SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Aspectos históricos acerca da CVM; 3. O Mercado Financeiro e a atuação da CVM; 4. O âmbito de competência da CVM; 5. Conclusão; 6. Referências Bibliográficas.
INTRODUÇÃO
O desenvolvimento da economia impôs uma revolução na forma do Estado lidar com o mercado financeiro. As crises econômicas recorrentes e a incapacidade do Estado figurar como principal ator no cenário econômico fez com que novos modelos de desenvolvimento e de intervenção do Estado na economia fossem reanalisados. A figura do Estado-empresário foi deixada de lado e aos particulares foi atribuída a função de atuar no mercado, ficando reservada ao Estado a posição tão somente de agente normativo e regulador da atividade econômica. Assim, serviços públicos essenciais também foram transferidos à iniciativa privada, dada a reconhecida ineficiência do Estado na prestação dos mesmos.
Nesta senda, muito se discute no mundo do direito sobre os limites do poder normativo ou regulamentar dos órgãos reguladores setoriais brasileiros, entre os quais se encontra a Comissão de Valores Mobiliários - CVM, entidade autárquica em regime especial responsável pela disciplina e fiscalização do mercado mobiliário. É cediço que a ordem constitucional e econômica do país reserva ao Estado o papel de agente fiscalizador e inibidor de abusos, para cujo exercício se exige a máxima agilidade e um elevado nível de qualificação e capacitação técnica. Há posicionamentos no sentido da visão restritiva de que a atuação normativa do Poder Executivo somente pode se dar nos termos do artigo 84, inciso IV, da Constituição, ou seja, mediante atuação direta do Chefe daquele Poder, não obstante ser notória a existência de um número crescente de estudos jurídicos e econômicos a respaldar o processo de deslegalização ou delegação legislativa no âmbito da economia,
Para alguns haveria, no caso, uma crise de legalidade, tendo em vista que somente a lei poderia impor sanções ou ditar normas de conduta aos particulares, ao passo que, para outros, adeptos da chamada teoria da delegiferação ou deslegalização, nada obsta que a lei atribua a esses entes determinadas funções para editar atos normativos, mesmo que o exercício dessa função implique inovação no ordenamento jurídico. Nesse caso estariam amparadas pela lei que lhe traçou tal âmbito de atuação, seria uma espécie de delegação do próprio Poder Legislativo, razão pela qual não há que se falar em ilegalidade ou inconstitucionalidade.
A grande questão, portanto, frente a esse panorama é a delimitação da função normativa ou regulatória da CVM face dos postulados constitucionais da tripartição de poderes e do princípio da legalidade, que no nosso sistema têm como parâmetros fundamentais os arts. 5º, II, e 84, IV, da Constituição Federal, segundo os quais, respectivamente, somente a lei pode obrigar condutas e impor sanções e que é do Presidente da República a competência para expedir regulamentos, com a estrita finalidade de permitir "o fiel cumprimento da lei".
ASPECTOS HISTÓRICOS ACERCA DA CVM
Com o fim da Segunda Guerra Mundial, o desenvolvimento econômico passou a ocupar posição de destaque nas preocupações dos governos e elites dos diversos países, bem como nos organismos internacionais. Em uma reunião ocorrida em 1944 em Bretton Woods e, com as discussões internas e externas que se sucederam, foram consignadas algumas ideias básicas para regulamentação do mercado de capitais, dentre as quais: o aumento dos investimentos, tanto em capital técnico quanto humano, são os principais instrumentos para se aumentar a renda nacional; os investimentos na infraestrutura econômica e a eliminação de pontos de estrangulamento são também de extrema relevância; e o Estado deve ter como uma de suas funções a promoção do desenvolvimento.
Tendo em vista que o aumento da taxa de investimento pressupõe a da poupança, a forma para que um Estado cresça economicamente, sem depender exclusivamente de investimentos estrangeiros, é por meio de tributos e pelo aperfeiçoamento e expansão do mercado de capitais que, em uma economia de mercado, é o mecanismo de estímulo da formação voluntária de poupanças e alocação entre os agentes de investimento. Exatamente por este motivo é que nos países em desenvolvimento em que existia a possibilidade de desenvolvimento do mercado de capitais, passou-se a pensar na reforma das instituições desse mercado, dentro de uma política de desenvolvimento econômico.
Foi assim, após a difusão dessas ideias, que no Brasil diversas reformas foram adotadas pelo Governo Federal visando a este fim, até que, em 14 de julho de 1965, foi promulgada a Lei 4.728/65, mais conhecida pelo nome de “Lei do Mercado de Capitais”. A referida lei teve como objetivo disciplinar o mercado de capitais, estabelecendo as condições básicas para a sua estruturação e funcionamento. Com essa legislação, a partir de 1965 o país observou o gradativo crescimento do mercado de capitais. As medidas legislativas adotadas, tais como a promulgação do Decreto-lei n. 157, de 10.02.1967, alterado pelo de n. 238 de 22 do mesmo mês, dentre outras, tiveram em um primeiro momento grande efetividade no tão esperado fortalecimento do mercado de capitais.
No entanto, ao final da década de sessenta, a política de estímulo às aplicações no mercado acionário por meio de incentivos fiscais, o declínio da taxa inflacionária, o crescimento do Produto Nacional Bruto, dentre outros fatores, haviam contribuído para o aumento do montante de recursos privados ao mercado de capitais. Em 1971 houve um período de crise de iliquidez generalizada no mercado financeiro e um período de forte retratação da colocação de novas emissões de ações no mercado acionário que perdurou até 1975.
Com a desestruturação do mercado e o afastamento de muitos investidores, bem como a conscientização de que a mobilização de poupança privada necessária ao desenvolvimento empresarial estava estreitamente vinculada ao estabelecimento de novas regras capazes de resguardar o interesse público, o governo resolveu elaborar uma nova lei de sociedades anônimas que fortalecesse a empresa privada nacional e garantisse maiores proteções aos acionistas minoritários para recuperar a confiança do público investidor, bem como criar, paralelamente, um órgão especializado encarregado de fiscalizar o mercado. Este órgão seria a CVM, criada nos moldes do modelo norte-americano, como resposta à ineficiência demonstrada pelo Banco Central no exercício da função de regulação e policiamento do mercado.
Neste tempo, vivia-se um processo de estatização da economia e uma de suas causas era exatamente a ausência de um mercado primário de ações, onde as empresas pudessem buscar capital de risco que lhes permitisse participar dos grandes projetos de investimento, até então “monopólios” do Estado. Neste sentido, a reforma da Lei das S.A. era imprescindível para a existência deste mercado. (BARROS, 2004)
Em 1976 foram promulgadas a Lei 6.385/76 e a Lei 6.404/7634. Em ambas, a vontade do legislador era a de ampliar ainda mais o microssistema jurídico normativo que regulava o sistema financeiro nacional recentemente criado. Se na Lei 4.595 de 31.12.1964 que regulava o Sistema Financeiro Nacional o Conselho Monetário Nacional foi criado, a Lei 6.385/76 ampliou suas funções como veremos em maiores detalhes a seguir. É de se notar que, não obstante a CVM ter sido criada somente em 1976 no Brasil, suas origens remontam à década de 1930 quando se estudava no mundo capitalista de então uma forma de se evitar desastres como aquele ocorrido no crash da Bolsa de Nova Iorque, em 1929, em função da ausência de normas de ordem pública que regulassem a circulação dos valores mobiliários emitidos pelas sociedades anônimas. Com efeito, ao permitir que qualquer cidadão se tornasse sócio das companhias abertas pela simples aquisição em um mercado de Bolsa ou de balcão de ações, compete às normas de ordem pública dispor sobre este mercado.
A idéia de institucionalizar um mercado, por meio da intervenção direta do Estado na proteção do investidor, nasceu em 1933 com o Securities Act regulando a circulação dos securities (ou valores mobiliários). E, posteriormente, em 1934 como decorrência dessa regulação, foi promulgado o Securities and Exchange Act de que se originou a Securities and Exchange Comission (“SEC”). E foi seguindo a esteira da SEC que foi criada a CVM, adotando sistema semelhante, assim como o fizera a França (Comission des Opérations de Bourse – COB), a Itália (CONSOB – Comissione Nacionale per Società i Borsa), Argentina (CNV – Comissión Nacional de Valores) ou México (CNTB- Comissión Nacional de Títulos y Bolsa). (BARROS, 2004)
Por fim, ressalta-se que, ao contrário da Lei 4.728/65, a Lei 6.385/76 foi estruturada a partir de uma clara e precisa linha de orientação regulatória, sendo que o princípio da transparência ou disclosure esboçado de maneira tímida na Lei 4.728/65 passa a ocupar lugar de destaque na legislação. A partir desse momento, a atuação da CVM é direcionada, em grande medida, para a regulamentação desse princípio.
O MERCADO FINANCEIRO E ATUAÇÃO DA CVM
As sociedades capitalistas modernas tem em seu sistema financeiro uma parte importante e primordial de sua estruturação econômica. Dentre as diversas funções em que o sistema financeiro abarca encontra se o mercado de capitais. O qual segundo Ramos (2012), o mercado de capitais, ou mercado de valores imobiliários, é o local aonde se efetuam as diversas operações envolvendo os valores imobiliários emitidos pelas companhias abertas. Sendo as sociedades anônimas por excelências uma sociedade de capitais suas ações são livremente negociáveis e constituem os seus principais valores mobiliários. E em razão da constante negociação das ações e demais títulos mobiliários que as companhias abertas emitem, formou-se ao longo dos tempos o mercado aonde essas operações de compra e vendas se desenvolvem.
Para melhor compreensão do mercado financeiro, deve-se entender como se estrutura a economia de uma sociedade. A ciência econômica preocupa-se com a alocação dos recursos da economia ou seja da sociedade. E parte do pressuposto que os indivíduos têm necessidades e desejos ilimitados, enquanto os recursos para atendê-los são escassos. Observa-se que a demanda pelo consumo das famílias são maiores que a sua capacidade financeira, ou mais evidente a escassez de recursos financeiros, tecnológicos, naturais de uma determinada sociedade. Esta particularidade da economia faz com que todos os seus atores que compõem as sociedades modernas (famílias, empresas e governo) estejam interligados e suas decisões embora sejam tomadas de forma individual tem um impacto no todo. (CVM,2014)
A interligação entre estes agentes se dão da seguinte forma, as famílias oferecem os insumos para a produção das empresas tais como o trabalho, o capital e os imóveis, em troca dos rendimentos dos salários, juros, lucro e alugueis, os quais formam a renda destas famílias. Com a renda auferida as famílias consomem os produtos e serviços ofertados pelas empresas. E o governo recolhe impostos e taxas das famílias e empresas, e fornecem para sociedade projetos sociais e serviços básicos não ofertados pela empresa. Funcionando assim de forma cíclica e corresponde essa teoria a forma a teoria básica para a compreensão das interações econômicas entre os agentes (CVM, 2014)
O sistema financeiro diz respeito das decisões econômicas destes três principais atores quanto ao consumo, poupança ou investimento. Ou seja uma determinada família pode consumir menos que sua renda, formando poupança, enquanto outra pode decidir consumir mais que sua renda em determinado momento. As empresas para realizar a sua função social (lucro) precisam de dinheiro para investir em maquinas e tecnologias, podendo para isso utilizar da poupança das famílias. Da mesma forma o governo que pode ter em determinado momento gastos maiores que a sua receita, tomando recursos no mercado, e outros momentos gastar menos e contribuir para a formação de poupança. Sendo assim os formadores de poupança superavitários e os tomadores de poupança deficitários.(CVM, 2014)
A CVM (2014) conceitua o sistema financeiro como o conjunto de instituições e instrumentos que viabilizam o fluxo financeiro entre os poupadores e os tomadores de recursos na economia. Em sua forma mais básica a intermediação financeira e realizada tomando emprestado dos poupadores a uma taxa de juros e repassando aos tomadores a uma taxa mais alta de juros (spread) , mas com o desenvolvimento da economia esse modelo não foi suficiente para atender as demandas do mercado, surgindo assim outros ativos financeiros com características especificas para cada tipo de demanda. Esses ativos são diferidos por exemplo quanto ao prazo, instrumento de realização e o risco formando assim os mercados financeiros. Segmentado em quatro grandes mercados: mercado monetário, mercado de credito, mercado de cambio e o mercado de capitais.
O mercado de capitais é definido como o segmento do mercado financeiro em que são criadas as condições para que as empresas captem recursos diretamente dos investidores, através de emissão de instrumentos financeiros, objetivando financiar as suas atividades ou viabilizar projetos de investimentos. Sendo a relação estabelecida a seguinte, os investidores ao emprestarem seus recursos diretamente para as empresas, adquirem títulos, que representam as condições estabelecidas na transação, chamado de valores mobiliários. Os quais podem ser títulos de divida como as debentures (relação de credito);e, títulos patrimoniais ou de capital (Ações) nos quais os investidores se tornam sócios do negocio com todos os direitos e deveres inerentes. Pode os investidores adquirir esses valores mobiliários diretamente, ou indiretamente através de estruturas de investimento coletivo tais quais os fundos ou clubes de investimento. São participantes desse mercado de capitais entre outros, os bancos de investimento, as corretoras e Distribuidoras de títulos e valores mobiliários, as entidades administradoras de mercado de bolsa e balcão e outros prestadores de serviços. (CVM, 2014)
Para organizar esse mercado, como outrora tratado, segundo RAMOS (2012) surgiu no Brasil depois do boom ocorrido nas bolsas de valores Brasileiras (Rio de janeiro e São Paulo) na década de 1970 um ente estatal especifico coma finalidade de assumir o controle e a fiscalização das operações do mercado de capitais. A Comissão de valores imobiliários (CVM), estabelecida em 1976 através da lei 6.385 sendo inspirada na Securities and Exchange Comission do direito Norte-americano. Sendo a sua competência no mercado de capitais exercido através de três diferentes formas: regulamentar, estabelecendo o regramento geral relativo ao funcionamento do mercado de capitais; autorizante, autorizando a constituição de companhias abertas e a emissão e negociação de seus valores imobiliários; e, fiscalizatória zelando pela lisura das operações realizadas no mercado de capitais, sendo investida assim de poderes sancionatórios.
A CVM tem sede na cidade do Rio de Janeiro e é administrada por um presidente e quatro diretores, nomeados pelo presidente da republica, depois de aprovados pelo Senado Federal. O presidente e a Diretoria constituem o colegiado, que define politicas e estabelece praticas a serem implementadas e desenvolvidas pelo corpo de superintendentes, a qual é a instancia executiva da CVM.
Nos termos da legislação a CVM tem como objetivos: estimular a formação de poupança e a sua aplicação em valore imobiliários; promover a expansão e o funcionamento eficiente e regular do mercado de ações e estimular as aplicações permanentes em ações do capital social de companhias abertas sob controle de capitais privados nacionais; assegurar o funcionamento eficiente e regular dos mercados de bolsa e de balcão; Proteger os titulares de valores mobiliários e os investidores do mercado contra emissões irregulares de valores mobiliários e os investidores do mercado contra emissões irregulares de valores imobiliários, contra atos ilegais de administradores e acionistas de companhia abertas, ou de administradores de carteira de valores mobiliários e contra o uso de informações relevante não divulgada no mercado de valores mobiliários; evitar e coibir modalidades de fraude ou manipulação destinadas a criar condições artificiais de demanda, oferta ou preço dos valores mobiliários negociados no mercado; assegurar o acesso do publico a informações sobre os valores mobiliários negociados e as companhias que os tenham emitido; Assegurar a observância de praticas comerciais equitativas no mercado de valores mobiliários; e, assegurar a observância no mercado, das condições de utilização de credito fixadas pelo Conselho Monetário Nacional (CVM, 2014).
As principais competências atribuídas pela lei a CVM destaca-se: a regulamentação das matérias expressamente previstas na Lei 6385/76 (lei da Sociedades por Ações); realizar atividades de credenciamento, registro e fiscalização de auditores independentes, administradores de carteiras, analistas e consultores de valores mobiliários, agentes autônomos entre outros; Fiscalizar e inspecionar as companhias abertas, os fundos de investimentos e demais atividades e serviços do mercado de valores mobiliários; e, apurar mediante inquérito administrativo, atos ilegais e praticas não-equitativas de administradores de companhias abertas e de quaisquer participantes do mercado de valores mobiliários, aplicando as penalidades previstas em lei (CVM, 2014).
O ÂMBITO DE COMPETÊNCIA DA CVM
Conforme estabelece o artigo 1o da lei 6.385/76, compõem a competência disciplinar e fiscalizatória da CVM:
Art. 1o - Serão disciplinadas e fiscalizadas de acordo com esta Lei as seguintes atividades:
I - a emissão e distribuição de valores mobiliários no mercado;
II - a negociação e intermediação no mercado de valores mobiliários;
III - a negociação e intermediação no mercado de derivativos;
IV - a organização, o funcionamento e as operações das Bolsas de Valores;
V - a organização, o funcionamento e as operações das Bolsas de Mercadorias e Futuros;
VI - a administração de carteiras e a custódia de valores mobiliários;
VII - a auditoria das companhias abertas;
VIII - os serviços de consultor e analista de valores mobiliários.
Compete à CVM o poder de fiscalizar e regular matérias com previsão expressa na Lei das Sociedades Anônimas, bem como na própria Lei 6.385/76, cabendo-lhe, por exemplo, definir os tipos de instituição financeira que poderão exercer atividades no mercado de valores mobiliários, bem como as espécies de operação que poderão realizar e de serviços que poderão prestar nesse mercado, segundo previsão do artigo 8o, inciso I da Lei 6.385/76. Insta ressaltar que a competência fiscalizatória da CVM ainda encontra-se disciplinada em diversos dispositivos esparsos na Lei em questão, como, por exemplo, no artigo 8o, que trata de maneira genérica o poder fiscalizatório do órgão.
Art . 8º Compete à Comissão de Valores Mobiliários:
[...]
III - fiscalizar permanentemente as atividades e os serviços do mercado de valores mobiliários, de que trata o Art. 1º, bem como a veiculação de informações relativas ao mercado, às pessoas que dele participem, e aos valores nele negociados;
[...]
V - fiscalizar e inspecionar as companhias abertas dada prioridade às que não apresentem lucro em balanço ou às que deixem de pagar o dividendo mínimo obrigatório.
Como também o artigo 9o, acerca do exame de cópias de registros contábeis, livros ou documentos, dentre outras situações.
A atividade regulatória tem embasamento no artigo 174 da Constituição Federal (CRFB/88), no qual, a Carta Magna versa que “como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.”. Sendo, portanto, conferido ao Estado as atribuições de emanar normas o funcionamento do mercado financeiro, bem como de exercer poder fiscalizatório acerca dos atos cometidos do âmbito deste. Todavia, é imprescindível ressaltar, que o mercado financeiro e de capitais vincula-se também o setor privado da economia, com relação direta entre os agentes poupadores e investidores, trazendo uma discussão profunda acerca da intervenção estatal na esfera privada.
Assevera Egon Bockmann Moreira que:
[...] cumpre ao Estado dar eficácia ao princípio da função social e estabelecer limites à atuação dos agentes econômicos privados, bem como gerar meios de uma melhor distribuição de riqueza. Isso através de regulação normativa ou da gestão direta. O texto constitucional prevê a integração da busca pelo lucro ao dever do atendimento a interesses alheios àqueles dos detentores dos direitos em questão (propriedade, livre empresa, etc.); o que implica a funcionalização social do conceito do exercício de liberdade de iniciativa. (MOREIRA apud CARVALHO, A Regulação do Mercado Financeiro e a necessária Intervenção Estatal na Autonomia Privada, p. 5)
A intervenção do Estado na atividade econômica, além daquelas situações em que se constitui o monopólio estatal é permitida em ocasiões pontuais, dentre as quais se encontra a do artigo 174 da CRFB/88, conforme citado anteriormente. Portanto, o que se cabe questionar é qual a forma mais adequada de intervenção estatal no âmbito do mercado de capitais, constituindo também este, parte da esfera privada da economia e quais os instrumentos e os limites utilizados para esta intervenção.
É sabido que a atuação “regulatória” se reveste de “preocupação social e econômica, intervindo na sociedade de forma a produzir normas socializantes e buscando diminuir as desigualdades existentes.” (REIS apud CARVALHO, A Regulação do Mercado Financeiro e a necessária Intervenção Estatal na Autonomia Privada, p. 9).
Conforme se pode haurir da discussão em tela, embora se trate o Mercado Financeiro de atividade explorada por entes privados, a intervenção estatal mediante entidade reguladora, amparada pelo artigo 174 da CRFB/88, como visto acima, se mostra imprescindível para a proteção contra o risco sistêmico, a proteção dos consumidores dos serviços financeiros, aumento da eficiência do sistema financeiro, garantindo assim a consecução de seus objetivos sociais, sendo, inclusive, advindos dos pressupostos aqui tratados os objetivos imanentes à CVM.
CONCLUSÃO
Conforme se pode haurir da discussão em tela, embora se trate o Mercado Financeiro de atividade explorada por entes privados, a intervenção estatal mediante entidade reguladora, amparada pelo artigo 174 da CRFB/88, como visto acima, se mostra imprescindível para a proteção contra o risco sistêmico, a proteção dos consumidores dos serviços financeiros, aumento da eficiência do sistema financeiro, garantindo assim a consecução de seus objetivos sociais, sendo, inclusive, advindos dos pressupostos aqui tratados os objetivos imanentes à CVM.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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_______, Lei no 6.385, de 07 de Dezembro de 1976. Brasília: Presidência da República, 1976.
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