-se por um procedimento solene através de uma série de formalidades abrangidas por fases internacionais e internas.
Os Tratados Internacionais passam por quatro fases até sua conclusão:
a-Negociação preliminar: é o ato inicial para elaboração dos Tratados. O Poder Executivo é o órgão competente para o ato. Nos casos de tratados bilaterais, as negociações preliminares são efetuadas através de uma carta diplomática enviada de um país para o outro. Caso o Tratado envolver organizações internacionais, as negociações ocorreram em sua sede. Diferentemente são os Tratados internacionais multilaterais. Nesse caso, as negociações normalmente ocorrem em uma Conferência Internacional ou na sede de uma organização internacional. As discussões terão como base um projeto elaborado por uma comissão de Direito Internacional que é contratada para sua elaboração. Essa fase se encerra com um projeto composto por preâmbulo, dispositivo e considerações finais.
b-Adoção do texto: conforme preceituado no artigo 9º, §§1º e 2º da Convenção de Viena, a adoção do texto será efetuada pelo consentimento de todos os Estados participantes de sua elaboração. Nos casos em que a adoção tiver lugar em uma conferência internacional a adoção será realizada por dois terços dos Estados presentes e votantes, exceto se esses Estados, pela mesma maioria resolverem aplicar uma regra distinta. Caso não seja atingido o quorum de dois terços, deverá ser remarcado uma nova Conferência para a adoção do texto.
c- Assinatura: A assinatura é, em suma, uma fase necessária da processualística dos atos internacionais, pois é com ela que se encerram as negociações e se expressa o mínimo de vontade do Estado em proceder ao exame da questão, a fim de (futuramente, com a ratificação) aderir definitivamente todo o pactuado. A assinatura, ademais, é importante por se relacionar “ ao encerramento das negociações e à redação de seus resultados num instrumento a ser apresentado aos governos para a aprovação final”, como leciona José Sette Câmara. Do momento da assinatura em diante ficam proibidas quaisquer alterações no texto do acordo. Contudo, fica aberto a partir deste instante, a possibilidade das partes apresentarem reservas ao texto firmado, se for o caso. (Câmara P.15)
d-Ratificação: A ratificação ocorre em âmbito interno. Cada país irá prosseguir com suas formalidades próprias. Após a assinatura, o Tratado será submetido a apreciação do Poder Legislativo para Referendo Parlamentar e somente após a expedição do Decreto Legislativo, será submetido a ratificação pelo Chefe do Poder Executivo. A ratificação é ato discricionário. O fato do Congresso Nacional expedir Decreto Legislativo a favor da ratificação, não obriga o Presidente da República ratificá-lo. José Sette Câmara define ratificação como:
Ratificação é o ato pelo qual a autoridade nacional competente informa às autoridades correspondentes dos Estados cujos plenipotenciários concluíram com os seus, um projeto de tratado, a aprovação que dá a este projeto e que o faz, doravante um tratado obrigatório para o Estado que esta autoridade encarna nas relações internacionais. (Mazzuoli p. 190)
Após ocorrido a ratificação interna do Tratado, é expedido a carta de ratificação assinado pelo Presidente da República e referendado pelo Ministro das Relações Exteriores para comunicar aos outros Estados interessados que o Tratado foi efetivamente aceito.
A ratificação não atribui ao Tratado a vigência do acordo. Essa ocorre, nos Tratados bilaterais, pela troca dos instrumentos de ratificação e nos Tratados multilaterais pelo depósito em Estado ou no órgão que tiver assumido a custódia para tal ato. Antes desse procedimento, não é possível a exigência da vigência dos Tratados Internacionais.
O Tratado além de ratificado e promulgado deve ser registrado na ONU para evitar a diplomacia cega. Anteriormente, se o Tratado não fosse registrado, seria considerado nulo. Mas isso mudou. Hoje, entende-se que não há necessidade de registrar o Tratado na ONU desde que haja outro meio efetivo de publicação.
5- A denúncia dos Tratados Internacionais
Valério de Oliveira Mazzuoli, ao tratar do instituto da Denúncia, faz crítica ao termo técnico utilizado para referir a Denúncia como uma forma de extinção dos Tratados Internacionais. Entende que no instante que um Estado denuncia um Tratado, sendo ele multilateral, não está extinguindo-o, mas apenas desvinculando das obrigações pactuadas por meio do Tratado sem ofender outros Estados-partes.
Segundo Rezek, a denúncia nada mais é do que um ato unilateral, o qual o Estado manifesta sua vontade de deixar de ser parte do acordo internacional. Não obstante, só haverá a extinção do Tratado quando esse for constituído de forma bilateral, tendo em vista que não há como subsistir um Tratado constituído por duas partes quando uma delas o denunciou.
Consoante a possibilidade de denunciar os Tratados, alguns em seu próprio texto estipulam a forma e o procedimento que a denúncia deve submeter. Outros são omissos ocasionando dúvidas consoante a viabilidade de denunciar.
Destarte, a Convenção de Viena em seu artigo 56 §1º dispõe sobre a denúncia:
Artigo 56. Denúncia ou retirada de um tratado que não contém disposições sobre extinção, denuncia ou retirada.
1. Um tratado que não contem disposição sobre sua terminação e não prevê a denuncia ou retirada do mesmo não pode ser objeto de denuncia ou retirada a não ser que:
a) Fique estabelecido que as partes tiveram a intenção de admitir a possibilidade de denuncia ou retirada; ou
b) O direito de denuncia ou retirada possa ser inferido da natureza do tratado.
Rezek ensina que a denúncia:
Se exprime por escrito numa notificação, carta ou instrumento: sua transmissão a quem de direito configura o ato internacional significativo da vontade de romper o compromisso. Trata-se de uma mensagem de governo, cujo destinatário, nos pactos bilaterais, é o governo da parte co-pactuante. Se coletivo o compromisso , a carta de denuncia dirige-se ao depositário, que dela fará saber às demais partes”. Este depositário “é o governo de um dos Estados partes no tratado coletivo, ou é a secretaria de uma Organização Internacional que tenha aceito esse encaro.
Nos tratados institucionais, o depositário, para fins de denuncia, é sempre a secretaria da própria organização, ainda que outrora o tenha sido, para fins de ratificação, o governo de um dos Estados fundadores. Excepcionalmente, o depositário do tratado multilateral é um Estado não parte, por não o haver ratificado depois de ter aceito, na fase negocial, aquela incumbência. (Resek p.493)
Conforme exposto inicialmente, não dispondo a Constituição de nenhum dispositivo sobre a Denúncia de Tratados Internacionais, por questões meramente costumeiras o Brasil remeteu a competência unicamente ao Presidente da República para denunciar unilateralmente os Tratados Internacionais sem a participação do Congresso Nacional.
A partir dessa ideia, iremos de forma pragmática efetuar uma análise processualística abordando a inconstitucionalidade do instituto da Denúncia o qual remete ao Chefe do Executivo a prerrogativa de denunciar unilateralmente os tratados internacionais cuja ratificação submete-se ao Congresso Nacional.
6- A Denúncia dos Tratados Internacionais no Direito brasileiro
A questão da denúncia de Tratados Internacionais no Direito brasileiro é cerne de imensa discussão.
A ausência de normas constitucionais sobre o instituto, a inexistência de leis procedimentais e as divergentes posições doutrinárias, causam situações de insegurança jurídica, violações de preceitos constitucionais.
Para entendermos melhor a celeuma, iniciamos a análise pelo artigo 49, I e 84,VIII, vejamos:
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
I – resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
VIII – celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional;
A atribuição remetida ao Congresso Nacional para resolver e fiscalizar o Poder Executivo sobre Tratados, acordos ou atos internacionais, reflete a essência da Democracia. A necessidade de sua participação é uma forma de manifestação da vontade popular.
In casu, entendemos porque o Tratado Internacional, após a assinatura é submetido a apreciação do Poder Legislativo para referendo parlamentar e somente após a expedição do Decreto Legislativo o Chefe do Poder Executivo está autorizado a ratificá-lo.
A celeuma jurídica consoante a denúncia, iniciou-se justamente com a ocorrência de casos acontecidos no Brasil onde o Presidente da República denunciou dois Tratados Internacionais sem a participação do Congresso Nacional.
Tal fato ocorreu no Pacto da Sociedade das Nações Unidas e na Convenção 158 da Organização Internacional do Trabalho. No primeiro caso, Clóvis Beviláqua foi chamado para emitir parecer. O jurista pronunciou-se a favor da denúncia sem a participação do Congresso Nacional por entender que sua participação só se faz necessária na ratificação dos Tratados. Vejamos:
Se há no tratado uma cláusula, prevendo e regulando a renúncia quando o Congresso aprova o tratado, aprova o modo de ser o mesmo denunciado; portanto, pondo em prática essa cláusula, o Poder Executivo apenas exerce um direito que se acha declarado no texto aprovado pelo Congresso. O ato da denúncia é meramente administrativo. A denúncia do tratado é o modo de executá-lo, portanto, numa de suas cláusulas, se acha consignado o direito de o dar por extinto. (...) Se prevalecesse o princípio da necessidade de deliberação previa do Congresso para ser declarada a retirada do Brasil da Sociedade das Nações, logicamente, deveria ser exigida a mesma formalidade para o cumprimento das outras cláusulas do Pacto,e então seria o Congresso o executor do tratado e não o Poder a quem a constituição confia essa função.[1]
Pontes Miranda, negando a tese de Clóvis Beviláqua preceitua que:
Aprovar tratado, convenção ou acordo, permitindo que o Poder Executivo o denuncie, sem consulta, nem aprovação (do Parlamento), é subversivo dos princípios constitucionais”, de forma que o Presidente da República, do mesmo modo que faz na ratificação, deve “apresentar projeto de denúncia, ou denunciar o tratado, convenção ou acordo ad referendum do Poder Legislativo.[2]
No mesmo sentindo, Valério de Oliveira Mazzuoli, diz:
o que não nos afigura razoável é o Presidente da República denunciar, sozinho, tratados internacionais para cuja ratificação necessitou de autorização do Congresso Nacional. Perceba-se que, no caso da denúncia por ato do Parlamento (por meio de lei ordinária) o Presidente da República participa da formação da vontade da Nação, sancionando ou vetando o projeto de lei em causa; o Congresso Nacional, em caso oposto (denúncia do Tratado por ato exclusivo do Presidente), pela tese defendida por Resek, permanece em absoluto silêncio, sequer tendo ciência da vontade presidencial de denunciar o tratado, aí estando o nosso ponto de discordância com a tese exposta. (MAZZUOLI P.284) Clóvis Beviláqua. Parecer dos consultores jurídicos do Itamaraty, vol.II (1913-1934).
O segundo caso que foi submetido a denúncia unilateral, refere-se a ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura e a Central Única dos Trabalhadores almejando a Declaração de Inconstitucionalidade do Decreto nº 2.100/96 que tornou pública a denúncia da Convenção 158 da OIT.
Na petição inicial foi arguida a inconstitucionalidade da denúncia de Tratados Internacionais sem a participação do Congresso Nacional fundamentado na violação do artigo 49, I, da Constituição da República. A referida ADI alegava que o Governo brasileiro teria a obrigação de submeter ao Congresso Nacional qualquer caso de denúncia de tratado internacional.
A interpretação do dispositivo constitucional considera a existência do princípio chamado “Ato Contrário”. Tal princípio defende a ideia de que se a ratificação do Tratado Internacional dependeu de prévia manifestação do Congresso Nacional através da expedição de Decreto Legislativo, não obstante, para a denúncia, ou seja, para a retirada do Tratado do ordenamento brasileiro, o Congresso Nacional deve autorizar o Poder Executivo denunciar o Tratado. Em outros termos, se a vigência do Tratado no território brasileiro dependeu de Decreto Legislativo, a retirada necessariamente requer a participação do Congresso Nacional.
Apesar da Constituição não ter nenhum preceito que trate do instituto da Denúncia de Tratados Internacionais, essa é uma interpretação lógica obtida após a análise dos artigos 49, I e art.84, VIII da Constituição conjuntamente com as funções históricas atribuídas ao Poder Legislativo.
Contudo, partindo do conceito e dos fundamentos da democracia, o Congresso Nacional deve analisar se a denúncia de determinado tratado é vantajosa ou não para a Nação brasileira. Não cabe o ato ser exercido unicamente pelo Presidente da República, uma vez que vivemos em um país onde o regime de governo é a Democracia e seus valores devem ser preservados.
Considerando que o Congresso Nacional tem como encargo a elaboração de leis que assegurem o funcionamento do sistema jurídico e consequentemente a pacificação social. Nesse sentido, sua participação no instituto da denúncia não é uma faculdade, mas sim um dever, que, ao ser violado fere diretamente a Constituição da República.
O mecanismo “Checks and balances” criado por Montesquie, o qual gerou a teoria da Tripartição dos Poderes, é a base fundamental para justificar a participação do Congresso Nacional na denúncia de Tratados Internacionais. Tal teoria defende a tese que para um governo ser moderado, é essencial que o Poder não seja monopolizado por um Governo ou minoria, fazendo-se necessário o controle de um Poder sobre o outro.
Dentro dessa diretriz, Pedro Lenza, alega que o Congresso Nacional além de exercer suas funções típicas, quais sejam fiscalizar e legislar, ainda exerce duas funções atípicas: administrar e julgar. Sendo assim, um exemplo dessa atipicidade é a fiscalização do Poder Legislativo sobre os atos do Poder Executivo. A Constituição Federal em seu art.49, X, expõe nitidamente sobre o Controle Parlamentar:
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;
Destarte, é inconstitucional a alegação que defende a legalidade da denúncia unilateral de Tratado Internacional pelo Chefe do Poder Executivo sem a participação do Congresso Nacional por violar o artigo 49, X da Constituição, que atribui ao Congresso Nacional o dever de fiscalizar os atos do Poder Executivo, além de resolver sobre tratados, acordos e atos internacionais que tragam encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional.
Ainda, interpretando o dispositivo constitucional, é lógica a aplicação do princípio do “Ato Contrário” no sentido de que, se a participação do Congresso Nacional é obrigatória para a ratificação de tratados internacionais, a sua desconstituição também almeja a participação do Congresso Nacional.
No entanto a denúncia de Tratado traz reflexos legislativos, jurídicos e sociais. A participação do Congresso Nacional é um meio pelo qual a sociedade exerce a soberania expondo seus interesses. Sua inobservância fere a democracia, viola preceitos constitucionais e despreza o princípio do “Ato Contrário”.
7. Tratado Automotivo entre Brasil e México
Conforme exposto anteriormente, no Brasil, tivemos dois tratados internacionais que foram denunciados unilateralmente pelo Chefe do Poder Executivo sem a participação do Congresso Nacional: o Pacto da Sociedade das Nações Unidas e a Convenção 158 da OIT.
Atualmente, estivemos próximos de vivenciar mais um ato de desobediência a Constituição Federal. Em fevereiro de 2012, a Presidenta Dilma Russeff ameaçou denunciar unilateralmente o Tratado Internacional celebrado com o México, cujo objeto era o livre comércio de produtos automotivos.
Segundo alegações de empresários brasileiros, o Tratado era desvantajoso para o setor automobilístico. Com isso, o Brasil propôs uma revisão do Tratado, que inicialmente foi negado pelo México. Mas o Poder executivo, ameaçou denunciar o Tratado, caso não houvesse acordo.
Esse ato, fez com que o México concordasse com as modificações propostas pelo Brasil, que era limitar a venda de veículos dentro do livre comércio com direito à isenção de Imposto de Importação, e elevar o índice de conteúdo regional.
Após a revisão, o Ministro Fernando Pimentel manifestou-se positivo com relação ao Tratado. Alegou que:
“é positivo para os dois lados. O México preserva a capacidade de exportação para o Brasil demonstrada ao longo desse tempo. Nós, brasileiros, limitamos a entrada de veículos daquele país para que ela não constitua um prejuízo muito grande à nossa indústria automobilística”.
O Ministro Fernando Pimentel ainda mencionou que, desde a assinatura do Tratado, o mercado mundial sofreu uma alteração considerável, de forma que fosse necessário a revisão do tratado.
Sendo assim, tendo o México cedido a pressão exercida pelo Brasil para que fizesse a revisão do Tratado, o Brasil desistiu da denúncia unilateral. Apesar da solução ter sido benéfica para os Estados – partes, caso isso não tivesse ocorrido, o Tratado automotivo seria mais um objeto de discussão quanto a legalidade ou não da denúncia unilateral.
8. Considerações Finais
A ausência de normas consoante à denúncia unilateral de Tratados Internacionais no sistema brasileiro, carece de medidas suficientemente capazes de dirimir a celeuma jurídica existente no instituto.
Devido a crescente intensidade de relações entre os países, a utilização de tratados para regerem seus interesses, está cada vez mais crescente. Isso demanda uma maior utilização da denuncia unilateral dos tratados
Consequentemente, há uma tendência maior da utilização da denuncia unilateral dos tratados, também cresce a possibilidade da utilização da denúncia como forma de retirar-se do tratado quando não há mais interesses para o Estado mantê-lo.
Destarte, é preciso que o Poder Legislativo crie uma Emenda Constitucional estabelecendo a necessidade de participação do Congresso Nacional na denúncia unilateral, além da criação de uma lei ordinária que regulamente o procedimento a ser utilizado pelo Poder Executivo ao denunciar um Tratado Internacional.
Para o correto desempenho do sistema de freios e contrapesos, é primordial que haja uma lei definindo claramente a função de cada um dos Poderes, impedindo interpretações contrárias aos preceitos constitucionais e principalmente o excesso de funções concentradas em um só Poder.
9. Bibiografia
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CONVENÇÃO DE VIENA SOBRE DIREITO DOS TRATADOS. In: SILVA, José. Vade Mecum. São Paulo: RT.2008.
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MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Curso de Direito Internacional Público. 3ª ed, Editora Revista dos Tribunais:2008.
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PONTES MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários a Constituição de 1967 com a emenda nº1 de 1969. 3ªed. Tomo 3. Editora Forense:1987.
REZEK, José Francisco. Direito Internacional Público – Curso Elementar. 9ª ed. Editora Saraiva: 2002.
REZEK. José Francisco. Direito dos Tratados. Rio de Janeiro: Forense, 1984.
[1]{C} Clóvis Beviláqua. Denúncia de tratado e saída do Brasil da Sociedade das Nações (parecer do dia 05 de julho de 1926), in Parecer dos consultores jurídicos do Itamaraty, vol.II (1913-1934).
[2]{C} Pontes Miranda. Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda nº1 de 1969, Tomo III, 2ª Ed. Cit., p.109.
