O ORÇAMENTO
ROGÉRIO TADEU ROMANO
Procurador Regional da República aposentado
I – O CONCEITO DE ORÇAMENTO
Costuma-se se dizer que orçamento é o processo e o conjunto integrado de documentos pelos quais se elabora, se expressa, se aprova, se executa e se avalia os planos e programas de obras, serviços e encargos governamentais, com estimativa de receita e fixação de despesas de cada exercício financeiro.
O Orçamento além de ser peça pública, deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível a todas as pessoas e suas estimativas devem ser tão exatas quanto possível de forma a garantir a peça orçamentária um mínimo de consistência.
Fala-se na natureza jurídica do orçamento.
A primeira corrente nasceu do jurista alemão Hoennel, o qual entende que o orçamento é sempre uma lei, na medida em que emana de um órgão legiferante, isto é, o Poder Legislativo. Por tal razão, afirma Hoennel que tudo aquilo que é revestido sob a forma de lei constitui-se em preceito jurídico, pois a forma de lei traz em si mesma o conteúdo jurídico. Nesse aspecto, qualquer lei traria inserta um comando normativo. Esta tese sofreu críticas porque classificava as normas jurídicas segundo a origem, não levando em conta o conteúdo jurídico.
A segunda corrente veio a partir de Paul Laband como resistência à anterior, entendendo que o aspecto formal não poderia, por si só, fazer do orçamento uma lei, tomando esta palavra em seu sentido material. Nesse sentido, afirma que a utilização da forma legal em nada altera o conteúdo do orçamento, não suprindo a ausência do preceito jurídico. Assim, entende que o orçamento apresenta extrinsecamente a forma de uma lei, mas seu conteúdo é de mero ato administrativo. Logo, o orçamento seria, então, apenas lei em sentido formal, materialmente não constituindo regra de direito.
A terceira corrente é liderada por Léon Duguit, o qual identifica na peça orçamentária uma mescla de lei em sentido formal e material, considerando o orçamento, em relação às despesas e às receitas originárias, um mero ato administrativo e, em relação à receita tributária, lei em sentido material, já que a arrecadação tributária dependeria de autorização orçamentária. Pelo que se observa, Duguit analisou ordenamentos jurídicos em que a autorização para a cobrança de tributos obedece ao princípio da anualidade tributária, que exige a prévia inclusão de autorização no orçamento como condição à cobrança de tributo.
A quarta corrente, por sua vez, originou-se de Gaston Jèze criador do conceito do ato-condição, defendendo a tese que o orçamento não é lei em sentido material em nenhuma de suas partes, embora tenha o aspecto formal e a aparência de lei. Afirma que tanto em relação às despesas quanto no que concerne às receitas, seria o orçamento apenas lei formal, mas com o conteúdo de mero ato-condição, sendo a lei orçamentária, em qualquer caso, o implemento de uma condição para a cobrança e para o gasto.
Como modelo autorizativo, tem-se o orçamento como lei formal, daí as ideias trazidas por Ricardo Lobo Torres(Curso de direito financeiro e tributário, 2011):
"Em suma, e inserindo-nos na discussão, basta a afirmação de que se cuida de lei em sentido formal, que estabelece a previsão de receitas e despesas, consolidando posição ideológica governamental, que lhe imprime caráter programático. Ao lado de ser lei, é o orçamento plano de governo, mas que deve possuir previsões efetivas de ingressos públicos e previsões reais de despesa, equilibradas com aqueles".
Mas o orçamento é uma peça que é formalmente instrumentalizada por meio de lei, mas, que, materialmente, se traduz em ato politico-administrativo. Tem-se a posição do Supremo Tribunal Federal já delineada:
“EMENTA: - DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PROVISÓRIA SOBRE MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA - C.P.M.F. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE "DA UTILIZAÇÃO DE RECURSOS DA C.P.M.F." COMO PREVISTA NA LEI Nº 9.438/97. LEI ORÇAMENTÁRIA: ATO POLÍTICO-ADMINISTRATIVO - E NÃO NORMATIVO. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO: ART. 102, I, "A", DA C.F. 1. Não há, na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, a impugnação de um ato normativo. Não se pretende a suspensão cautelar nem a declaração final de inconstitucionalidade de uma norma, e sim de uma destinação de recursos, prevista em lei formal, mas de natureza e efeitos político-administrativos concretos, hipótese em que, na conformidade dos precedentes da Corte, descabe o controle concentrado de constitucionalidade como previsto no art. 102, I, "a", da Constituição Federal, pois ali se exige que se trate de ato normativo. Precedentes (...)”. (ADI 1640 / DF, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Julgamento: 12/02/1998).
Como lei, o orçamento se submete ao controle abstrato de constitucionalidade(ADI 4048 MC/DF, Relator Ministro Gilmar Mendes, 14 de maio de 2008).
Mas a inclusão de verbas no orçamento não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial(AR 929/PR, Relator Ministro Rodrigues Alckmin, 25 de fevereiro de 1976).
Mas como disse Régis Fernandes de Oliveira(Curso de direito financeiro, 2011):
"Já não se pode admitir um orçamento sem compromissos, apenas para cumprir determinação legal. Já não se aceita o governante irresponsável. Já longe vai o tempo em que se cuidava de mera peça financeira, descompromissada com os interesses públicos. Já é passado o momento político em que as previsões frustravam a esperança da sociedade. A introdução do orçamento participativo foi o primeiro passo. Para que serve? Está o governantes obrigado a acolher as propostas que lhe forem apresentadas? Para que ouvir a sociedade? Trata-se de mero jogo lúdico? É mera diversão, tal como os jogos com os cristãos da Antiga Roma, que eram devorados pelos leões para gáudio de uma platéia destituída de sentido ético? Serviria de mera burilação de ocupante desocupado do governo? Mera elucubração mental para brincadeira com os interesses públicos? A evidência das respostas às questões formuladas leva-nos à conclusão de que o orçamento não pode ser mera peça financeira, nem apenas simples plano de governo, mas representa o compromisso político de cumprimento de promessas sérias levadas ao povo. A previsão desperta esperança, expectativa de satisfação dos compromissos, certeza de que os desejos serão atendidos".
II – PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Na linha exposta por autores como Fonrouge(Derecho financiero, v. I/147), Sebastião Sant´Anna e Silva(Os princípios orçamentários, FGV, 1967), dentre outros, tem-se os princípios, que formulados pelas finanças públicas balizam o orçamento. São eles:
a) Princípio da exclusividade;
b) Princípio da programação;
c) Princípio do equilíbrio orçamentário;
d) Princípio da anualidade;
e) Principio da unidade;
f) Principio da universalidade ou da globalização;
g) Princípio da legalidade;
h) Princípio da especialização;
i) Princípio da não vinculação e da quantificação de créditos orçamentários.
2. 1. Princípio da exclusividade
O principio da exclusividade foi, introduzido no direito constitucional do Brasil em 1926, por emenda Constitucional, a chamada Emenda Bernardes, eliminando as “chamadas caudas orçamentárias”(orçamentos rabilongos, como dizia Rui Barbosa), artigo 34, § 1º, da Constituição de 1891. Veda-se que o orçamento contenha dispositivos estanhos à fixação de despesas e previsão de receita, não se incluindo, porém, na proibição: a autorização para abertura de créditos suplementares; a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receitas, nos termos da lei, do que se lê do artigo 165, § 8º, da Constituição. Para José Afonso da Silva(Curso de direito constitucional positivo, pág. 616) esse princípio deve ser entendido hoje como meio de evitar que se incluam na lei orçamentária normas relativas a outros campos jurídicos, não significando impedimento de inclusão de conteúdo programático.
2.2. Princípio da programação
Ligado a um plano de ação governamental tem-se o principio da programação que implica na formulação de objetivos e o estudo de alternativas de ação futura para alcançar os fins da atividade governamental.
2.3 – Principio do equilíbrio orçamentário
Falam que o principio do equilíbrio orçamentário é regra de ouro das finanças clássicas, constituindo um verdadeiro axioma. Assim a escola clássica condena toda ideia de orçamento desequilibrado.
O keynesianismo (a partir dos anos 30) tornou-se uma contraposição ao princípio do orçamento equilibrado, justificando a intervenção do governo nos períodos de recessão. Admitia-se o déficit (dívida) e seu financiamento. Economicamente haveria compensação, pois a utilização de recursos ociosos geraria mais emprego, mais renda, mais receita para o Governo e, finalmente, recolocaria a economia na sua rota de crescimento.
A Constituição de 1967 dispunha que : "O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo período."
Para José Afonso da Silva(obra citada, pág. 617) a Constituição não contempla tal principio.
O desequilíbrio orçamentário verifica-se: quando o montante da despesa autorizada for superior à receita estimada, ocorrendo aí o déficit; quando a estimativa da receita supera a despesa autorizada, quando se terá superávit. Realmente a primeira situação é grave.
A CF 88, na redação originária, adotou uma postura mais realista. Propôs o equilíbrio entre operações de crédito e as despesas de capital. O art. 167, inciso III, veda: "a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital ....";
Qual a mensagem que se encontra vinculada a esse dispositivo? Claramente a de que o endividamento só pode ser admitido para a realização de investimento ou abatimento da dívida. Ou seja, deve-se evitar tomar dinheiro emprestado para gastar com despesa corrente, mas pode pegar emprestado para cobrir despesa de capital (o déficit aqui é permitido ). Essa é uma norma lógica e de grande importância para as finanças públicas do País. Na verdade, é a Regra de Ouro reforçada na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 12, § 2º): "O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária."
Essa regra também significa, por outro lado, que a receita corrente deve cobrir as despesas correntes (não pode haver déficit corrente). A Regra de Ouro vem sendo adequadamente cumprida nos últimos orçamentos, exceto nos dois últimos (2003 e 2004).
Ainda com relação ao princípio do equilíbrio, um terceiro conceito surge a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal o chamado Equilíbrio Fiscal. Na verdade, exige-se mais que o equilíbrio, exige-se um superávit (fiscal), ou seja, a receita (primária) deve superar a despesa (primária) de forma que o saldo possa ser utilizado para pagamento do serviço da dívida pública.
Essa variação do princípio do equilíbrio faz parte das orientações orçamentárias constantes das leis de diretrizes orçamentárias. O art. 15 da Lei nº 10.707, de 30 de julho de 2003 (LDO 2004) dispõe, por exemplo, que: "Art. 15. A elaboração do projeto da lei orçamentária de 2004, a aprovação e a execução da respectiva lei deverão levar em conta a obtenção de superávit primário em percentual do Produto Interno Bruto - PIB, conforme discriminado no Anexo de Metas Fiscais, constante do Anexo III desta Lei."
O quadro atual orçamentário do Brasil é grave. Observe-se do que se narra pela imprensa:
“Um dos dados mais impactantes do novo Orçamento é a previsão de gastos com a Previdência. As despesas com as aposentadorias vão bater R$ 500 bilhões, e o déficit só com o INSS será de R$ 125 bilhões. É um aumento grande em relação ao rombo atual. O último relatório bimestral de receitas e despesas do governo prevê que o déficit este ano será de R$ 89 bilhões.
O número exato do déficit que será apresentado hoje ao Congresso ainda não estava fechado na noite de ontem. A área econômica trabalhava em cima de uma possível elevação na projeção do PIB (soma das riquezas produzidas pelo país), o que consequentemente aumentaria a previsão de receitas.
No Orçamento, Levy defendia que fosse feita uma ampla reavaliação de programas e de despesas, para não precisar recorrer a aumento de imposto ou ao déficit. Ontem, ao ser novamente derrotado, o ministro externou claramente seu incômodo para a presidente e para Temer. A partir de agora, mesmo com a peça orçamentária já no Congresso, o ministro da Fazenda ainda acredita que um corte mais profundo nas despesas é necessário para mexer em programas ineficientes.
Na Fazenda, a avaliação neste domingo era de que, diante da impossibilidade de recorrer a um imposto e de mascarar o Orçamento, seria preciso trabalhar para que o país não perca o grau de investimento. Levy telefonou para o vice-presidente pela manhã e disse que havia dificuldade em fechar o Orçamento. Temer defendeu então que o governo tratasse a questão com transparência e fizesse uma peça realista. A partir daí, peemedebistas passaram a defender publicamente essa solução:
— Eu defendo um Orçamento real. Se não tem receita, tem que fazer Orçamento com déficit. Isso refreia a criação de novas despesas, discute com o Congresso e com a sociedade ações para mudar o jogo. Não adianta maquiar — disse o senador Romero Jucá (PMDB-RR), que foi relator do Orçamento de 2015.”
Consequência disso é que haverá “corte na carne”, devendo todos os poderes da República contribuir para diminuição de despesas. Com o agravamento dos problemas na saúde, cedo ou tarde, surgirá o retorno da CPMF, ainda que por um prazo determinado, um ou dois anos.
2.4 – Princípio da anualidade
Sabe-se que o orçamento é previsão, programação de atividades e projetos a serem realizados no futuro, supondo a periodicidade, permitindo ao Congresso Nacional intervir de forma periódica na atividade financeira, aprovando a proposta do orçamento para o período seguinte, fiscalizando a administração financeira do governo, marcando-se um período durante o qual se efetuem a arrecadação e a contabilização dos ingressos, comprometendo as despesas autorizadas, encerrando as contas públicas em determinado momento.
Mas a Constituição determina a elaboração de plano plurianual que estabelecerá diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras decorrentes e um plano de investimentos públicos, cujo prazo de vigência vai depender de lei complementar referenciada no artigo 165, § 9º, da Constituição Federal.
Aliás, segundo o artigo 167, § 1º, da Constituição, nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de responsabilidade. Tem-se aqui algo inerente ao que se chama de orçamento-programa, o princípio da plurianualidade das despesas de investimento.
2.5 – Princípio da unidade
Melhor falar no principio da totalidade onde a doutrina reconceituou o princípio da unidade, possibilitando a consistência de múltiplos orçamentos que, entretanto, devem sofrer consolidação de forma a permitir uma visão geral do conjunto das finanças públicas.
A Constituição de 1988 trouxe melhor entendimento para a questão ao precisar a composição do orçamento anual que passará a ser integrado pelas seguintes partes: a) orçamento fiscal; b) orçamento da seguridade social e c) orçamento de investimentos das estatais. Este modelo, em linhas gerais segue o princípio da totalidade.
2.6 – Principio da universalidade
Princípio pelo qual o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Indispensável para o controle parlamentar, pois possibilita
{C}a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para respectiva arrecadação e realização;
b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e de despesa sem prévia autorização Legislativa;
c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança de tributos estritamente necessários para atendê-las.
Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra é exigido nos seguintes dispositivos:
Art.2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e da despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
· Art.3º A Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as operações de crédito autorizadas em lei.
A Emenda Constitucional n.º 1/69 consagra essa regra de forma peculiar: "O orçamento anual compreenderá obrigatoriamente as despesas e receitas relativas a todos os Poderes, órgãos, fundos, tanto da administração direta quanto da indireta, excluídas apenas as entidades que não recebam subvenções ou transferências à conta do orçamento.
Observa-se, claramente, que houve um mal entendimento entre a condição de auto-suficiência ou não da entidade com a questão, que é fundamental, da utilização ou não de recursos públicos.
Somente a partir de 1988 as operações de crédito foram incluídas no orçamento. Além disso, as empresas estatais e de economia mista, bem como as agências oficiais de fomento (BNDES, CEF, Banco da Amazônia, BNB) e os Fundos Constitucionais (FINAM, FINOR, PIN/PROTERRA) não têm a obrigatoriedade de integrar suas despesas e receitas operacionais ao orçamento público. Esses orçamentos são organizados e acompanhados com a participação do Ministério do Planejamento (MPO), ou seja, não são apreciados pelo Legislativo. A inclusão de seus investimentos no Orçamento da União é justificada na medida que tais aplicações contam com o apoio do orçamento fiscal e até mesmo da seguridade
2.7 –Princípio da legalidade
Constitui exigência constitucional que leis da iniciativa do Presidente da República estabelecerão: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais(artigo 165); estes são aqueles que integram a lei orçamentária anual, a saber: o orçamento fiscal;. o orçamento de investimentos em empresas e o orçamento de seguridade social(artigo 165, § 5º, da Constituição Federal).
Esse princípio se expande com relação a planos, programas, operações e abertura de crédito, transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma programação para outra ou de um órgão para outro e a instituição de fundos(artigo 48, II e IV: 166, 167, I, III, V, VI e IX).
2.8 – Princípio da especialização, especialização e discriminação
As receitas e as despesas devem aparecer de forma discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, as origens dos recursos e sua aplicação. Como regra clássica tinha o objetivo de facilitar a função de acompanhamento e controle do gasto público, pois inibe a concessão de autorizações genéricas (comumente chamadas de emendas curinga ou "rachadinhas") que propiciam demasiada flexibilidade e arbítrio ao Poder Executivo, dando mais segurança ao contribuinte e ao Legislativo.
A Lei nº 4.320/64 incorpora o princípio no seu art. 5º: "A Lei de Orçamento não consignará dotações globais para atender indiferentemente as despesas...., "
O art. 15 da referida Lei exige também um nível mínimo de detalhamento: "...a discriminação da despesa far-se-á, no mínimo, por elementos".
2.9 – Princípios da não-vinculação e da quantificação dos créditos orçamentários
Nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita não pode ter vinculações. Essas reduzem o grau de liberdade do gestor e engessa o planejamento de longo, médio e curto prazos.
Este princípio encontra-se claramente expresso no inciso IV do art. 167 da CF de 88, mas aplica-se somente às receitas de impostos.
"São vedados "a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts., 158 e 159, a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212), prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º".
São exemplos de receitas afetadas:
a) Taxas, contribuições: servem para custear certos serviços prestados;
b) Empréstimos: comprometidos para determinadas finalidades;
c) Fundos: receitas vinculadas.
Iii – ELABORAÇÃO DE LEIS ORÇAMENTARIAS
As leis orçamentárias são leis temporárias, tendo sua iniciativa vinculada, de forma que a autoridade a que se comete o Poder de inciativa é o Presidente da República, por força dos artigos 165 e 166 da Constituição.
Dispõe o artigo 84, XXIII, da Constituição, que compete ao Presidente da República enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentarias e a proposta de orçamento prevista no artigo 165, § 9º, da Constituição.
Tem-se no processo de sua formação:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. § 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. § 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. § 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. § 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. § 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. § 9º - Cabe à lei complementar: I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Os projetos das referidas leis, assim como as leis de créditos adicionais(especiais e suplementares) serão apreciados pelas duas casas do Congresso Nacional, na forma do regimento interno comum.
IV – REJEIÇÃO DE PROPOSTA ORÇAMENTARIA ANUAL
Em excelente abordagem José de Ribamar Caldas Furtado(O problema do orçamento não- aprovado) relatou:
“Ricardo Lobo Torres, citando Stourm, pontifica que "a recusa de aprovação do orçamento é um verdadeiro suicídio do Estado, de modo que se deve procurar resolver o problema" Mas, diante da circunstância, no início do exercício financeiro, de não se ter aprovado o orçamento público, o que fazer? Aqueles que refletem sobre o assunto têm apontado quatro alternativas: a) execução, em quotas duodecimais, do orçamento do ano anterior; b) autorização de abertura de créditos adicionais extraordinários via medida provisória c) aprovação de lei autorizativa da abertura de créditos adicionais especiais; d) execução do projeto de lei do orçamento anual encaminhado pelo Poder Executivo para o Legislativo até que a LOA seja aprovada. Cabem algumas reflexões a respeito de cada uma dessas idéias.
A proposta de se executar, em quotas duodecimais, o orçamento do ano anterior, observa Ricardo Lobo Torres, foi adotada nas Constituições brasileiras de 1934 (art. 50, § 5º) e de 1946 (art. 74) e também constam em Constituições estrangeiras, como a da Espanha (art. 143, 4) e da República Federal da Alemanha (arts. 110, 4 e 111), sendo que essa última enumera taxativamente as despesas que podem ser feitas provisoriamente pelo Executivo, autorizando, assim, um orçamento de urgência
Inegavelmente tal proposta é bastante precária. Imagine que essa idéia traz consigo o propósito de se fazer novamente tudo o que já foi executado no ano anterior. Pense na possibilidade de se construir uma estrada no mesmo lugar e com as mesmas especificações daquela que foi feita no ano passado. É claro que isso só tem algum sentido se compreendermos o procedimento como um artifício para financiamento do custeio da máquina administrativa. Isso significa que todo o planejamento e o cronograma de investimentos do Poder Público ficará parado, aguardando a aprovação da LOA.
Em relação à autorização para abertura de créditos adicionais extraordinários via medida provisória, também os problemas são inúmeros. Ora, se os créditos são adicionais, pressupõem, pela sua própria natureza, a existência prévia do orçamento aprovado, com o qual irão ser somados. Desse modo, é difícil compreender o aparecimento de créditos adicionais que não serão acrescentados a orçamento preexistente. Por outro lado, a Constituição Federal determina que a abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto quanto à edição de medidas provisórias (art. 167, § 3º). Se é verdade que esse dispositivo constitucional apresenta uma relação meramente exemplificativa, não há como enquadrar a necessidade de se ter o orçamento tempestivamente aprovado como imprevisível. Aliás, nada no Direito é mais esperado do que a aprovação da lei orçamentária anual.
A edição de lei que autorize a abertura de créditos adicionais especiais é a solução encontrada por José Afonso da Silva. Esse autor - com base no artigo 166, § 8º, da Constituição Federal, segundo o qual os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual [ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa - conclui que "não é possível elaborar orçamento para o mesmo exercício financeiro", e que "a Constituição dá a solução possível e plausível dentro da técnica do direito orçamentário: as despesas, que não podem efetivar-se senão devidamente autorizadas pelo Legislativo, terão que ser autorizadas prévia e especificamente, caso a caso, mediante leis de abertura de créditos especiais"
Essa proposta também apresenta complicações. Como já foi dito, a edição de créditos adicionais especiais presume a prévia aprovação da LOA. Por outro lado, na prática, será mais difícil o Executivo negociar, caso a caso, com o Legislativo a aprovação de leis especiais, necessárias para a abertura de tais créditos orçamentários, que a aprovação da própria LOA.
A execução do projeto de lei do orçamento anual encaminhado pelo Poder Executivo para o Legislativo, até que a LOA seja aprovada, tem precedentes, conforme assinala Ricardo Lobo Torres, nas Cartas autoritárias de 1937 (art. 72, d) e de 1967/69 (art. 68, caput), sendo que a Constituição francesa de 1958 também autoriza a aplicação do projeto de orçamento através de decreto-lei
Também não são poucas as restrições quanto a essa idéia. Prima facie, salta aos olhos que tal artifício desafia a versão orçamentária do princípio da legalidade, pedra angular do Estado Democrático de Direito. A execução de despesas ainda não autorizadas em lei fere toda a concepção do sistema orçamentário brasileiro. A implementação dessa idéia geraria algumas dúvidas: e se a despesa executada com base nesse expediente não constar afinal da LOA aprovada? E se o crédito orçamentário aprovado for menor que a despesa já incorrida, em face de redução da dotação correspondente pelo Poder Legislativo? A execução antecipada da despesa não seria instrumento de pressão sobre o livre arbítrio do Poder Legislativo para fixar as despesas?
Não obstante, essa última saída tem sido a utilizada na esfera federal. A LDO para 1990 (Lei nº 7.800/89), artigo 50, previu que, se o projeto de lei orçamentária não fosse aprovado até o término da sessão legislativa, o Congresso Nacional seria, de imediato, convocado extraordinariamente pelos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, na forma do art. 57, § 6º, inciso II, da Constituição Federal, até que fosse o projeto aprovado. Por outro lado, o parágrafo único desse artigo dispôs que, caso o projeto de lei orçamentária não fosse aprovado até 31 de dezembro de 1989, a sua programação poderia ser executada até o limite de 1/12 (um doze avo) do total de cada dotação para manutenção, em cada mês, até que fosse aprovado pelo Congresso Nacional, vedado o início de qualquer projeto novo.
A LDO para 1995 (Lei nº 8.931/94) não previu a convocação extraordinária do Congresso Nacional, em caso de não-aprovação da LOA, mas estabelecia que, se o projeto de lei orçamentária anual não fosse encaminhado à sanção do Presidente da República até 31 de dezembro de 1994, a programação constante do projeto de lei remetido pelo Poder Executivo, relativa às despesas com custeio, incluídas as com pessoal e encargos sociais, e com o serviço da dívida, poderia ser executada, em cada mês, até o mês em que o projeto fosse encaminhado à sanção, no limite de um doze avo do total de cada dotação (art. 64). As leis de diretrizes orçamentárias dos anos seguintes trouxeram fórmulas semelhantes [11].
A partir da LDO para 2003 (Lei nº 10.524/02) a previsão das despesas que podem ser executadas, no caso de não-encaminhamento tempestivo do projeto da LOA para sanção presidencial, ficou restrita às que representam obrigações constitucionais ou legais da União, relacionadas em anexo (art. 65). Tais autorizações ficaram resumidas às despesas relacionadas com o cumprimento de dispositivos constitucionais referentes às transferências compulsórias às despesas com transferências financeiras da União para Estados e Municípios fixadas em lei], ao pagamento das despesas com pessoal e encargos sociais, precatórios, serviços da dívida e equalização de preços e taxas no âmbito das operações oficiais de crédito e encargos financeiros da União.
Diante da estratégia adotada no âmbito federal, pode-se imaginar que as leis de diretrizes orçamentárias da União têm, através da reedição de normas transitórias, suprido a lacuna existente no ordenamento jurídico, que não dispõe de regra que resolva tal problema.
Mas será que o direito positivo, em sua dimensão orçamentária, é mesmo lacunoso? Acredita-se que não. O sistema orçamentário brasileiro, que tem a missão de ser instrumento de planejamento e execução dos programas governamentais - e por isso é caracterizado pelo encadeamento de normas orçamentárias, começando pelo PPA, passando pelas diretrizes orçamentárias e chegando à execução do plano estipulado por intermédio das leis orçamentárias -, não admite a intempestividade de qualquer de suas leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA). Essa constatação se revela nos termos do artigo 57, §2º, da Constituição Federal que impõe a continuidade da sessão legislativa até a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Se é assim com a LDO, não tem por que ser diferente com o PPA, e muito menos com a LOA .Outra evidência dessa vontade do sistema orçamentário está expressa no artigo 32 da Lei nº 4.320/64, segundo o qual, se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a lei de orçamento vigente.”
É a patologia financeira quando a Administração fica sem orçamento.
