RESUMO
Este breve estudo aborda a Lei 11.738/2008, ao qual disciplina sobre o piso nacional dos professores da rede pública, bem como institui o limite máximo de 2/3 da carga horária para o desempenho das atividades de interação com os educandos. Ademais, aborda sobre a ADIn nº 4167/2008 ajuizada em face à Lei 11.738/2008, ao qual questiona sua constitucionalidade. E, por fim, relata também, a discussão e a decisão do STF acerca do tema, inclusive, sua decisão e seus efeitos.
Palavras-chave: Lei 11.738/2008. ADIn 4167/2008. Piso nacional dos professores. Limite da carga horária dos professores. 2/3 da carga horária. Constitucionalidade da Lei 11.738/2008. Efeitos da Lei ADIn 4167/2008.
1. Introdução
Este estudo informa sobre a Lei 11.738/2008. Lei que regulamenta a alínea “e” do inciso III, do caput do art. 60, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
A referida lei prevê o piso nacional para professores da rede pública de ensino, bem como, disciplinou acerca do limite da carga horária para o desempenho das atividades de interação com os educandos.
O estudo aborda a ADIn nº 4167/2008, ajuizada por alguns Estados em face à Lei 11.738/2008.
E, por fim, faz a abordagem sobre o posicionamento do Supremo Tribunal Federal, acerca da constitucionalidade ou não, da referida lei, bem com, seus efeitos.
2. A Lei 11.738/2008
Em breves linhas, a Lei 11.738/2008 regulamenta a alínea “e” do inciso III do caput do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica.
Cumpre destacar que o § 4o do artigo 2 prevê que na composição da jornada de trabalho, observar-se-á o limite máximo de 2/3 (dois terços) da carga horária para o desempenho das atividades de interação com os educandos.
Portanto, a lei instituiu o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica, bem como estabeleceu o limite máximo da carga horária para o desempenho das atividades.
3. ADIn - Ação Direta de Inconstitucionalidade, breve explicação
É de suma importância destacarmos o que é ADIn, pois, nem todos os leitores deste breve estudo, serão profissionais da área jurídica.
Em linhas gerais, a Ação Direta de Inconstitucionalidade, a famosa ADI ou ADIn é um instrumento utilizado para a realização do controle direto da constitucionalidade das leis e atos normativos.
É exercido perante o Supremo Tribunal Federal brasileiro.
A ADIn é regulamentada pela Lei 9.868/99.
O fundamento da ADIn está destacado na alínea "a" do inciso I do artigo 102 da Constituição Federal .
Existem alguns legitimados que podem ajuizar a ADIn. Estão previstos no artigo 103, incisos I a IX da Constituição Federal. Tais como: o presidente da República; o Procurador Geral da República; os Governadores dos Estados e o Governador do Distrito Federal; as mesas (órgãos administrativos) da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, da Câmara Legislativa do Distrito Federal; a Mesa de Assembleia Legislativa; Partidos Políticos com representação no Congresso Nacional; Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); Entidades de Classe de Âmbito Nacional e Confederações Sindicais.
O ponto contundente de explicarmos, de forma sucinta, acerca da ADIn é a diferenciação das decisões proferidas em outros processos judiciais, nos quais o efeito da decisão proferida dirige-se, em regra, apenas às partes que dele participaram. Entretanto, a decisão proferida em ação direta de inconstitucionalidade alcança quem não participou do processo onde ela foi proferida. Denominado doutrinariamente de efeito erga omnes.
Outros efeitos decorrentes de decisões proferidas em ADIn são os chamados efeitos retroativo, ou ex tunc; e irretroativo, prospectivo, ou ex nunc. Não adentraremos ao tema, uma vez que não é a intenção deste breve estudo.
Ocorre, ainda, o chamado efeito vinculante, através do qual ficam submetidas à decisão proferida em ADI, os demais órgãos do Poder Judiciário e as Administrações Públicas Federal, Estadual, Distrital e Municipal, em consonância com o que prevê o paragrafo único do art. 28, Lei 9.868/99).
Tudo isso porque, houve ajuizamento de ADIn nº4167/2008 em face à Lei 11.738/2008.
Para que possamos entender melhor os entendimentos do STF, separei, de forma didática, por partes.
4. Supremo Tribunal Federal e a ADIn nº 4167/2008 – 1ª Parte – Linhas Gerais
Em 2011, trata-se de julgamento da ADIn (Ação Direta de Inconstitucionalidade) de nº 4167, ajuizada em 2008, pelos governadores dos Estados do Mato Grosso do Sul, Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Ceará em face à Lei nº 11.738/2008, no que concerne à criação do piso nacional dos professores atuantes na rede pública de ensino.
A famigerada Lei nº 11.738/2008 veio a regulamentar o art. 60 do ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), em seu inciso III, alínea e, instituindo o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica, nos termos da Emenda Constitucional nº 53/06, que alterou a redação do art. 206, VIII, da Constituição Federal. Vejamos:
EC 53/06 - Art. 1º A Constituição Federal passa a vigorar com as seguintes alterações :
Art. 206 - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas ; VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal Parágrafo unicoo . A lei disporá sobre as categorias de trabalhadores considerados profissionais da educação básica e sobre a fixação de prazo para a elaboração ou adequação de seus planos de carreira, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (NR )
Art. 60 do ADCT: - Até o 14º (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação, respeitadas as seguintes disposições. III - observadas as garantias estabelecidas nos incisos I, II, III e IV do caput do art. 208 da Constituição Federal e as metas de universalização da educação básica estabelecidas no Plano Nacional de Educação, a lei disporá sobre:
e) prazo para fixar, em lei específica, piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica.
Deste modo, podemos dizer que a Lei 11.738/2008, objeto da ADIn, teve a finalidade, tão somente, de regulamentar tais preceitos.
A ADIn serviu como objeto para as seguintes impugnações: jornada de trabalho máxima e piso salarial retroativo – pois, a lei é de 2008 – sem, supostamente, observar as normas orçamentárias.
Sendo que a lei previu que a vigência da mesma teria eficácia imediata, desde a publicação.
Neste cenário, cumpre destacar os argumentos realizados pelos autores da ADIn:
a) “Competência excepcional trazida pela EC 53/06 para legislar, em lei nacional, sobre a remuneração dos servidores públicos nacionais, posto que, em regra, trata-se de competência privativa do chefe do Executivo estadual”;
b) “Extrapolação da competência extraordinária, ao estabelecer normas referentes à duração da jornada de trabalho dos professores da rede pública de ensino: afronta à autonomia dos entes federados; princípio da especialização de funções e do pacto federativo (art. 1º caput e art. 60, 4º, I ambos da Constituição Federal)”.
c) “Violação ao princípio da vedação ao excesso e proporcionalidade ao regulamentar a jornada de trabalho e o piso salarial, quando previsto como vencimento inicial e retroativo (art. 166 e 169, I da CF)”.
Em face dos fundamentos elencados, os autores formularam pedido cautelar, para a suspensão ex tunc da aplicabilidade dos dispositivos até o julgamento definitivo da ação.
Outrossim, temos de informar qual foi a manifestação da Advocacia Geral da União¸ foi pela improcedência da ação:
a) “a alegação de violação ao princípio da proibição do excesso não fundamentada pelos autores, que não evidenciaram em qual norma este princípio estaria previsto;”
b) “lei impugnada não regulamentou de forma específica a jornada de trabalho, trazendo, apenas, parâmetros de vinculação entre o valor a ser pago a título de piso salarial e a duração do serviço prestado”;
c) “os dispositivos apontados como inconstitucionais se revelam como sistemática adotada para a fixação e cálculo do piso, não tendo como objeto principal a jornada de trabalho”;
d) “não há de se falar na retroatividade do piso salarial (como vencimento inicial), pois, inciso I do art. 3º da Lei foi alvo de veto presidencial, o que evidencia que disposição trazida pelo caput tornou-se sem efeito, de forma que o valor previsto como piso apenas produziu efeitos a partir de 01.01.09 e não 01.01.08, o que afasta a pretensa ofensa ao art. 169, CF”.
Neste mesmo sentido foi à manifestação do Procurador Geral da República. Alias, atinente à suposta ofensa ao art. 169 da Constituição Federal, defendeu o julgamento da ação sem análise do mérito, bem como, pela improcedência da ação.
5. Supremo Tribunal Federal e a ADIn nº 4167/2008 – 2ª Parte – Decisão STF
Ainda em 2011, em consonância com as informações do próprio STF, os seus ministros, por maioria, declararam a constitucionalidade da Lei 11.738/2008, no tocante a parte que regulamenta o piso nacional, ou seja, o vencimento básico para os professores da educação básica da rede pública.
Sendo que o ministro Março Aurélio ficou vencido. Inclusive por maioria absoluta.
Sobretudo, a constitucionalidade do parágrafo 4º do artigo 2º, que prevê o limite da jornada em atividades de sala de aula, ainda será analisada pela Corte. Sendo que, parte dos ministros considerou que há invasão da competência legislativa dos entes federativos - estados e municípios -. E, portanto, haveria violação do pacto federativo previsto na Constituição. Assim sendo, não se chegou ao quórum necessário de seis votos para a declaração de constitucionalidade ou inconstitucionalidade da norma.
6. Supremo Tribunal Federal e a ADIn nº 4167/2008 – 4ª Parte – Validade da decisão
Posteriormente a realização dos debates sobre os argumentos trazidos nos recursos, à maioria dos ministros declarou que o pagamento do piso nos termos estabelecidos pela Lei 11.738/2008, que foi declarado constitucional, passou a valer em 27 de abril de 2011, data do julgamento definitivo sobre a norma pelo Plenário do STF.
O Sindicato - Sindifort - sustentou em seu recurso que a decisão do STF foi omissa por não declarar expressamente o caráter vinculante e amplo da declaração de constitucionalidade do artigo 2º, parágrafo 4º, da Lei 11.738/2008.
De outro lado, os estados pediam a modulação dos efeitos da decisão no sentido de aumentar o prazo de cumprimento da medida. E, dessa forma, pretendiam que fossem concedidos mais 18 (dezoito) meses a partir da publicação do acórdão dos embargos de declaração. Os estados alegaram temer o desequilíbrio nas finanças públicas locais, uma vez que a declaração de constitucionalidade teria surpreendido os entes federados.
O STF decide que piso nacional dos professores é válido desde abril de 2011.
Conforme informações do próprio STF o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) julgou os recursos de Embargos de Declaração) apresentados por quatro Unidades da Federação (Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Mato Grosso do Sul e Ceará) e pelo Sindicato dos Servidores e Empregados Públicos do Município de Fortaleza (Sindifort) contra a decisão da Corte na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4167, ao qual considerou constitucional o piso nacional dos professores da rede pública de ensino.
Em decisão, o relator da ADI, ministro Joaquim Barbosa, votou pelo não conhecimento do recurso do Sindifort porque, segundo o ministro, a orientação do STF é pacífica quanto à ilegitimidade do amicus curiae para apresentar recursos.
Já em relação aos embargos dos estados, o ministro rejeitou-os por considerar que eventual reforço financeiro proveniente dos recursos da União ou a dilação do prazo para o início da exigibilidade dos aumentos deve ser discutido entre os chefes do Poder Executivo com os Legislativos local e federal. Ou seja, isso é politico e não jurídico.
Vejamos:
“A meu sentir, o pedido de modulação temporal dos efeitos da decisão tem o nítido propósito de deslocar uma típica discussão institucional de âmbito administrativo e legislativo para a esfera do Judiciário”, afirmou. Ele ainda lembrou que o Congresso Nacional, ao aprovar a lei, já analisou o prazo de adaptação para os entes federados. Segundo o ministro, o acolhimento da proposta quanto a um novo prazo de adaptação “colocaria por terra toda negociação política cuja legitimidade nunca fora posta em dúvida”.
Mormente, na liminar deferida parcialmente pela Corte em dezembro de 2008, o Tribunal estabeleceu interpretação conforme a Constituição ao artigo 2º da Lei 11.738/2008, no sentido de que, até o julgamento final da ação, a referência do piso salarial seria a remuneração, e estabeleceu que o cálculo das obrigações relativas ao piso salarial se daria a partir de 1º de janeiro de 2009.
Entretanto, na discussão quanto ao mérito, em abril de 2011, o Plenário declarou a constitucionalidade da Lei 11.738/2008, considerando como piso nacional o valor referente a vencimento básico para os professores da educação básica da rede pública. Na sessão desta quarta-feira, no julgamento dos embargos, foi esclarecido o marco para se considerar a validade da decisão final.
A divergência quanto ao voto do relator foi aberta pelo ministro Teori Zavascki que, apesar de não conceder o prazo de mais 18 meses pedido pelos estados, asseverou que a data a partir da qual a determinação passou a valer em definitivo foi à data da conclusão do julgamento da ADI (27/04/2011). Ele foi acompanhado pela maioria dos ministros.
Vejamos:
“Não podemos desconhecer a realidade de que, até por força de outras normas constitucionais, durante a vigência dessa medida [cautelar], as administrações públicas envolvidas dos estados e da União obviamente tiveram que pautar a sua programação fiscal e, portanto, a aprovação das suas leis orçamentárias de acordo com a liminar deferida pelo STF em 2008”,
Afirmou o ministro Teori ao destacar que os gastos em alguns estados são muito elevados e comprometem seriamente a previsão orçamentária e o atendimento de outras necessidades.
Vejamos:
“Considerando que esses gastos públicos dependem de contingência orçamentária, me parece em princípio que seria adequado considerar como termo a quo da vigência da decisão do STF a data da revogação da medida liminar. A partir daí se aplica perfeitamente a observação de que a Administração não tinha nenhum motivo para não se programar daí em diante”
Desta forma, a sugestão foi seguida pelos ministros Rosa Weber, Luiz Fux, Cármen Lúcia, Ricardo Lewandowski, Gilmar Mendes e Celso de Mello. O ministro Joaquim Barbosa reajustou seu voto para estabelecer a data do julgamento de mérito como marco para o pagamento do novo piso salarial.
O ministro Dias Toffoli não participou do julgamento por estar impedido pelo fato de ter atuado como advogado-geral da União na ocasião do julgamento da ADI. Já o ministro Marco Aurélio ficou vencido porque acolhia os embargos em maior extensão.
7. Supremo Tribunal Federal e a ADIn nº 4167/2008 – 5ª Parte – Limite de 2/3 da carga horária cumpridos em sala de aula
Como já vimos, o STF julgou improcedente ADI contra piso nacional e jornada de trabalho de professores. Portanto, a Lei 11.738/2008 é constitucional.
Em 2013, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) concluiu o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4167, que trata do piso nacional dos professores da rede pública e sua jornada de trabalho. A Corte julgou a ação improcedente. No entanto, não conferiu efeito vinculante à decisão quanto ao juízo referente à jornada de trabalho.
Cumpre informar que não havia quórum de votos para concluir o julgamento quanto ao parágrafo 4º do artigo 2º da lei questionada, dispositivo que prevê expressamente:
“na composição da jornada de trabalho, observar-se-á o limite máximo de 2/3 (dois terços) da carga horária para o desempenho das atividades de interação com os educandos”.
Na época, os ministros decidiram aguardar o voto do presidente da Corte, o ministro Cezar Peluso.
Ao retomar o julgamento, o ministro Cezar Peluso votou no sentido de considerar inconstitucional a definição da jornada de trabalho. Entendeu o ministro que, o dispositivo tratava de jornada de trabalho, ou seja, matéria típica do regime jurídico dos servidores. Concluiu fundamentando que não existe nenhuma norma que ampare a edição desse texto (permitindo que o estado legisle sobre o tema).
Destarte, o resumo da votação no tocante ao artigo 2º,§ 4º foi: cinco votos por sua constitucionalidade e cinco votos por sua inconstitucionalidade.
São 11 (onze) ministros. Porém, o ministro Dias Toffoli declarou-se impedido de julgar a causa, uma vez que chegou a atuar nessa ADIn quando era Advogado Geral da União.
Diante de todo o exposto, cumpre destacar que os ministros decidiram julgar a ação improcedente (como já havíamos mencionado), mas, contudo, sem atribuir efeito vinculante ao que foi decidido no tocante à jornada de trabalho.
Nesta celeuma, por conta de um empate no julgamento, a decisão só vale para os estados que questionaram a lei na Justiça: Rio Grande do Sul, Paraná, Santa Catarina Mato Grosso do Sul e Ceará.
De outro lado, os estados que não participaram do processo julgado e que se sentirem lesados pela decisão podem questionar o artigo da lei que determina a reserva de horas da jornada de trabalho do professor para atividades extraclasse.
Por fim, em conformidade com o estudo elaborado e divulgado pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM) mostra que a reserva de 1/3 da jornada para atividades extraclasse gera a necessidade de contratar 180 mil novos professores. O que custaria cerca de R$ 3,1 bilhões aos municípios. Somado o impacto do novo piso nacional para os professores, as prefeituras terão de desembolsar R$ 5,4 milhões.
8. Supremo Tribunal Federal e a decisão do juízo singular para pagamento de piso salarial em período anterior ao marco temporal (RCL 17446)
A ministra Cármen Lúcia, do Supremo Tribunal Federal, suspendeu parcialmente os efeitos da decisão do juízo da Vara Única da Comarca de Almino Afonso (RN) que condenou o Município de Lucrécia (RN) a pagar a uma professora municipal o piso salarial em período anterior ao marco temporal fixado pelo STF na modulação dos efeitos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4167. A decisão foi tomada na Reclamação (RCL) 17446.
Após declarar constitucional o piso nacional dos professores da rede pública de ensino, a Corte estabeleceu que o pagamento do piso nos termos estabelecidos pela Lei 11.738/2008 passaria a valer a partir de 27 de abril de 2011 (data do julgamento do mérito da ADI pelo Plenário). Ocorre que a decisão questionada na RCL 17446 foi proferida em 11 de fevereiro de 2014, quando já havia sido publicada a ata da sessão em que os ministros modularam os efeitos da ADI, em 8 de março de 2013.
Em sua decisão, a ministra Cármen Lúcia esclarece que as decisões do STF proferidas em ações objetivas de controle de constitucionalidade têm efeito vinculante e eficácia erga omnes (para todos) desde a publicação da ata de julgamento. Sendo desnecessária a publicação do acórdão tido por afrontado para o cabimento de reclamação. A ministra esclareceu ainda que, a outra questão tratada na decisão impugnada – proporcionalidade no cálculo do piso salarial para professores, que se submetem às jornadas de trabalho inferiores a 40 horas semanais – não foi objeto de deliberação do STF.
REFERÊNCIAS
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Lei/L11738.htm
(Planalto, Lei 11.738/08)
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9868.htm (Planalto, Lei ADI)
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm (Atos das Disposições Constitucionais Transitórias)
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=4167&classe=ADI&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M (ADI 4167/08)
