~~A DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA E O DIREITO DE EXTENSÃO
ROGÉRIO TADEU ROMANO
Procurador Regional da República aposentado
I – DESAPROPRIAÇÃO DE ÁREA CONTIGUA, DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA E DESAPROPRIAÇÃO PARA URBANIZAÇÃO
Sabe-se que a desapropriação, a teor do artigo 5º, XXIV, da Constituição Federal, é modalidade de intervenção do estado na propriedade, mediante o qual se transfere a propriedade de determinado bem de um particular para a Administração mediante prévia e justa indenização.
Para tanto será necessária a observância de um procedimento administrativo, a comprovação de necessidade ou utilidade pública ou interesse social e o pagamento de indenização prévia, justa em dinheiro com as ressalvas de hipóteses previstas na Constituição.
Mas com a realização da desapropriação é possível que as áreas afetadas por ela sofram valorização decorrente dessa intervenção, de modo que há instrumentos pelos quais o Poder Público pode se beneficiar dessa mais valia.
Fala-se em desapropriação de área contigua e desapropriação por zona. A esse respeito tem-se o artigo 4º do Decreto-lei 3.365/41:
Art. 4o A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as indispensaveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda.
A Lei autoriza o desapropriante a declarar de utilidade pública as áreas contíguas àquelas necessárias à obra ou serviço propriamente ditos. Concluída a obra principal, terá o Poder Público condições para saber quais as áreas adjacentes indispensáveis à sua complementação, desapropriando-a, uma vez que já haviam sido abrangidas pelo decreto declaratório de utilidade pública.
Será o caso do exemplo que a doutrina dá quando na construção de um porto, o Poder Público tenha a necessidade de desapropriar áreas que irão servir diretamente a essa construção como as que se compreendam na faixa destinada ao futuro cais.
Outro é o conceito da desapropriação por zona.
O STJ, no julgamento do REsp 1092010, diferenciou os instrumentos que o Estado pode se valer para trazer para o erário público os valores decorrentes da valorização. Assim decidiu o Tribunal:
“Na desapropriação, direta ou indireta, quando há valorização da área remanescente não desapropriada em decorrência de obra ou serviço público, dispõe o Estado de três instrumentos legais para evitar que a mais valia, decorrente da iniciativa estatal, locuplete sem justa causa o patrimônio de um ou de poucos: a desapropriação por zona ou extensiva, a cobrança de contribuição de melhoria e o abatimento proporcional, na indenização a ser paga, da valorização trazida ao imóvel”.
A utilização de cada um desses instrumentos legais varia de acordo com a forma que se deu a valorização imobiliária. Novamente reproduzindo o julgado mencionado, o STJ diferencia as formas de valorização da seguinte forma:
“A valorização imobiliária decorrente da obra ou serviço público pode ser geral, quando beneficia indistintamente um grupo considerável de administrados, ou especial, que ocorre quando o benefício se restringe a um ou alguns particulares identificados ou, pelo menos, identificáveis.
A mais valia geral subdivide-se em ordinária e extraordinária. A primeira tem lugar quando todos os imóveis lindeiros à obra pública se valorizam em proporção semelhante. A segunda, diferentemente, toma parte quando algum ou alguns imóveis se valorizam mais que outros, atingidos pela mais valia ordinária”.
Quando estamos diante de uma valorização geral e extraordinária o Estado tem a sua disposição da chamada desapropriação por zona ou extensiva, expressamente prevista no Decreto 3.365/41. Esta forma de desapropriação caracteriza-se pela inclusão das áreas contíguas àquelas de que o poder público efetivamente necessita para a realização de obra pública, a fim de que o poder público utilize a área para a realização de obras futuras ou se beneficie da valorização dessas áreas contíguas em função da execução da obra.
Daí porque, nos casos em que seja previsível a valorização extraordinária das zonas próximas às obras ou serviços a serem executados pelo Poder Público, permite a lei posa o mesmo declarar a utilidade pública das áreas atingidas por estas zonas, para fins de desapropriação.
Assim a desapropriação dos terrenos adjacentes destina-se, tanto a permitir a realização integral de grandes planos de obras públicas, como facilitar a revenda dos terrenos assim adquiridos, a amortização das vultosas quantias nelas despendidas pelo Estado.
Consideram os autores que a desapropriação por zona é uma espécie de substituto da contribuição de melhoria. Isso porque o Estado ao invés de cobrar do beneficiário um tributo correspondente ao aumento de valor, que a obra pública acarrete aos imóveis adjacentes, chama estes imóveis ao seu patrimônio pelo preço antecedente à realização da obra, e, alienando-os, posteriormente, beneficiando-se com a diferença entre o preço da aquisição e o de revenda.
Mas a valorização haverá de ser extraordinária e futura, pois deverá ocorrer após a execução das obras ou serviços pela Administração, devendo ser prevista pelo expropriante, de modo que a declaração de utilidade pública, além das áreas estritamente necessárias àquelas obras e serviços deverá abranger àquelas beneficiadas pela mais-valia.
Sendo assim, quando do inicio das obras, as zonas previstas de valorização extraordinária já deverão ter sido declaradas de utilidade pública para futura desapropriação pelo Poder Público.
Vem a pergunta: Se a declaração de utilidade pública não fizer referência às áreas contiguas ou às de valorização extraordinária, fica o Poder Público impedido de desapropriá-las posteriormente? Ora, se a declaração de utilidade pública for omissa no tocante às áreas contíguas necessárias à complementação da obra e, concluída esta verificar a indispensabilidade de áreas adjacentes à referida complementação, nova declaração de utilidade pública poderá ser editada pela Administração, abrangendo as chamadas áreas contiguas.
E se a desapropriação for por zona e a declaração for omissa? Bem ensinou Miguel Seabra Fagundes(Da desapropriação no direito brasileiro, pág.. 106) desde que a declaração silencie sobre as zonas supervalorizadas, no ato declaratório, da área principal, estende-se que a Administração Pública achou inconveniente(razões de mérito administrativo), usar da faculdade que lhe outorgou a lei.
Tem-se a desapropriação para urbanização.
Objetiva a desapropriação para urbanização a melhoria das cidades, alterando-lhes o traçado e as vias públicas, a fim de lhes dar maior facilidade de utilização, renovando bairros, que se revelam obsoletos, criando, se for o caso, núcleos industriais e de serviços, permitindo a revenda de áreas que sejam excedentes e desnecessárias ao Poder Público, bem como a alienação das áreas incluídas no perímetro em que vai se situar o núcleo industrial, cuja implantação tenha sido planejada pelo expropriante, com fins urbanísticos.
II – DIREITO DE EXTENSÃO
Diverso é o direito de extensão que é um instituto vinculado à desapropriação.
Na lição de Hely Lopes Meirelles(Direito Administrativo Brasileiro, 33ª edição, 2007) a desapropriação pode ser sobre todo ou parte do bem. Nesse último caso pode ser solicitada a extensão da desapropriação sobre a outra parte que restou inócua e inservível. Assim assiste ao proprietário exigir que na desapropriação se inclua a parte restante do bem expropriado que se tornou inútil e de difícil utilização, consoante se tem da leitura do Decreto 4.956/03, artigo 12.
Veja-se a respeito o REsp 986.386/SP, DJe de 17 de março de 2008, onde se disse:
Direito de extensão é o que assiste ao proprietário de exigir que se inclua no plano de desapropriação a parte remanescente do bem, que se tornou inútil ou de difícil utilização.
“(...) o pedido de extensão é formulado na via administrativa, quando há a perspectiva de acordo, ou na via judicial, neste caso por ocasião da contestação. O réu, impugnando o valor ofertado pelo expropriante, apresenta outra avaliação do bem, considerando a sua integralidade, e não a sua parcialidade, como pretendia o autor. O juiz, se reconhecer presentes os elementos do direito, fixará a indenização correspondente à integralidade do bem. Resulta daí que é o bem, da mesma forma em sua integralidade, que se transferirá ao patrimônio do expropriante" (José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, 11ª edição, Editora Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2004, p. 723). 3. O direito de extensão nada mais é do que a impugnação do preço ofertado pelo expropriante. O réu, quando impugna na contestação o valor ofertado, apresenta outra avaliação do bem, abrangendo a integralidade do imóvel, e não apenas a parte incluída no plano de desapropriação. Assim, o pedido de extensão formulado na contestação em nada ofende o art. 20 do Decreto-Lei 3.365/41, segundo o qual a contestação somente pode versar sobre "vício do processo judicial ou impugnação do preço".
A oportunidade para o exercício desse direito se dará durante o procedimento administrativo ou judicial.
Para José Carlos Moraes Sales(Desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência, 2ª edição, pág. 637), na linha de Eurico Sodré(A desapropriação, 3ª edição, pág. 209), o direito de extensão “é o que tem o proprietário de exigir que, na transferência do imóvel parcialmente desapropriado, seja incluída a fração restante, que se tornou inútil ou de difícil aproveitamento”.
Assim o direito de extensão implica em desapropriação da parte restante do bem, por haver ficado inutilizada ou de difícil aproveitamento, em virtude da desapropriação inicialmente levada a efeito. A desapropriação inicial estende-se, pois, à parcela restante do bem. Daí a denominação que se dá “direito de extensão”.
Não se confunde o direito de extensão com o pleito inserido no artigo 37 do Decreto-lei 3.365/41, quando se disse: “Aquele cujo bem for prejudicado extraordinariamente em sua destinação econômica pela desapropriação de áreas contiguas terá direito a reclamar perdas e danos do expropriante”.
A norma trazida à colação alude às perdas e danos causados pela desapropriação não só ao expropriado como a terceiros, cujos bens se situem nas proximidades das áreas desapropriadas e que tenham sido prejudicados extraordinariamente em sua destinação econômica, em decorrência dos serviços e obras executados pelo expropriante ou pelo simples fato da expropriação.
Será o caso da construção, em áreas desapropriadas, de um aterro para a passagem de linha férrea, do qual resulte o alagamento dos imóveis contíguos, nas épocas de chuvas. Por certo as perdas e danos decorrentes dessas inundações deverão ser objeto de indenização aos proprietários dos imóveis atingidos.
Para Miguel Seabra Fagundes(Da desapropriação no direito brasileiro, 2ª edição, pág. 485) não é qualquer dano que autoriza o pedido de reparação, mas somente aquele que prejudique extraordinariamente o bem em sua destinação econômica. Porém, para Moraes Sales(obra citada, pág. 635), à luz da teoria do risco administrativo(responsabilidade civil objetiva), basta o simples fato do prejuízo para gerar a obrigação de ser o dano indenizado pelo Poder Público.
