Resumo: O presente trabalho trata da evolução dos três grandes modelos de administração pública: administração patrimonialista, administração burocrática, administração gerencial. De maneira breve, traz os conceitos de cada uma delas, bem como noções históricas no mundo e no Brasil.
Sumário
Sumário
2. Conceito de administração pública........................................................1
3.Evolução dos modelos de administração...............................................2
3.3Gerencialismo ou novo modelo gerencial.............................................6
1.Introdução
O tema escolhido – Evolução dos modelos de administração – encontra-se inserido entre as matérias administrativo e constitucional.
Abordaremos a evolução histórica através de três principais modelos: patrimonialista, burocrática e gerencial, analisando, de maneira breve, cada um deles.
2. Conceito de administração pública
O Estado, ordem jurídica soberana, deve estar a serviço da coletividade para alcançar o bem comum como finalidade precípua. Para isso deverá, através de seus agentes, a) disciplinar as relações sociais; b) preservar a ordem jurídica; c) propiciar segurança; d) atuar preventivamente, através de seu poder de polícia, a fim de evitar danos à coletividade, etc. [1]
Assim, a administração pública é o Estado, organizando-se para o atendimento das necessidades coletivas.
A administração pública pode ser compreendida em dois sentidos:
{C}a) Sentido objetivo da administração: nesse caso, a administração pe uma atividade concreta do Estado, objetivando a realização das necessidades coletivas.[2]
{C}b) Sentido Subjetivo da administração: consiste no conjunto de órgãos, entidades e agentes que tenham a atribuição de executar a função administrativa.[3]
3.Evolução dos modelos de administração
A administração pública ao longo da história evoluiu através de três modelos. Vejamos:
3.1Patrimonialista
Neste modelo a coisa pública e o interesse público pertencem ao soberano (havia confusão entre aquilo que era público e aquilo que era privado do soberano – O Estado sou eu).
A estrutura administrativa do poder não era voltada nem para o Estado e nem para o povo, era voltada para satisfazer o soberano. Assim, escreve Ronny Charles:
“A confusão entre o Estado e o soberano, no período absolutista, gerou um modelo de administração em que o Estado funcionava como uma extensão do poder do príncipe. A res publica se confundia com a res pricipis, facilitando o uso indevido da máquina administrativa, através da corrupção e do nepotismo”[4]
No mesmo sentido, Acunha:
“No patrimonialismo, não é possível afirmar que existe coisa pública em sentido contemporâneo, uma vez que o próprio Estado se confunde com patrimônio do soberano, sendo mera extensão daquilo que lhe pertence. O interesse perseguido é sempre o de quem detém o aparelho de Estado em suas mãos, não se podendo falar, nesse momento, de institutos básicos da moderna Administração Pública, como a ideia de supremacia e indisponibilidade do interesse público, separação do servidor de seu cargo, entre outros.”[5]
Podemos observar, portanto, a confusão entre a vontade do soberano e o interesse público, entre seus bens e os bens públicos. São quatro as principais marcas do patrimonialismo:
a) Nepotismo – ausência de concurso (o soberano nomeava parentes e familiares para ocupar os cargos públicos).
b) Gerontocracia – ausência de eleições perpetuando o soberano no poder.
c) Fisiologismo – ausência de licitação – o Estado contratava quem oferecia a melhor vantagem pessoal para o soberano.
d) Clientelismo – ausência de licitação. Estado contratava sempre o mesmo grupo de amigos e privilegiados
Até hoje há quem tente manter tal modelo em prática. O coronelismo praticado em regiões afastadas do Brasil mostra que tal modelo não foi totalmente extinto da administração brasileira. O Supremo Tribunal Federal luta contra esses resquícios de patrimonialismo. Vejamos:
“EMENTA. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VEDAÇÃO. NEPOTISMO. NECESSIDADE DE LEI FORMAL. INEXIGIBILIDADE. PROIBIÇÃO QUE DECORRE DO ART. 37, CAPUT, DA CF. RE PROVIDO EM PARTE.
I -Embora restrita ao âmbito do judiciário, a Resolução 7/2005 do concelho Nacional de Justiça a prática do nepotismo nos demais poderes é ilícita. II –A vedação do nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática. III – Proibição decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput da Constituição Federal. IV – Precedentes”[6]
No mundo, o modelo patrimonialista foi adotado até o final do séc. XVIII (Europa medieval e feudalismo). Já no Brasil, foram fortes os traços de patrimonialismo tanto no período imperial, quanto na república velha (apesar de encontrarmos traços até hoje, como explicado acima). O melhor exemplo de patrimonialismo no Brasil foi a política do café com leite.
3.2Burocrático
Para Adam Smith é o modelo ideal de administração. Concebido na segunda metade do século XIX, surgiu para combater a corrupção e o assistencialismo;
Nesse modelo, a coisa pública e o interesse público passam a pertencer ao Estado. A estrutura de poder não era voltada para o soberano ou para o povo, mas sim para o próprio Estado (o Estado justificava sua própria existência em si).
A burocracia não veio apenas melhorar o patrimonialismo, veio combater para extinguir o patrimonialismo. A partir desse modelo, tudo que envolve a administração passa a decorrer da lei.
Alguns foram os pontos positivos dessa grande reforma. Para exemplificar, citaremos três:
a) Meios de controle do poder
b) Profissionalizou a administração – trazer quem de melhor tem para cuidar de certa área da administração.
c) Institui administração por processos e formulários – não depende mais da vontade do administrador e sim de normas técnicas previamente estabelecidas.
Segundo Ronny Charles:
“Como identifica o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, a qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos. Já seus defeitos (ou disfunções) se manifestam no excesso de burocracia e seriam: a auto-referência (o formalismo como um fim em si mesmo) e a incapacidade de voltar-se para a eficiência dos serviços prestados aos cidadãos”.[7]
O modelo burocrático caracteriza-se por uma ideia de Administração submissa à lei, a ser exercida levando-se em conta elevados padrões de conduta moral. O objetivo que norteia esse pensamento o da defesa do interesse público, através de um conceito de integridade, com a corrupção e maximização da democracia. [8](OLIVEIRA)
No mundo, foi adotada no século XIX (revolução burguesa, iluminismo). No Brasil, o primeiro governo foi o de GV em 1930.
3.3Gerencialismo ou novo modelo gerencial
A coisa pública e o interesse público passam a pertencer ao povo. Toda a estrutura administrativa de poder só se justifica para atender ao povo.
Esse modelo veio aprimorar o modelo burocrático e não extinguir, passando a exigir qualidade dos serviços públicos e a eficiência pública (gastar menos para produzir mais e melhor). Assim, a administração gerencial objetiva atribuir maior agilidade e eficiência na atuação administrativa, enfatizando a obtenção de resultado em detrimento de processos e ritos. Leciona Carvalho Filho:
“A Administração Pública gerencial revê as características principais do modelo burocrático, ou seja, as estruturas rígidas, a hierarquia, a subordinação, o controle de procedimentos, passando a direcionar a atuação para o controle de resultados pretendidos. Nesse contexto, o modelo gerencial possui maior ênfase no princípio da eficiência que, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, não pode ser concebido senão na intimidade do princípio da legalidade, porquanto a busca da eficiência jamais seria justificada pela postergação daquele que é o dever administrativo por excelência”.[9]
Segundo Rafael Carvalho:
“O aparelho estatal foi reduzido e a “Administração Pública burocrática” foi substituída pela “Administração Pública gerencial” a partir da Reforma Administrativa instituída pela EC 19/1998. Enquanto a Administração Pública burocrática se preocupa com os processos, a Administração Pública gerencial é orientada para a obtenção de resultados (eficiência), sendo marcada pela descentralização de atividades e avaliação de desempenho a partir de indicadores definidos em contratos (contrato de gestão).”[10]
Com o advento do modelo gerencial de administração pública, surge o princípio da subsidiariedade, pelo qual não se deve atribuir ao Estado senão as atividades de exercício inviável pela iniciativa privada.
Esse princípio afasta a ideia da intervenção estatal a todo momento, ficando o Estado com as atividades típicas de estado, apontando para valorização da liberdade individual.
Não significa o abandono generalizado da administração burocrática, pois conforme admite o próprio Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, a administração pública gerencial está apoiada na anterior (burocrática), conservando seus princípios fundamentais. Assim, a diferença fundamental estaria na forma de controle, que deixa de se basear nos processos para se concentrar nos resultados.
No mundo, o modelo gerencialista foi introduzido na Inglaterra, em 1978, no governo da Margaret Tatcher, introduzindo os fundamentos da administração privada para dentro da administração pública. No Brasil, a principal referência foi a EC 19/98, chamada de reforma administrativa.[11]
4. Conclusão
O presente artigo teve como objetivo destrinchar os modelos de administração pública, passando por cada um dos três grandes modelos de administração.
De início temos o modelo patrimonialista, típico do absolutismo, onde havia confusão entre o que era do soberano e o que era do Estado. O fim único desse modelo era o interesse do príncipe.
Com o avançar dos séculos foi instaurado o modelo burocrático de administração, que veio para extinguir o antigo modelo patrimonialista, colocando como fim único o interesse público.
Por fim chegamos ao atual modelo de administração pública, o gerencialismo. Tal modelo veio para aprimorar o antigo modelo burocrático, buscando agilidade e eficiência da máquina estatal.
A conclusão alcançada, depois dessa breve análise, é que a administração brasileira, apesar de se dizer gerencial, está rodando nos moldes do modelo burocrático/patrimonialista. Nepotismo, ausência de licitação, excessiva burocracia para realizar tarefas simples como a retirada de um documento demonstra que caminhamos a passos lentos para alcançarmos modelo evoluído de administração.
Bibliografia
ACUNHA, Fernando José. A administração Pública Brasileira no Contexto do Estado Democrático de Direito. Brasília. 2013
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 22ed. Rio de Janeiro. Lumen Juris, 2010
CHARLES, Ronny. Direito Administrativo. 5ª ed. Jus podivm. São Paulo. 2015.
DIAS, Licínia Rossi Correira. Direito administrativa I. São Paulo, Saraiva, 2012
OLIVEIRA, Gustavo Justino. Modelos Teóricos de administração pública. (https://moodle.unipampa.edu.br/pluginfile.php/127209/mod_resource/content/1/Modelos%20te%C3%B3ricos%20de%20adm%20p%C3%BAblica)
OLIVEIRA, Rafael Carvalho de Rezende. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro. Método. 2015. Capítulo 4
www.stf.jus.br
[1] DIAS, Licínia Rossi Correira. Direito administrativa I. São Paulo, Saraiva, 2012. P. 103
[2]{C} MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo Brasileiro. In: OLIVEIRA, Gustavo Justino. Modelos Teóricos de administração pública (https://moodle.unipampa.edu.br/pluginfile.php/127209/mod_resource/content/1/Modelos%20te%C3%B3ricos%20de%20adm%20p%C3%BAblica)
[3] CHARLES, Ronny. Direito Administrativo. 5ª ed. Jus podivm. São Paulo. 2015. P. 33
[4] CHARLES, Ronny. Direito Administrativo. 5ª ed. Jus podivm. São Paulo. 2015. P. 43
[5] ACUNHA, Fernando José. A administração Pública Brasileira no Contexto do Estado Democrático de Direito. Brasília. 2013
[6] STF. REx 579.951. Min. Rel. Ricardo Lewandowski
{C}[7]{C} CHARLES, Ronny. Direito Administrativo. 5ª ed. Jus podivm. São Paulo. 2015. P. 45
{C}[8]{C} LONGO, Francisco. La gestión pública como discurso de valores. In: OLIVEIRA, Gustavo Justino. Modelos Teóricos de administração pública (https://moodle.unipampa.edu.br/pluginfile.php/127209/mod_resource/content/1/Modelos%20te%C3%B3ricos%20de%20adm%20p%C3%BAblica)
{C}[9]{C} CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 22ed. Rio de Janeiro. Lumen Juris, 2010,
{C}[10]{C} OLIVEIRA, Rafael Carvalho de Rezende. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro. Método. 2015. Capítulo 4
[11] CHARLES, Ronny. Direito Administrativo. 5ª ed. Jus podivm. São Paulo. 2015. P. 47
