Introdução
Entende-se por integração regional um processo de acordos políticos entre governos que visa reduzir barreiras tarifárias, aduaneiras ou qualquer outra espécie de obstáculo para o comércio recíproco. Porém a União Europeia alcançou uma integração mais ampla, criando um sistema jurídico supraconstitucional.
É necessário entender seu modelo de burocracia, pois envolve inovações institucionais. Assim, a UE é formada por uma Comissão, um Conselho de Ministros, um Parlamento e um Tribunal com jurisdição permanente, não sendo uma federação nos moldes conhecidos com divisão tripartite. A União apresenta um complexo mecanismo de relacionamentos entre os órgãos principais e entre eles e outros órgãos internos e externos a ela.
As competências e limites do poder de instituições como o Conselho, a Comissão e o Parlamento Europeu podem ser deduzidos de uma interpretação dos Tratados da União: Tratado da Comunidade Europeia (TCE) e Tratado da União Europeia (TUE). Entretanto, no caso do Tribunal de Justiça (TJE), seu efetivo poder não estar explícito nos Tratados, pois sua principal competência não está determinada em um dispositivo dos acordos internacionais realizados.
A União, inicialmente, começou a partir de um conjunto de organizações internacionais fundadas em tratados internacionais, mas se aperfeiçoa como uma nova espécie de ordem política de acordo com o comprometimento dos Estados, mas, é válido lembrar, que quando se começou a falar em “União Europeia”, esta já apresentava características de supranacionalidade e de autonomia.
Dessa forma, a União se tornou independente quando as decisões do Conselho, os atos da Comissão e o “direito comunitário europeu” passaram a ser autoaplicáveis nos Estados-membros.
Há dentro dela uma distribuição de competências e funções administrativas, políticas, legislativas e judiciais entre as entidades europeias, toda ação e toda decisão do Conselho, da Comissão, da Corte de Justiça ou de qualquer outro órgão da UE devem estar legitimadas em um novo tipo de interesse público: o “interesse comunitário” dos Estados, ou seja, da “comunidade de Estados”. E é em nome deste mesmo interesse que se devem legitimar também o controle interinstitucional e a ação individual de cada membro destas instituições.
O Poder Judiciário na União Europeia
Os pressupostos de legitimidade da construção da juridicidade supranacional são alguns dos pontos mais problemáticos da UE atualmente, pois fundamentam a própria política unificada ao mesmo tempo em que lhes dão instrumentos de aplicabilidade e controle. O fato da existência de um “interesse comunitário” levou à consideração de que existe uma “competência comunitária” e naturalmente um legítimo “direito comunitário”. Esta “comunidade” levada em conta é uma “comunidade de Estados” e tanto o poder político quanto a “competência” jurídica ou o “direito comunitário” se colocam acima dos interesses, competências e direitos nacionais.
Pode-se verificar historicamente que os Estados não aceitaram a ideia de uma cessão de soberania para ser exercida por um poder central, nos moldes federativos. A complexidade e especificidade da estrutura institucional europeia evidenciaram o caráter sui generis e é só por isso que os órgãos da União têm conseguido alargar seus poderes sem que os Estados-membros tenham previamente desejado isso, até o ponto em que a União passou a exercer poderes supranacionais.
Os Estados-membros evitaram a transferência da competência legislativa para o âmbito da “comunidade de Estados”, mas ao mesmo tempo em que os Estados não se preocupavam e temiam atribuir poderes legislativos ao Parlamento Europeu, a Corte de Justiça Europeia promoveu a constituição de uma União política com poderes efetivos mesmo sem representatividade popular.
As inovações institucionais e jurídicas promovidas pelo processo de integração da Europa são inúmeras e ainda são pouco conhecidas. Se verificarmos as doutrinas constitucionalistas conhecidas, é possível identificar influências mistas no modelo europeu. Surgiram dois modelos diferentes de produção jurídica no mundo liberal moderno: um que seguiu a tradição romano-canônica, recepcionando o direito romano, e outro, com raízes na Inglaterra que protestou contra o poder e a influência de Roma.
Uma diferença importante que há entre os dois grandes sistemas constitucionais e legislativos atualmente se revela nas suas “técnicas redacionais”, ou seja, no método de descrição das normas. Tais regras revelam, em concreto, diferenças nos estilos de raciocínio jurídico e nas concepções do papel da instituição judiciária na estrutura do Estado.
Na UE seus tratados receberam uma influência direta do estilo civilista, em que as normas devem ser gerais, abstratas e conceituais. Não há como negar que os documentos jurídicos primários, que fizeram surgir a “comunidade de Estados”, seguiam determinada técnica redacional de normas típicas do sistema Civil Law. Isto se reflete na admissão da normatização de princípios abstratos, como o conceito de “interesses gerais da comunidade” e o “princípio de subsidiariedade”, conceitos que só foram se revelando, em seus alcances e limites, ao longo do exercício da interpretação jurisprudencial, a cada caso levado ao TJE.
Os tratados fundadores da UE têm um caráter mais civilista, com um sistema jurídico composto por normas abstratas.
O sistema constitucional encontrado na Corte de Justiça é o Cammon Law, em que há a interpretação criativa do Direito. Neste sistema, as decisões judiciais são fontes do direito, isso faz com que haja concepções diferentes da lei e da constituição.
Os britânicos estão ligados aos princípios da Home Rule Constitution, neste sistema a constituição deve ser adaptada a cada circunstância, por este motivo não deve ser formulada em um texto rígido. O sistema utilizado pelos britânicos é o oposto do encontrado na França, em que tudo deve estar encerrado em textos.
Na UE, a Corte de Justiça tem desempenhado a função de produzir direito comunitário novo, isso significa que a Corte de Justiça não tem aplicado apenas as normas do Tratado da União ou das instituições comunitárias, a Corte tem sido responsável pela criação de normas fundamentais que sustentam a autonomia política da UE. Através dos acórdãos da Corte Europeia é possível analisar o papel político e legislativo que tem sido operado através das decisões judiciais. É importante ressaltar que o fato da corte de justiça produzir normas comunitárias não significa que na UE se constitui um sistema constitucional jurisprudencial.
A jurisprudência da Corte Europeia é de suma importância para o direito comunitário assim como a jurisprudência das cortes inglesas é para o direito inglês moderno.
Há duas novidades no sistema jurídico da UE, a primeira delas são as doutrinas de efeito direto e da supremacia, e por fim a institucionalização da superioridade jurídica que tem produzido efeitos irreversíveis na autonomia judiciária. O caráter único encontrado no sistema jurídico comunitário propõe que haja cuidados para que se conheça a verdadeira produção normativa sem enquadrar o sistema da UE em sistemas constitucionais conhecidos, ou até mesmo um sistema internacional. Isso se deve ao fato de que existem inovações e peculiaridades do direito comunitário europeu.
A consolidação das doutrinas da auto-aplicabilidade e da supremacia das normas comunitárias se deve à ação da CJE, a UE é um sistema jurídico sui generis que reúne características dos dois grandes sistemas constitucionais conhecidos: Common Law e Civil Law.
Em 1994, a Comissão Europeia encomendou uma pesquisa para conferir o comportamento dos Estados-membros quanto ao cumprimento das normas comunitárias e para melhor compreender o aumento de denúncias de corrupção, fraudes e desvios de verbas destinadas à implantação de políticas comunitárias no início da década de 90. Segundo a pesquisa, a Dinamarca e a Grã-Bretanha, que já haviam apresentado resistências à integração, não foram os países que obtiveram os piores resultados na pesquisa. No item que se referia ao respeito às decisões tomadas por instituições da UE até o fim de 1994, os Estados-membros que menos deram trabalho à Corte de Justiça foram a Dinamarca e a Grã- Bretanha; em relação à incorporação das normas, a Dinamarca continuava como a mais aplicada e diligente. No período pesquisado, entre os anos de 1991 e 1994, a Dinamarca não havia sido levada à Corte uma só vez, enquanto a Grã- Bretanha fora processada uma vez. Todavia, a Grã-Bretanha se recusou a incorporar algumas medidas comunitárias, perdendo neste item apenas para a Itália e a Grécia. A Grécia, segundo as conclusões da pesquisa, encabeçou o grupo dos indisciplinados, tendo apresentado baixos índices de cooperação e obediência à implementação da política e do direito comunitário.
A existência de dois sistemas legais interligados não é sem precedente. A comparação mais adequada que se impõe ao caso da UE é a que se refere ao conflito de normas nacionais e internacionais — pela própria natureza e abrangência dos possíveis conflitos — e a decisão pelo método mais adequado de solução para um conflito entre uma norma comunitária (de interesse comunitário) e uma norma nacional (de interesse do Estado-membro) envolve doutrinas legais que partem de prioridades divergentes. O interesse comunitário não é internacional, ele tem um caráter supranacional e por isso tem se afirmado como um interesse superior ao interesse nacional de um Estado-membro e ao interesse internacional de dois ou vários Estados-membros. O processo de consolidação do direito comunitário europeu tem relação com o fato de que passa a vigorar sobre os povos dos Estados-membros mais um sistema jurídico, além do interno e do internacional.
Em relação aos conflitos entre normas nacionais e normas internacionais, a literatura clássica sempre apresentou tradicionalmente duas soluções possíveis: o dualismo e o monismo.
A teoria dualista afirma que as fontes das normas (interna e externa) são diferentes. Sendo a fonte de uma norma o que lhe atribui validade, os fundamentos que tornam válidas normas internacionais seriam, para os dualistas, de ordem diversa e de natureza diferente daqueles que validam as normas internas (ordinárias ou constitucionais). Com base nesta noção é que o direito interno e o direito internacional constituiriam, então, dois domínios diferentes e sem pontos de contato necessariamente, já que devem regular objetos diferentes de direito. Sendo assim, não é difícil manter a primazia interna das constituições nacionais paralelamente à necessidade do respeito e obediência às normas internacionais, já que cada esfera jurídica deve ter um domínio específico. Ainda assim, naturalmente, pode acontecer que uma norma internacional trate de modo diferente o mesmo objeto tal como é tratado internamente. O que importa, nestes casos, é que só o mecanismo da “incorporação” das normas internacionais atribui validade interna às normas pactuadas na esfera jurídica internacional.
A “incorporação” propicia a “internalização”, que é a transformação de uma “lei internacional” em uma lei interna. Isto deve ocorrer com todos os tratados internacionais assinados pelos governos no âmbito da sociedade de Estados. Dois países que adotaram tradicionalmente a teoria dualista foram a Alemanha e a Itália. Estes exemplos ajudam na compreensão das resistências impostas pelas suas Cortes Constitucionais quanto à adoção da doutrina da supremacia do direito comunitário em toda a sua abrangência.
Concorrendo com a teoria dualista, existe a perspectiva monista para a solução de um eventual conflito de normas. Os monistas se subdividem em dois: internacionalistas e nacionalistas. Nos dois casos o que se pressupõe é que só pode haver um ordenamento jurídico válido, e assim é possível e necessário considerar a unidade dos sistemas jurídicos.
Na ordem de validade, para os monistas, as normas internacionais devem ser superiores (monistas internacionalistas) ou subordinadas (monistas nacionalistas) às normas constitucionais e demais normas internas. A não admissão da coexistência de mais de um sistema jurídico válido no mesmo tempo e espaço é que leva à hierarquização das normas.
Assim, de fato, nunca chega a haver um conflito para os monistas, bastando descobrir qual é a norma vigente em cada caso e aplicar a regra da hierarquia das normas. A Holanda e a Bélgica são exemplos de países que não reconhecem a necessidade de uma eventual incorporação de uma norma internacional para produzir efeitos no âmbito nacional. Neste contexto, nota-se que ao lado da doutrina adotada por um país, também sua concepção de soberania é levada em conta no momento da aceitação ou não das doutrinas do efeito direto e da supremacia da norma comunitária europeia.
Tribunal de Justiça Europeu
A principal missão da instituição consiste em apreciar a legalidade dos atos da União e assegurar a interpretação e aplicação uniformes do direito da União.
O Tribunal de Justiça da União Europeia é uma corte responsável por interpretar o Direito da UE e aplicá-lo uniformemente em todos os Estados-Membros. A principal função deste Tribunal é fazer com que o Direito da União, constituído por Tratados firmados entre os Estados que a compõem, seja aplicado de maneira igualitária, de tal forma que garanta os direitos fundamentais da comunidade eropeia. Cabe ao Tribunal solucionar os litígios entre os governos nacionais e as instituições europeias, entretanto, cidadãos europeus, empresas e organizações podem recorrer ao Tribunal, caso considerem que os seus direitos foram infringidos por uma instituição europeia.
Ao longo dos anos, por meio de sua jurisprudência, o Tribunal de Justiça criou a obrigação de as administrações e os juízes nacionais aplicarem plenamente o Direito da UE dentro de suas respectivas esferas de competências. Dessa forma, o poder judiciário dos Estados-membros fica impedido de aplicar qualquer disposição do direito nacional contrária ao direito da UE, seja ela anterior ou posterior às disposições da União. Isso revela a primazia do Direito da UE em detrimento do Direito interno dos Estados-membros.
Para que haja maior agilidade, o Tribunal de Justiça da União Europeia criou dois novos tribunais para tratarem de assuntos específicos, quais sejam:
Tribunal Geral: composto por vinte e sete juízes e, diferentemente do Tribunal de Justiça, não possui advogados-gerais. Este tribunal é responsável por solucionar as ações ajuizadas por cidadãos, empresas e algumas organizações, além de tratar dos processos relacionados com o direito da concorrência. A sua jurisprudência desenvolveu-se, em especial, nos domínios da propriedade intelectual, da concorrência e dos auxílios de Estado.
Tribunal da Função Pública: composto por sete juízes; ocupa-se dos litígios entre as instituições da UE e seus agentes. É competente para conhecer, em primeira instância, dos litígios entre as Comunidades e os seus agentes. Estes litígios têm por objeto não só questões relativas às relações laborais propriamente ditas (remuneração, evolução da carreira, recrutamento, medidas disciplinares, etc.), mas igualmente ao regime de segurança social (doença, invalidez, acidentes de trabalho, abonos de família, etc.). Entretanto, não tem competência para conhecer dos litígios que opõem as administrações nacionais aos respectivos agentes.
Composição
O Tribunal é composto por vinte e sete juízes e oito advogados-gerais, designados em comum acordo pelos Estados-Membros. A função dos juízes é solucionar e apresentar uma decisão, por meio de acórdão, aos litígios que chegam ao Tribunal. Já aos advogados-gerais cabe assistirem ao Tribunal, elaborando, com imparcialidade e independência, conclusões – pareceres jurídicos -, nos processos em que forem nomeados.
Tipos de processos
O Tribunal pronuncia-se sobre os processos que são submetidos à sua apreciação. Os cinco tipos de processos mais comuns são os seguintes:
Pedidos de decisão a título prejudicial – os tribunais nacionais dirigem-se ao Tribunal de Justiça para que esclareça a interpretação de um elemento do direito da UE:
Os tribunais nacionais são responsáveis pela correta aplicação da legislação da UE no respectivo país. Há, no entanto, um risco de que os tribunais dos diversos países possam interpretar o direito da UE de forma diferente.
Para que tal não aconteça, foi instaurado um mecanismo denominado reenvio prejudicial. Assim, caso tenham uma dúvida quanto à interpretação ou à validade de uma disposição do direito da UE, os tribunais nacionais podem e, por vezes devem, pedir o parecer do Tribunal de Justiça. Este se pronuncia sobre a questão que lhe é apresentada emitindo uma decisão a título prejudicial.
Ações por incumprimento – intentadas contra os governos nacionais por não aplicação do direito da UE:
A Comissão pode intentar este tipo de ação se considerar que um Estado-Membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força do direito da UE. Qualquer Estado-Membro pode também intentar uma ação por incumprimento contra outro.
Em ambos os casos, o Tribunal investiga as alegações apresentadas e dá o seu parecer. Se o país for considerado em falta, deve tomar medidas corretivas de imediato. Se o Tribunal constatar que o país não deu cumprimento à sua decisão, pode impor-lhe uma multa.
Recursos de anulação – interpostos contra a legislação da UE que alegadamente viole os Tratados ou os direitos fundamentais da UE:
Se um país da UE, o Conselho, a Comissão ou, em certas circunstâncias, o Parlamento considerar que uma disposição legislativa da UE é ilegal, pode solicitar a sua anulação ao Tribunal.
Os particulares podem também interpor recursos de anulação se considerarem que determinada disposição legislativa os afeta direta e negativamente como indivíduos e pretenderem, por esse motivo, que o Tribunal a anule.
Se o Tribunal verificar que a disposição em questão não foi corretamente adotada ou não está devidamente fundamentada nos Tratados, pode declará-la nula e sem efeito.
Ações por omissão – intentadas contra as instituições da UE por não tomarem as decisões que lhes competem:
O Tratado estabelece que o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão devem tomar determinadas decisões em determinadas circunstâncias. Se não o fizerem, os Estados-Membros, as restantes instituições da UE e, em certos casos, os particulares ou as empresas podem recorrer ao Tribunal para que este declare verificada essa omissão.
Ações diretas – intentadas por particulares, empresas ou organizações contra ações ou decisões da UE:
Qualquer particular ou empresa que tenha sofrido danos causados por uma ação ou pela ausência de ação da UE ou do pessoal das suas instituições pode recorrer ao Tribunal Geral a fim de obter reparação.
Tramitação dos processos
Para cada processo apresentado ao Tribunal são nomeados um juiz e um advogado-geral. Os processos são tratados em duas fases, uma fase escrita e uma fase oral.
Fase escrita
As partes envolvidas começam por entregar uma declaração escrita ao juiz responsável pelo processo. Em seguida, o juiz prepara um resumo destas declarações e o contexto jurídico do processo.
Fase oral
A segunda fase é a audiência pública. Em função da complexidade do caso, esta pode decorrer perante um painel de 3, 5 ou 13 juízes ou perante todo o Tribunal. Durante a audiência, os advogados de ambas as partes apresentam as suas alegações aos juízes e ao advogado-geral, que podem fazer as perguntas que entenderem pertinentes.
O advogado-geral emite então o seu parecer. Em seguida, os juízes debatem o processo entre si e pronunciam um acórdão.
Os advogados-gerais só têm de apresentar conclusões quando o Tribunal considere que o processo em causa suscita uma nova questão de direito. O Tribunal não é obrigado a seguir o parecer do advogado-geral.
Os acórdãos do Tribunal são decisões maioritárias e são lidos durante as audiências públicas. Imagens das audiências são frequentemente objeto de transmissão televisiva.
As audiências do Tribunal Geral processam-se forma semelhante, mas sem a intervenção de um advogado-geral.
Conclusão
O surgimento de um terceiro sistema de produção de normas, oriundo de uma “comunidade dos Estados” (que não é um sistema interno e nem um sistema internacional), apresenta-se para juristas dualistas como um problema de conflito de relações entre a ordem jurídica interna e a ordem jurídica internacional. Os conflitos existentes na União Europeia se mostram mais complexos ainda na medida em que são duvidosos no que tange a aplicação de normas nacionais, internacionais ou comunitárias diante de um mesmo caso jurídico.
Diante deste cenário percebe-se o choque entre a concepção da supremacia constitucional (dos Estados nacionais) e o princípio da legalidade. A supremacia constitucional continua sendo símbolo da soberania dos Estados e tem se revelado através do sistema de controle de constitucionalidade das leis e pela designação de um Tribunal superior com função de defender a constituição, podendo ate mesmo declarar a inconstitucionalidade de um tratado internacional. Nesse sentido, é importante ressaltar a diferença entre uma Corte Internacional e a CJE. A corte decide sobre regras de direito internacional público, enquanto que a CJE decide sobre regras de direito comunitário.
Considerando a autonomia do direito comunitário, pode-se dizer que tal autonomia não se harmoniza com a perspectiva constitucionalista voltada ao interesse nacional, pois o que existe de fato é uma hierarquia de sistemas jurídicos que foi estabelecida a partir da doutrina de supremacia do direito comunitário europeu em relação às esferas jurídicas internacionais e nacionais.
Percebe-se a consolidação no âmbito da União Europeia um modelo jurídico institucional de prevalência de pressupostos jurídicos supranacionais sobre peculiaridades constitucionais nacionais. A consequência mais notável desse fenômeno, é a supremacia política inédita no mundo atual. O direito comunitário europeu tem se mostrado como o principal meio de força e coercitividade para consolidação da autoridade e da efetividade dos poderes da União.
Na prática, apesar da ausência de previsão jurídica explícita nos tratados que promoveram a União Europeia, os Estados-membros têm aceitado a cessão de competências políticas, legislativas e judiciárias. As mais importantes competências executivas e legislativas da União são exercidas pelo Conselho (que também é uma instituição da União Europeia), impossibilitado de operar de modo democrático por apresentar em sua mensuração de votos grande concentração dos Poderes Executivos dos países mais ricos como o reino Unido, França, Alemanha, Itália e Espanha.
Pode-se dizer, finalmente, que é a importância da defesa da livre concorrência que parece estar substituindo o valor da democracia representativa e justificando a falta de controle popular sobre a política da União Europeia, pois foram razões econômicas e de mercado que fizeram surgir um novo direito e um novo princípio de governo na Europa.
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