IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS NA ÁREA DO SISTEMA PENITENCIÁRIO
ROGÉRIO TADEU ROMANO
Procurador Regional da Republica aposentado
Em decisão que honra o Poder Judiciário, o Supremo Tribunal federal decidiu, na sessão do dia 13 de agosto do corrente, que o Poder Judiciário pode determinar que a Administração Pública realize obras ou reformas emergenciais em presídios para garantir os direitos fundamentais dos presos, como sua integridade física ou moral.
A decisão foi tomada no julgamento do Recurso Extraordinário 592.581, com repercussão geral que foi interposto no Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul.
Na origem, o Ministério Público gaúcho ajuizou ação civil pública contra o Estado do Rio Grande do Sul para que promovesse uma reforma geral no Albergue Estadual de Uruguaiana. O juízo de primeira instância determinou a reforma do estabelecimento, no prazo de seis meses. O estado recorreu ao TJ-RS, que reformou a sentença por considerar que não cabe ao Judiciário determinar que o Poder Executivo realize obras em estabelecimento prisional, “sob pena de ingerência indevida em seara reservada à Administração”.
O MP recorreu ao STF, alegando que os direitos fundamentais têm aplicabilidade imediata, e que questões de ordem orçamentária não podem impedir a implementação de políticas públicas que visem garanti-los. De acordo com o MP, a proteção e a promoção da dignidade do ser humano norteiam todo ordenamento constitucional, e o estado tem obrigação de conferir eficácia e efetividade ao artigo 5º, inciso XLIX, da Constituição Federal, para dar condições minimamente dignas a quem se encontra privado de liberdade.
Realmente o Poder Judiciário não pode se omitir quando os órgãos competentes comprometerem a eficácia dos direitos fundamentais individuais e coletivos.
Há uma situação de calamidade que faz com que as penitenciárias brasileiras se transformassem em “verdadeiros depósitos de pessoas”.
Não há que falar em princípio da separação de poderes uma vez que deve ser levado em conta o principio da inafastabilidade da jurisdição, a teor do que se expressa no artigo 5, XXXV, da Constituição.
Para o ministro, não cabe também falar em falta de verbas, pois o Fundo Penitenciário Nacional dispõe de verbas da ordem de R$ 2,3 bilhões, e para usá-los basta que os entes federados apresentem projetos e firmem convênios para realizar obras. Mas, para Lewandowski, não existe vontade para a implementação de políticas, seja na esfera federal ou estadual, para enfrentar o problema.
É sabido que nosso sistema penitenciário está falido.
Ora, a maioria das prisões no Brasil se constitui num verdadeiro atentado à dignidade humana, onde as prisões superlotadas, são um verdadeiro convite ao crime, à perversidade. Os estudos feitos, periodicamente, inclusive à nível acadêmico, são o retrato de um sistema sabidamente falido. Tudo a se contrapor às lições de Everardo Cunha Luma, quando lecionava que a finalidade das penas privativas de liberdade, quando aplicadas ao condenado, é de índole educativa(Capítulos de direito penal, 1985, pág. 329), sem esquecer o que disse Ricardo Antunes Andreucci, para quem a ideia de educação, levada a seu extremo lógico, termina por sujeitar o apenado ao Estado, ao arbítrio, não podendo o Estado democrático impor ao condenado os valores predominantes na sociedade, mas apenas propô-los ao recluso.
Há soluções na Lei de Execução Penal, Lei 7.210/84, de salutar importância em nossa experiência penal. De outro lado, há soluções com relação a recursos.
A execução penal que se propõe a reinserir o condenado acaba por fracassar nesse desiderato.
Aliás, de algum tempo, nosso sistema jurídico tem concretizado as chamadas penas alternativas, como alternativa à prisão, como é o caso das chamadas penas restritivas de direito e ainda da multa.
O Anteprojeto do Código Penal, no artigo 60, prevê penas restritivas de direito quais sejam: prestação de serviços à comunidade; interdição temporária de direitos; prestação pecuniária e ainda a limitação de fim de semana.
A teor do artigo 61 do Anteprojeto, as penas restritivas de direito são autônomas e substituem a pena de prisão quando: aplicada pena de prisão não superior a quatro anos ou se o crime for culposo; o crime não for cometido com violência ou grave ameaça à pessoa salvo: se for a infração de menor potencial ofensivo ou se aplicada pena de prisão igual ou inferior a dois anos, sendo que a culpabilidade e as demais circunstâncias judiciais a indicarem, devendo haver reparação nos casos de crimes contra a Administração Pública, antes da sentença.
Parece-nos que a solução do problema não passa apenas pelos recursos para manutenção dos estabelecimentos penitenciários. O Fundo Penitenciário é dotado de uma variada gama de verbas, como os valores de fiança, multas, além, dentre outros, de recursos originários de três por cento do montante arrecadado dos concursos de prognósticos, sorteios e loterias, no âmbito do Governo Federal(Lei Complementar nº 79). Será vital uma política pública que estabeleça a eficiência na administração desses estabelecimentos, que são uma triste escola de marginalidade.
De acordo com o Funpen em Números, “os repasses do fundo são classificados como transferências voluntárias, ou seja, não decorrem de obrigação constitucional ou legal e dessa forma, suas dotações orçamentárias fazem parte da chamada base contingenciável que o governo federal dispõe para obtenção do superávit primário”. Segundo o relatório, publicado pelo próprio Ministério da Justiça, o contingenciamento das verbas do fundo impede que os seus objetivos sejam alcançados. O controle dos recursos a serem gastos para que possa ser atingida a meta de superávit todo o ano, é realizado por meio do Decreto de Contingenciamento dos ministérios da Fazenda e Planejamento. A norma dispõe sobre a programação orçamentária e financeira e estabelece o cronograma de desembolso do Poder Executivo. “A diferença entre o Orçamento Autorizado e o Orçamento Utilizado representa o crédito orçamentário que não pôde ser utilizado em razão do contingenciamento”, explica o Funpen em Números.
Bom lembrar que o Fundo Penitenciário Nacional foi criado pela Lei Complementar 79, de 7 de janeiro de 1974, sendo gerido pelo departamento de assuntos penitenciários da secretaria dos direitos da cidadania e da justiça, e tem por fim precípuo proporcionar recursos e meios para financiar e apoiar as atividades e programas de modernização e aprimoramento do Sistema Penitenciário.
Pois bem: os recursos do Funpen são oriundos de dotações orçamentárias da União, doações de todos os tipos vindos de entidades nacionais, internacionais ou estrangeiras, bem como de pessoas físicas e jurídicas, sendo metade do montante total vindo das custas judiciais recolhidas em favor da União Federal, relativas aos seus serviços forenses e 3% vindos de concursos de prognósticos, sorteios e loterias, no âmbito do Governo Federal.
Aliás, sabe-se que entre os tantos paradoxos da administração pública, no Brasil, existe o da abundância das verbas, de um lado, e a carência de empreendimentos de outro.
No setor penitenciário, fala-se na necessidade de se criarem 354 mil vagas em presídios, enquanto contratos para construção, reforma e ampliação de cadeias, no valor de R$253 milhões, foram cancelados, entre 2004 e 2013.
Várias explicações foram apresentadas: desistência da obra por parte do estado, falta de contrapartida do ente federativo, limites fiscais, entre outras.
Será solução uma representação de inconstitucionalidade interventiva na unidade federativa?
Salutar foi a Constituição-Cidadã, de 1988, ao incumbir o Procurador-Geral da República da chamada representação interventiva junto ao Supremo Tribunal Federal.
Ora, cabe a Procuradoria Geral da República examinar, à luz do artigo 34, VI da Constituição, com base nessas informações, e de provas que venham a se somar, a possibilidade de ajuizamento de representação interventiva no Estado envolvido.
Essa ação constitucional tem lastro na chamada defesa dos princípios constitucionais sensíveis, sendo um deles os direitos da pessoa humana.
Inserem-se os direitos da pessoa humana, entre os chamados princípios constitucionais impositivos, sendo inviolável a dignidade humana, cabendo a sua proteção ao Poder Público.
Já disse o Ministro Eros Roberto Grau(A ordem econômica na Constituição de 1988, pág.219) que a dignidade da pessoa humana apenas restará plenamente assegurada se e enquanto viabilizado o acesso de todos não apenas às liberdades formais, mas, sobretudo, às liberdades reais.
Não é fácil a questão da intervenção federal, que, nas palavras de Paulino Jacques(Curso de Direito Constitucional, 10ª edição, pág. 170) é o sistema nervoso do regime federal, porque a intervenção rompe,embora de forma transitória, com a autonomia dos Estados-Membros.
Se assim for proposta a intervenção federal, uma patologia na forma de Estado que é a Federação, deve ser ajuizada, para o caso, de forma a intervir no sistema penitenciário estadual, nos limites da estrita proporcionalidade, apresentando-se ao Supremo Tribunal Federal medidas de absoluta razoabilidade, e dentro da ótica da proibição do excesso, para mitigar ou solucionar esse sério problema que envergonha o País, dentre as Nações, tal qual o seu sistema penitenciário.
A solução parece não ser essa representação interventiva ou a falta de verbas. Tudo parece que se circunscreve a uma coisa: incapacidade administrativa do poder público.
Realmente o sistema penitenciário nos Estados não pode ser entregue a aventureiros. Exige-se, cada vez mais, a presença de profissionais capacitados com formação jurídica, administrativa, voltados ainda para a psicopatologia forense e outros técnicos que possam dar soluções eficientes a esse importante setor da administração pública.
