SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
1. BREVES NOTAS ACERCA DA EVOLUÇÃO VALORATIVA NO DIREITO CIVIL E O DIREITO À PROPRIEDADE
1.1. A quebra de paradigma que se deu entre o Código Civil de 1916 e o advento do Código Civil de 2002.
1.2. O Direito à Propriedade no contexto evolutivo do Direito Civil e a Função Social da Propriedade.
2. BENS PÚBLICOS - ASPECTOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
2.1. Princípios e Limites que regem a atuação da Administração Pública
2.2. Bens Públicos - princípios e regime jurídico
3. REFLEXÃO ACERCA DA POSSIBILIDADE DE USUCAPIÃO DO BEM PÚBLICO MÓVEL ANTE A INOBSERVÂNCIA DA FUNÇÃO SOCIAL
3.1. Noções Introdutórias (contextualização do problema)
3.2. (In) Disponibilidade do Interesse Público e a violação ao princípio da Isonomia 3.3. (Im) Possibilidade de restrição de norma constitucional por norma infraconstitucional
CONCLUSÃO
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
INTRODUÇÃO
O presente projeto envolve tema da mais elevada importância social, propondo uma reflexão acerca da possibilidade de usucapião de bem público móvel quando não atendida a sua função social pelo ente público ao qual pertence.
Diante da vedação constitucional à aquisição por usucapião de imóveis públicos, bem como da previsão normativa, mais genérica, do Código Civil, que veda expressamente a usucapião de todo e qualquer bem público, discute-se acerca da possibilidade de extensão de norma constitucional restritiva por norma infraconstitucional. Neste diapasão, surgem diversos aspectos a serem questionados, como a reflexão acerca dos contornos função social no âmbito público, bem como dos princípios e limites que regem a atuação administrativa do Estado.
O objetivo principal do presente trabalho é uma análise acerca do alcance do fenômeno da publicização do direito privado, bem como a propositura de uma reflexão acerca dos limites da atuação estatal fundada em prestação social confrontada com a indisponibilidade de interesse público. Para tanto, busca-se o contexto político, jurídico e social da atualidade, para fins de análise das mudanças de paradigma que se deram com as inovações legislativas no ordenamento jurídico brasileiro e a evolução valorativa social.
Para atender às questões alhures expostas, o trabalho foi dividido em três capítulos independentes que se complementam. O primeiro deles trata do avanço axiológico e da evolução paradigmática observados no Direito Civil, especialmente com o advento da Constituição Federal de 1988, e, posteriormente, do Código Civil de 2002. Assim, é viabilizada uma análise clara acerca do papel da função social em sua inauguração no ordenamento jurídico, bem como uma reflexão acerca dos seus contornos na sociedade atual.
Já no segundo capítulo é analisada a normatização da atuação administrativa estatal, com fulcro nos ditames constitucionais e infraconstitucionais. Neste ponto, é levantada a discussão acerca da indisponibilidade do interesse público, e, consequentemente, patrimônio público, bem como acerca da aplicação do princípio da isonomia como elemento limitador de atos de disposição do Estado.
Por fim, no terceiro capítulo é proposta a reflexão, diante das noções traçadas nos capítulos anteriores, acerca possibilidade de aquisição por usucapião de bens públicos móveis, considerando a ausência de vedação constitucional expressa, e analisando se, diante da ponderação dos princípios constitucionais norteadores da atuação da Administração Pública, é possível se falar em vedação implícita.
Para efetivar os objetivos almejados pelo presente trabalho, alhures expostos, e considerando a natureza qualitativa e explicativa do seu problema objeto, a metodologia que será adotada será basicamente bibliográfica. Assim, a pesquisa que será realizada mediante a coleta de dados por legislação, doutrina, e artigos acerca do tema escolhido.
1. BREVES NOTAS ACERCA DA EVOLUÇÃO VALORATIVA NO DIREITO CIVIL E O DIREITO À PROPRIEDADE
1.1. O Código Civil de 2002 e o fenômeno da “publicização do direito privado”.
Tradicionalmente, o Direito Público era entendido como aquele que visa a disciplinar os interesses de toda uma coletividade, enquanto que o Direito Privado regulamentava as relações privadas entre particulares.
Contudo, a complexidade das relações intersubjetivas da sociedade moderna não mais admite a dicotomia rígida e bem delimitada entre o Direito Público e o Direito privado, herdada do Direito Romano.
O ordenamento jurídico atual deve estar sensível ao fato de que as relações particulares têm efeitos sobre toda a coletividade, de modo que o tratamento pautado apenas e tão somente em normas privadas, por certo, não evita conflitos sociais, malgrado possam satisfazer aos interesses das partes integrantes da relação. É nítida, portanto, a necessidade de aplicação de normas de direito público no âmbito privado a fim de que os princípios e objetivos constitucionais possam ser buscados com concretude e plenitude.
Outrossim, o Estado, por diversas vezes, atua como se particular fosse, em relações que, se regidas apenas por normas de direito público, estariam viciadas por grave violação ao princípio da isonomia, de modo a ensejar desequilíbrio sem justa causa.
A tendência atual, especialmente diante do papel interventor do Estado, legitimado pela Ordem Constitucional inaugurada em 1988, é o direcionamento estatal das condutas dos particulares. Assim, a autonomia da vontade encontra limites cada vez mais claros no interesse público.
Esse fenômeno da “publicização do direito privado” se justifica pela evolução axiológica do Direito Civil, o que pode ser observado no ordenamento pátrio com clareza. O Código Civil de 1916 pautava-se no liberalismo, possuindo cunho individualista. Destarte, verifica-se que os valores ressaltados na codificação anterior buscam a satisfação e dignidade do indivíduo mediante a propriedade e o patrimônio. Ademais, ainda com fulcro no liberalismo, o Estado possuía papel de total abstenção no âmbito privado, reinando absoluta a autonomia da vontade.
Com o avanço social, a Constituição Federal assumiu o centro do ordenamento jurídico, deslocando do eixo o diploma civil. Nesse sentido, a carta constitucional passa a dispor acerca de matérias antes tratadas exclusivamente pelo Código Civil, explanando os contornos e princípios que necessariamente deve estar presentes nas relações privadas.
1.2. O Direito à Propriedade no contexto evolutivo do Direito Civil e a Função Social da Propriedade.
O direito à propriedade também sofreu alterações na sua tutela pelo ordenamento jurídico, com o avanço axiológico alhures explanado, e com a tendência à publicização do direito civil.
Assim, sob essa nova concepção, o direito à propriedade deixa de ser visto como absoluto, passando a ter limitações constitucionais expressas. De logo, verifica-se que, ao fixar como fundamento da República a dignidade da pessoa humana, a Constituição Federal de 1988 rechaçou a concepção puramente patrimonialista, desassociada da responsabilidade social, que vigorava no século XIX.
Ademais, a Carta Constitucional foi ainda mais específica no que tange especificamente à propriedade, quando, em seu art. 5º, XXIII, dispôs que “a propriedade atenderá a sua função social”.
Neste diapasão, deve ficar claro que tal disposição constitucional não afasta, de forma alguma, a proteção ao direito à propriedade, que continua com status de direito fundamental. O que há, na verdade, é a mudança no seu regime jurídico, que passa a exigir que o exercício do direito à propriedade, para que seja legítimo, esteja sempre em consonância com a função social.
O Código Civil de 2002 abraçou essa nova concepção constitucional, trazendo como um dos seus pilares a sociabilidade, bem como dispondo, em seu art. 2035, parágrafo único, que “nenhuma convenção prevalecerá se contrariar preceitos de ordem pública, tais como os estabelecidos por este Código para assegurar a função social da propriedade e dos contratos” (grifos nossos).
No que tange ao tema abordado no presente trabalho, o questionamento que se impõe diante do alhures exposto é se a exigência de função social, constante de norma constitucional, é válida para a Administração Pública a ponto de relativizar os efeitos da imprescritibilidade dos bens públicos.
2. BENS PÚBLICOS - ASPECTOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
2.1. Princípios e Limites que regem a atuação da Administração Pública.
O regime jurídico administrativo é pautado, primordialmente, em dois princípios básicos, quais sejam, o da supremacia do interesse público sobre o direito privado e indisponibilidade do interesse público.
Assim, com fulcro no primeiro, o interesse público é supremo, e, para garantir essa supremacia, é legítimo ao Estado estabelecer limitações ao interesse privado, de modo a adequar o exercício do direito pelo particular ao interesse da coletividade.
Ademais, a fim de evitar que a busca pela supremacia do interesse público seja desvirtuada, são estabelecidos limites à atuação estatal, através do princípio da “indisponibilidade do interesse público”.
Destarte, há uma relação simbiótica entre os dois princípios, que possuem como fim comum a melhor proteção ao interesse coletivo. Trata-se, pois, de princípios que se complementam, diante da previsão, por um, de prerrogativa estatal, e, por outro, de limitação à própria atuação do Estado, tudo com o claro objetivo de tutelar o interesse de toda a coletividade.
Todos os outros princípios do Direito Administrativo decorrem dos dois acima expostos. Neste trabalho, cumpre ressaltar em especial, para análise crítica posterior, o princípio constitucional administrativo da impessoalidade. Tal princípio determina que todo comportamento da Administração Pública deve ser impessoal, no sentido de que o agente, quando atua, não deve enxergar quem será atingido pelo ato, nem para beneficiar, nem para prejudicar. Nesse sentido, o princípio da impessoalidade nada mais é do que uma faceta do princípio da igualdade, que exige tratamento isonômico a todos os administrados.
Há quem extraia também do princípio da impessoalidade, como a ilustre doutrinadora Maria Sílvia Zanella di Pietro, o sentido de que, todo ato praticado por agente da Administração Pública deve ser considerado como sendo realizado por esta, excluindo qualquer vínculo direto do ato com o nome do agente, que atua apenas como instrumento dos interesses do Estado.
A primeira acepção acerca do princípio é a que, neste trabalho, nos interessa, haja vista que se faz necessária a sua ponderação com os princípios da dignidade da pessoa humana, da função social e da indisponibilidade dos bens e interesses públicos, a fim de se analisar a possibilidade de afastamento deste último, caso descumprida a função social, no caso concreto, para legitimar a perda de bem público por usucapião.
2.2. Bens Públicos - regime jurídico.
O Código Civil de 2002, em seu art. 98, dispõe que são bens públicos os bens pertencentes à pessoa jurídica de direito público interno, determinando ainda que todos os outros bens são privados, não importando a quem pertençam. Então, o critério utilizado pelo Código Civil para a definição de bem público foi tão somente o da titularidade, e não o critério da destinação do bem.
Ante a adoção pelo Diploma civil do critério da titularidade para definir bens públicos, a doutrina classifica os bens públicos de acordo com a sua destinação. Assim, no que tange à sua destinação, os bens públicos podem ser classificados em três espécies: (a) de uso comum (destinados à utilização pela coletividade em geral); (b) de uso especial (também possuem destinação pública, contudo, a sua utilização se dá pela própria Administração Pública); (c) dominicais (aqueles bens que o Estado conserva, mas que não possuem destinação pública, sendo considerados como públicos apenas pelo critério da titularidade, adotado pelo Código Civil de 2002).
O entendimento majoritário é no sentido de que a afetação de um bem público pode se dar pelo simples uso. Como visto, em regra, os bens públicos têm uma destinação pública, de modo que a sua simples utilização já o afeta.
Por outro lado, por não ser a regra, entende-se que a desafetação do bem público não pode se dar pelo simples desuso, de modo que a desafetação sempre ocorre por um ato formal, salvo quando em virtude de fatos da natureza, no caso de bens de uso especial, conforme entendimento doutrinário. Isso porque a desafetação muda o regime jurídico que rege os bens públicos, tornando-o, por exemplo, alienável.
2.2.1. O uso dos bens públicos por particulares.
De logo, cumpre frisar que o uso normal dos bens públicos independe de qualquer manifestação estatal. A manifestação estatal mostra-se indispensável, contudo, quando o particular pretende dar uma utilização especial ou privativa do bem público. Tal manifestação pode se dar de formas variadas, seja através de “autorização de uso” (ato discricionário e precário, com fulcro em interesse particular); de “permissão de uso” (ato discricionário, precário, tendo por objeto o interesse público, que converge com o particular); ou ainda através da “concessão de uso” (contrato administrativo, não possuindo, portanto, a característica da precariedade, haja vista a necessidade de fixação de um prazo determinado).
Por fim, é de se registrar que também se aplicam aos bens públicos as formas privadas de utilização de bem público (exemplo: usufruto, locação etc.). Ocorre que, nesses casos, o regime jurídico aplicável é o privado, não estando no âmbito dos atos ou contratos administrativos. Contudo, é importante frisar que, ainda nesses casos, há patrimônio e interesse públicos envolvidos, de modo que não podem ser afastados os princípios administrativos, em especial, o princípio da indisponibilidade.
2.2.2. Garantias dos bens públicos.
Os bens públicos são regidos pelo direito público, de modo que se submetem aos ditames dos princípios administrativos, em especial, à supremacia do interesse público sobre o regime privado. Destarte, as garantias das quais gozam os bens públicos visam a tutelar a coletividade, e não a entidade titular do bem. Nesse diapasão, são garantias dos bens públicos a impenhorabilidade, não onerosidade, imprescritibilidade e inalienabilidade (ou alienabilidade condicionada, conforme doutrina mais moderna).
Neste esteio, os bens públicos não podem ser objeto de constrição judicial. Ademais, não podem ser onerados (não podendo incidir sobre eles direitos reais de garantia). Isso porque não há necessidade de garantia de crédito, tendo em vista a solvência do Estado; bem como porque admitir-se o contrário significaria violação ao princípio da isonomia, que rege a atuação estatal, a entrega de bem pertencente a toda a coletividade em garantia do crédito de um determinado credor.
Com fulcro na garantia da imprescritibilidade, os bens públicos não podem ser adquiridos em razão do decurso do tempo. Não podem, pois, ser usucapidos. Nesse sentido, dispõe os arts. 183, §3º, e art. 191, parágrafo único, ambos da Constituição Federal, com idêntica redação: “Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião”. Com redação ainda mais ampla, de modo a englobar não apenas os bens imóveis, mas os bens públicos de um modo geral, o art. 102, do Código Civil, prevê que “Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.”
Significa dizer que a posse mansa e pacífica sobe bens públicos não gera propriedade, não importando sequer a destinação que lhes é dada. Neste ponto, cumpre salientar que o Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de que a ocupação de bem público por particular configura ato de mera detenção, sequer induzindo posse (STJ - AgRg no REsp 1129480 GO 2009/0051903-3 -28/06/2012).
Por fim, é garantia dos bens públicos ainda a chamada “alienabilidade condicionada”, de modo que os bens públicos podem ser alienados, se e somente se observadas as condições legais (desafetação, declaração de interesse público, avaliação prévia, licitação; e, em se tratando de bens imóveis, autorização legislativa específica).
3. REFLEXÃO ACERCA DA POSSIBILIDADE DE USUCAPIÃO DO BEM PÚBLICO MÓVEL ANTE A INOBSERVÂNCIA DA FUNÇÃO SOCIAL
3.1. Noções Introdutórias (contextualização do problema).
Atualmente, verifica-se no ordenamento jurídico pátrio que, conforme exposto alhures, a Constituição Federal veda expressamente a aquisição de imóvel público por usucapião, não havendo qualquer discussão acerca da imprescritibilidade destes. Cumpre observar, contudo, que não é expressa na Magna Carta a vedação à prescrição aquisitiva dos bens públicos móveis, tendo sido esta prevista de forma explícita e taxativa no Código Civil de 2002.
Nesse diapasão, é importante lembrar que, à luz dos princípios e direitos fundamentais explanados na Constituição Federal de 1988, em especial, o princípio da dignidade da pessoa humana e o dever de função social da propriedade, o Código Civil de 2002 trouxe como um dos seus pilares fundamentais a sociabilidade. Por outro lado, foi também pautado na Constituição Federal que previu expressamente a vedação supracitada, tendo em vista o fenômeno da publicização (ou constitucionalização) do Direito Civil, com o fito de proteger o interesse da coletividade.
Ante o exposto, faz-se necessária uma análise mais completa acerca da questão, a fim de que possa se verificar a possibilidade (ou não) dos bens públicos móveis.
3.2. (In) Disponibilidade do Interesse Público e a violação ao princípio da Isonomia ou Impessoalidade.
Nesse diapasão, cumpre ainda ponderar os valores envolvidos na questão. Isso porque se, de um lado, pode-se entender que a disposição de bem público móvel, por tempo superior a 03 (três) anos, prazo estabelecido pelo art. 1260, do Código Civil, para fins de usucapião, pode representar violação ao princípio da indisponibilidade do interesse/patrimônio público, de outro lado, pode-se questionar a restrição do direito fundamental de propriedade sem a chancela constitucional.
Inicialmente, saliente-se que a indisponibilidade do patrimônio público representa limite imposto ao representante estatal, com fulcro na ideia de que este não é o real titular do patrimônio, do poder, e sim o povo, nos termos do art. 1º, parágrafo único, da Constituição Federal.
Destarte, não pode a Administração Pública dispor do que não lhe pertence, de modo que, nesse contexto, a “posse mansa e pacífica” exercida por particular sobre bem público móvel representa negligência por parte dos representantes do povo, que devem ser responsabilizados pelos seus atos, sem, contudo, haver penalização do titular da coisa indevidamente disposta.
Ora, a única possibilidade de transferir para o povo, titular do patrimônio público, o prejuízo da prescrição aquisitiva de um dos seus bens seria através da aplicação “culpa in eligendo”, isto é da culpa decorrente da má escolha dos representantes. Contudo, tal aplicação, além de perversa quando pensada no âmbito de uma democracia, mostra-se incabível, haja vista que a Administração Pública, que atua através dos seus agentes públicos, deve observar, conforme ditame constitucional (art. 37, caput, CF), o princípio da legalidade estrita, sendo lícita apenas e tão somente a atuação permitida por lei.
Ademais, na hipótese de disposição de bem público móvel por meio de usucapião é possível também se verificar a violação ao princípio da impessoalidade, haja vista que se observa a disposição, em favor de um particular, sem qualquer razão que o justifique, em detrimento de toda uma coletividade. Há, no caso, inegável tratamento desigual em relação a um administrado, sem que haja, contudo, situação de desigualdade que lhe sirva de fundamento.
Não é possível, portanto, nesse universo, fazer prevalecer o direito fundamental de propriedade de um particular, em detrimento do indisponível patrimônio de toda a coletividade. Incide, no caso, o princípio da soberania do interesse público, de modo que o interesse privado não pode se sobrepor ao interesse público.
Tal fundamentação, contudo, apesar de, atualmente, prevalecer na jurisprudência pátria, foi objeto de debates no ano de 2014, quando um magistrado da comarca de Coronel Fabriciano/MG, sentenciou indeferindo pedido formulado pelo Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais (DER-MG) para obter a desocupação de imóvel pertencente ao Estado de Minas Gerais, no qual vivem aproximadamente dez famílias, há 30 (trinta) anos (processo nº 194.10.011238-3). Em sentença, foi reconhecido o domínio da área pública pelas famílias ocupantes, em sentido oposto ao que vem se firmando entendimento do Superior Tribunal de Justiça, para o qual a ocupação irregular de bem público configura mera detenção (STJ, AgRg no REsp 1190693/ES, Relator Ministro Paulo de Tarso Sanseverino, Terceira Turma, Julgado em 20/11/2012). Cumpre salientar que o fundamento que baseou o aludido julgamento pautou-se no princípio da função social da propriedade, aplicado, nesse caso concreto, em face do Estado, restando afastado o princípio da impessoalidade.
3.3. (Im) Possibilidade de restrição de norma constitucional por norma infraconstitucional.
De logo, é de se ressaltar que, inegavelmente, o direito à propriedade é direito fundamental, previsto no art. 5º, XXII, da Constituição Federal. Assim, é imprescindível o questionamento acerca da possibilidade de lei infraconstitucional (Código Civil) restringir possibilidade de aquisição de propriedade (direito fundamental) através de vedação não prevista constitucionalmente.
Nesse contexto, é importante lembrar, para fins de melhor compreensão da previsão infraconstitucional, que, curiosamente, o Código Civil de 1916, com pilares extremamente patrimonialistas, não previa, de forma expressa, tal regra, tendo redação dúbia no seu art. 67 (“Os bens de que trata o artigo antecedente só perderão a inalienabilidade, que lhes é peculiar, nos casos e forma que a lei prescrever”). Por essa razão, o STF, com o fito de garantir a imprescritibilidade do patrimônio/interesse público, editou, em 13/12/1963, a Súmula 340, com a seguinte redação:
“Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”.
Destarte, verifica-se que o Código Civil de 2002, com a vedação expressa à usucapião de bens públicos em geral, tentou sanar falha contida na codificação anterior, com fulcro no entendimento jurisprudencial sumulado do Supremo Tribunal Federal. Assim, o legislador adaptou, em verdade, os ditames constitucionais, ao entendimento que vem sendo construído pela jurisprudência pátria.
Nesse ponto, cumpre frisar que, malgrado a longevidade da aludida súmula 340 do STF, a tese jurídica nela explanada continua sendo aplicada pelo STJ e demais tribunais pátrios, de forma pacífica, até os dias atuais. Nesse sentido: STJ, T4 – Quarta Turma, REsp 1.090.847/RS, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 23/04/2013, p. DJe 10/05/2013; TRF2, Sexta Turma Especializada, AC 200751190027210 RJ 2007.51.19.002721-0, Rel. Des. Guilherme Couto, j. 11/06/2012, p. DJF2R 19/06/2012; TRF-5 - AC: 410379 CE 0020464-25.2007.4.05.0000, Rel. Des. Relator: Des. Carlos Rebêlo Júnior (Substituto), j. 04/12/2008, p. DJ 31/03/2009.
Assim, é de se verificar que, considerando a aplicação hodierna da súmula 340 do STF, em todos os seus termos (amplos, como os do art. 102, Código Civil de 2002), o entendimento que, hoje, prevalece na jurisprudência é no sentido de que a vedação à prescritibilidade dos bens públicos é ampla e geral, não havendo ressalva quanto aos bens móveis, em que pese a Constituição não tê-los incluídos de forma expressa.
CONCLUSÃO
O tema eleito para ser objeto do presente trabalho ganha especial relevo quando se observa que a sociedade, diante de uma jovem Constituição (prestes a completar 27 anos), ainda se questiona acerca da extensão dos seus direitos. Ademais, a desigualdade social tem sido utilizada, com freqüência, seja na política, seja no Judiciário, com fundamento para a relativização, cada vez maior, dos direitos consignados no Ordenamento Jurídico pátrio.
No presente trabalho, chama-se atenção, através do debate acerca do tema proposto, para os limites que se fazem necessários para a manutenção do Estado, bem como do seu patrimônio, até mesmo para que seja possível o financiamento adequado das políticas sociais de combate à desigualdade.
É necessário, pois, que o Estado, através dos seus três poderes, saiba equilibrar o investimento em justiça social com os limites que decorrem do regime público. Isso porque a aproximação evidente entre os setores público e privado, quando passa a representar verdadeira confusão entre os regimes jurídicos, é tão prejudicial quanto à distância que anteriormente existia entre estes. O Estado não tem legitimidade para dispor o que não lhe pertence, como é o caso do patrimônio e interesse público, que têm como titular o povo. Assim, não é possível que, mesmo através de sua omissão, seja admitida a perda do patrimônio de todos em face de pequeno grupo, sob pena de restar violado o dever de impessoalidade.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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