Resumo: O presente trabalho propõe analisar a repercussão que ocorrera na sociedade piauiense quanto a conflito entre os poderes Executivo e Legislativo: a Proposta de Emenda Constitucional (PEC 03), idealizada pelo deputado Robert Rios (PDT – PI) em março de 2015. A discussão paira sobre a questão da inconstitucionalidade do feito à luz da Teoria da Separação dos Poderes.
Palavras-chave: PEC; Teoria da Separação dos Poderes; Inconstitucionalidade
Abstract: This paper aims to analyze the impact that occurred in Piauí society and the conflict between the executive and legislative powers: the Constitutional Amendment Proposal (PEC 03), designed by Mr Robert Rivers (PDT - PI) in March 2015. The discussion hangs over the issue of unconstitutionality of the deed to the Theory of Separation of Powers.
Keywords: PEC; Theory of Separation of Powers; unconstitutionality
1. Introdução
Em decorrência das mudanças políticas e econômicas no Brasil, muito se fala na necessidade em realizar-se uma reforma política, visando suceder um conjunto de mudanças que aperfeiçoem a situação do Estado. Essa reforma pode acontecer através de uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC), que modifica cláusulas da Constituição, bem como por meio da realização de uma Assembléia Constituinte, formada por um grupo especial de deputados e senadores que têm o poder de modificar a Carta Magna ou mesmo elaborar uma nova.
Isto posto, dentre as formas aludidas, pretende-se analisar nesse artigo, de forma mais específica, a PEC 03 PI, criada pelo deputado Robert Rios (PDT – PI), que visa reduzir o número de secretarias do Estado do Piauí. Será, pois, um estudo sobre a constitucionalidade da proposta de reforma administrativa com fulcro na Teoria da Separação dos Poderes.
2. A PEC 03 PI
Em Proposta de Emenda Constitucional (PEC), o deputado Robert Rios manifestou sua aspiração quanto à diminuição do número de secretarias estaduais. Segundo ele, a redução de 20 para 15 secretarias seria suficiente para atender às necessidades do Piauí, como também seria uma medida crucial à contenção de gastos e despesas desnecessárias após o governo estadual ter excedido a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no final do ano de 2014.
A proposta recebeu a assinatura de mais dez deputados, já foi lida em plenário e segue para as comissões técnicas, onde será analisada e votada. Se aprovada, obrigará o governador a outra reforma, onde teria que reacomodar a administração em metade da estrutura atual, que conta com 20 secretarias e mais 10 órgãos com mesma atribuição.
Segundo o parlamentar, essa medida não modificará o artigo 108 da Constituição do Piauí, pois a iniciativa de criar ou extinguir as secretarias ainda continua sendo competência privativa do Governador, e que apenas irá alterar a limitação do número de pastas, permanecendo o Executivo com a prerrogativa de distribuição, composição e atribuições, preservando, portanto, o princípio da separação dos poderes.
3. Da teoria da separação dos poderes
A Constituição da República de 1988 abraçou a consagrada teoria de Montesquieu: a teoria da tripartição dos poderes, um mecanismo de garantia dos direitos fundamentais que visa evitar ações arbitrárias por parte do Estado através de sua estruturação de poderes.
O mérito da doutrina de Montesquieu está na proposta de um sistema em que cada órgão desempenha uma função distinta e, ao mesmo tempo, a atividade de cada qual caracteriza forma de contenção da atividade de outro órgão do poder. É o sistema de independência entre os órgãos do poder e interdependência de suas atividades.
A Constituição brasileira dá elevada importância a essa teoria por concedê-la a classificação como sendo cláusula pétrea, como dispõe o art. 60, § 4º, inciso III:
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
III - a separação dos Poderes;
Isto posto, não será objeto de deliberação a proposta de emenda constitucional que vise abolir a separação dos poderes. Desse modo, o ordenamento constitucional pátrio ressalta a importância de se preservar os limites de competência entre os órgãos governamentais, sendo, pois, assegurado o respeito ao princípio da independência e harmonia dos Poderes. Portanto, a Carta Política concede um rol de competências próprias para cada poder quanto ao exercício de suas funções.
Na órbita da PEC 03 PI, o cerne da questão se encontra nas competências dos poderes Executivo e Legislativo. Como o projeto em questão a ser emendado pelo Legislativo é de competência constitucional atribuída, com exclusividade, a sua iniciativa, ao Chefe do Executivo, é preciso analisar todo esse fato com cautela para concluir se o Legislativo é titular dessa iniciativa que a Carta Magna e a Constituição do Estado do Piauí reservaram ao Executivo.
Antes de adentrar nesse aspecto, é importante ressalvar que a Constituição, no seu artigo 60, assegura o poder de emenda pelo Legislativo e que sem ele esse Poder se resumiria a uma simples confirmação da vontade do titular da iniciativa ou em apenas um simples órgão com cunho de voto.
Todavia, é mister se observar que existem casos em que a iniciativa existente nos projetos de emenda são de reserva do Executivo, já que nessas situações a exclusividade atinge tanto a matéria quanto os interesses a ela vinculados. Essa regra é fundamentada não apenas no princípio de separação dos poderes, mas também num critério de conveniência e oportunidade administrativa – como, por exemplo, o Governador é, além do Chefe do Poder Executivo, também o Chefe da Administração Pública estadual, por cujos interesses têm que zelar, e só ele está em condição de saber quais são esses interesses e como agir para resguardá-los.
Restado claro que essa exclusividade também compete à regulamentação dos interesses referentes à matéria, é evidente que o poder de emenda do Legislativo encontra um limite de atuação, pois não se podem ter emendas que modifiquem os interesses contidos no projeto de lei, haja vista isso infringir a regra da reserva.
A partir disso surge a questão: o Legislativo possui poder para interferir na competência governamental?
De acordo com o artigo 108 da Constituição Estadual do Piauí, a criação ou redução ou extinção do número de secretarias é atividade competente ao poder Executivo.
Art. 108 – A lei disporá sobre a criação, estruturação, atribuições e extinção de Secretarias de Estado.
Em que se pese, é por esse conceito que se sabe qual determinada função foi estabelecida a cada Poder do Estado: ao Legislativo cabe a função normativa; ao Executivo, a administrativa; e ao Judiciário a função jurisdicional. Porém percebe-se, na conjuntura organizacional do governo brasileiro, que cada poder não detém exclusividade no exercício de sua função, pois, além de exercer a sua função típica, possui uma função atípica e é nesta exceção que a PEC em questão busca apoio.
Entretanto, “embora tenham suas funções normais, desempenham também funções que materialmente deveriam pertencer a Poder diverso, sempre, é óbvio, que a Constituição autorize” (CARVALHO FILHO, 2014, p.3).
Em assim agindo, o Legislativo usurpa a competência privativamente atribuída ao Executivo e, com tal atitude, afronta o princípio da Tripartição dos Poderes, do qual é corolário a regra da iniciativa legislativa prevista no art. 2º da Constituição Federal: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
A inserção de emendas substanciais que, por sua natureza, descaracterizam e desnaturam a vontade do titular da iniciativa, constitui afronta ao ordenamento jurídico-constitucional. A extrapolação dos limites do poder de emenda e atinge o Texto Constitucional em seus alicerces representados pelos princípios constitucionais norteadores de todo o sistema.
Nesse esteio, percebe-se que legislação, administração e jurisdição são conceitos distintos e, por isso, é possível estabelecer um limite entre essas funções. Dessa forma, a teoria da separação dos poderes, ora mencionada, deve ser respeitada e não pode apenas ser considerada como sendo resultado das experiências e necessidades intrínsecas a cada ordenamento jurídico, de modo que cada Estado possa conferir a esta teoria os moldes que se lhe apresentam adequados, sendo influenciados pelas concepções político-ideológicas acerca das incumbências estatais.
4. Da inconstitucionalidade do feito
A nossa Constituição Federal é majoritariamente classificada pela doutrina como rígida e deve obedecer a determinadas regras predeterminadas para a sua reforma. Assim, há uma limitação formal subjetiva para sua modificação, ou seja, apenas algumas personalidades podem deflagrar o processo legislativo como é sabido.
De todo modo, apesar da Carta não elencar de forma taxativa quais são as autoridades competentes, o poder Legislativo não pode usar mão dessa lacuna para promulgar emendas sem iniciativa do chefe do Executivo sobre matérias que são constitucionalmente reservadas a ele. Portanto, “algumas leis são de iniciativa privativa de determinadas pessoas, só podendo o processo legislativo ser deflagrado por elas, sob pena de se configurar vício formal de iniciativa, caracterizador da inconstitucionalidade do referido ato normativo.” (LENZA, 2011, P. 494).
Além disso, Pedro Lenza (2011) também assevera que:
“as hipóteses previstas na Constituição Federal de iniciativa reservada do Presidente da República, pelos princípios da simetria e da separação de Poderes, devem ser observadas em âmbito estadual, distrital e municipal, ou seja, referidas matérias terão de ser iniciadas pelos Chefes do Executivo (Governadores dos Estados e do DF e Prefeitos), sob pena de se configurar inconstitucionalidade formal subjetiva.”
Nesses moldes, o caso da PEC 03 – PI é uma tentativa evidente do Legislativo em contornar a norma expressa, sendo isso, pois, incabível.
“A existência de limitação explícita e implícita que controla o Poder Constituinte derivado-reformador é, igualmente, reconhecida por Pontes de Miranda, Pinto Ferreira e Nelson de Souza Sampaio, que entre outros ilustres publicistas salientam ser implicitamente irreformável norma constitucional que prevê as limitações expressas (CF, art. 60), pois, se diferente fosse, a proibição expressa poderia desaparecer, para, só posteriormente, desaparecer, por exemplo, as cláusulas pétreas. Além disto, observa-se a inalterabilidade do titular do Poder Constituinte derivado-reformador, sob pena de também afrontar a Separação dos Poderes da República.” (MORAES, 2011, p. 693-694)
Nesse esteio de pensamento, o projeto em análise é inconstitucional, porque lei não pode versar sobre matéria que se seja originária da iniciativa de outro órgão; pois se a iniciativa é do Chefe do Executivo, projeto lei não poderá se apresentado por membro ou comissão do Legislativo.
Esse mesmo entendimento é corroborado pela decisão jurisprudencial abaixo que comprova o combate dos tribunais a essas tentativas de burlar os ditames constitucionais, veja-se:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS 1698/1997 E 2326/1999. INICIATIVA DE PARLAMENTARES. ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. AUMENTO DE despesa. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PROCEDÊNCIA. EFICÁCIA EX TUNC. 1. Ação em que se impugna a validade da Lei Ordinária Distrital nº 1698/1997 Cria o Núcleo Rural São Sebastião na Região Administrativa São Sebastião e da Lei Ordinária Distrital nº 2.326/1999 - Cria a Colônia Agrícola Aguilhada, situada na Região Administrativa de São Sebastião. Ambas de iniciativa parlamentar. 2. As ações de controle concentrado têm causa de pedir aberta, pois, na atividade jurisdicional constitucional, pode-se reconhecer ou não a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade do ato normativo por motivos outros que os alegados pelo agente provocador. 3. Considerando a iniciativa reservada ao Executivo de encaminhamento de projeto ao Legislativo objetivando: (a) organizar a Administração Pública e (b) aumentar despesa em projetos de iniciativa exclusiva do Governador do Distrito Federal atribuições de Secretaria de Estado , torna-se imprescindível invalidar ato normativo, no que resultante de projeto de iniciativa do próprio legislador, veio a ser disciplinada matéria reservada à provocação do Executivo. 4. Procedência do pedido, unânime. Eficácia ex tunc, maioria. (TJ-DF - ADI: 20140020046018 DF 0004627-90.2014.8.07.0000, Relator: FLAVIO ROSTIROLA, Data de Julgamento: 19/08/2014, Conselho Especial, Data de Publicação: Publicado no DJE : 03/09/2014 . Pág.: 53) (grifo não original)
A Carta Magna somente dispõe poder ao Legislativo para criação ou extinção órgãos que se situam dentro do poder que cada casa tem para dispor sobre sua organização e funcionamento, fornecendo, portanto, competência administrativa interna, conforme leciona os artigos 51, inciso IV e 52, XIII:
Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados: (...)
IV – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...)
XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; (...).
Sobre o poder de deflagrar o processo legislativo para a criação de órgãos públicos, deve-se lembrar que a Constituição aponta hipóteses em que a iniciativa reservada é atribuída a órgãos diversos, como assevera em seus artigos 61, § 1º, II, “e”, 96, II, “c” e “d”:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...)
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;
Portanto, em face do caráter imperativo constitucional que toda atividade do poder público deve ser pautada sob sua orientação, seja por ação ou omissão, a posição atípica do Legislativo não passa de uma tentativa de politização do Direito, sendo a PEC em análise inconstitucional.
Deste modo, para conferir eficácia clara às regras de iniciativa no que compete ao processo legislativo, o intérprete da Constituição entende que, quando a matéria a ser legislada não for materialmente constitucional, é imprescindível a observância da iniciativa do chefe do Poder Executivo com o intuito de afastar eventuais burlas que venham a ocorrer por parte do Poder Legislativo.
5. Conclusão
Assim, em consonância com o que foi dito sobre o poder de emenda de que é detentor o Poder Legislativo, podemos afirmar que o poder de emenda é o poder de modificar os interesses, nos limites da matéria do projeto de lei, a que se refere. Em conseqüência, não será admissível emenda que vise à rejeição pura e simples do texto formulado por quem detém a exclusividade da iniciativa. De igual forma, não poderá ser considerada emenda que pretenda introduzir conceito completamente estranho ao texto do projeto a que se refere.
As emendas apresentadas pelo Legislativo, ao projeto de lei de autoria do Poder Executivo, desfiguraram e desnaturaram a vontade do Alcaide, inviabilizando por diversos motivos a sua aplicabilidade, portanto, estão maculadas de inconstitucionalidade e ilegalidade, por ofensa ao princípio da separação e harmonia entre os Poderes, cominando com o insanável vício de iniciativa.
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