RESUMO
Dentre as várias funções do Estado, a função administrativa é, certamente, uma das mais importantes, a guiar-se por regras, normas e princípios próprios. O presente artigo trata dos princípios constitucionais administrativos insertos expressamente no texto da Constituição Federal Brasileira de 1988. O intuito é o de, utilizando a metodologia da pesquisa bibliográfica, identificar, conceituar e refletir sobre a importância desses princípios para a construção de um regime jurídico-administrativo consistente e que atenda aos interesses da coletividade.
Palavras-chave: Administração Pública. Legalidade. Impessoalidade. Moralidade. Publicidade. Eficiência.
Introdução
A atividade administrativa do Estado, diferentemente do que ocorre na iniciativa privada, em que prevalece a autonomia da vontade, está alicerçada num conjunto de leis de direito público a que a doutrina denomina de regime jurídico-administrativo.
Se nas atividades administrativas particulares é lícito ao administrador realizar tudo aquilo que a lei não proíbe, na administração pública o gestor tem sua atuação delimitada pela lei, tomada aqui em seu sentido amplo. Nessa senda, é natural que os preceitos básicos balizadoras da atuação estatal brotem da nossa lei maior, da Constituição Federal.
Utilizando-se do método bibliográfico, e tendo como base as leituras do texto constitucional e das obras doutrinárias do campo do Direito Administrativo, o trabalho põe em evidência os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, enfocando o conceito e refletindo sobre a importância destes para a consecução dos objetivos da administração pública, qual seja a de atender aos interesses dos cidadãos com excelência.
Desenvolvimento
A Constituição Federal de 1988 trouxe consigo conquistas importantes ao direito brasileiro. Foi o instrumento principal de consubstanciação do processo de passagem do regime autoritário, muitas vezes truculento, para o regime de um Estado democrático de direito. Com um texto extremamente detalhista, Inovou nas mais diversas áreas do conhecimento jurídico, notadamente no direito administrativo, elevando a nível constitucional, em seu artigo 37, os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência, norteadores da atuação da administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sobre os quais falaremos a seguir.
Na concepção de Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 53),
Princípio é, pois, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para exata compreensão e inteligência delas, exatamente porque define a lógica e a racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhes a tônica que lhe dá sentido harmônico.
O princípio da legalidade é a bússola que deve nortear todos os atos produzidos pela administração púbica através de seus agentes. De fato, se não estiver autorizado por lei o ato produzido será inválido e ensejará a responsabilização civil, penal e administrativa de quem o produziu.
Na clássica lição de Hely Lopes Meireles (1995, p. 83):
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa ‘pode fazer assim’; para o administrador público significa ‘deve fazer assim’.
Interessante também as ponderações de Bandeira de Mello (2009, p. 58-59) sobre o princípio:
“(...) Com efeito, enquanto o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é da essência de qualquer Estado, de qualquer sociedade juridicamente organizada com fins políticos, o princípio da legalidade é o específico do Estado de Direito, é justamente aquele que o qualifica e que lhe dá a identidade própria. Por isso mesmo é o princípio basilar do regime jurídico-administrativo, já que o Direito Administrativo (pelo menos aquilo que como tal se concebe) nasce com o Estado de Direito: é uma consequência dele. É o fruto da submissão do Estado à Lei. É em suma: a consagração da ideia de que a Administração Pública só pode ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade administrativa é atividade sublegal, infralegal, consistente na expedição de comandos complementares à lei.”
Cabe salientar que o princípio da legalidade, tomado em sentido amplo, veda à Administração Pública criar direitos ou impor obrigações aos administrados por meio de ato administrativo. E do texto constitucional o comando de que ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.
O princípio da impessoalidade obsta ao administrador público produzir atos desvinculados do interesse da coletividade. Desta forma, se o agente público atuar com parcialidade, buscando favorecimentos pessoais ou se valendo do poder-dever a ele conferido para punir desafetos, por exemplo, restará configurado o desvio de finalidade.
Para José dos Santos Carvalho Filho (2014, p. 20-21):
O princípio objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica. Nesse ponto, representa uma faceta do princípio da isonomia. Por outro lado, para que haja verdadeira impessoalidade, deve a Administração voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não para o privado, vedando-se, em consequência, sejam favorecidos alguns indivíduos em detrimento de outros e prejudicados alguns para favorecimento de outros. Aqui reflete a aplicação do conhecido princípio da finalidade, sempre estampado na obra dos tratadistas da matéria, segundo o qual o alvo a ser alcançado pela Administração é somente o interesse público, e não se alcança o interesse público se for perseguido o interesse particular, porquanto haverá nesse caso sempre uma atuação discriminatória.
Cabe aqui salientar que não afronta o princípio da impessoalidade o tratamento desigual dado a determinados grupos, como ocorre, exemplificadamente, no sistema de cotas para afrodescendentes no ingresso em cursos ministrados em universidades públicas, bem como na reserva de vagas para portadores de necessidades especiais em concursos públicos. Fundamenta-se tal política legislativa na necessidade de se corrigir desigualdades sociais advindas do processo histórico de formação do nosso país. É nessa linha que se posiciona a jurisprudência:
ADMINISTRATIVO. ENSINO SUPERIOR. EXAME VESTIBULAR. INGRESSO NO SISTEMA DE COTAS RACIAIS. POSSIBILIDADE. UTILIZAÇÃO DE CRITÉRIO NÃO OBJETIVO PELA IES. IRRAZOABILIDADE. I - Se o aluno foi considerado negro em concurso vestibular pretérito para fins de concorrência pelo sistema de cotas raciais, faz jus a mesma conclusão no certame imediatamente seguinte, sob pena de irrazoabilidade ou existência de subjetivismo na avaliação do critério, mormente se há a comprovação de sua condição por fotografia. Precedente. II - A Constituição Federal de 1988 acolheu o Estado democrático de Direito, que garante não apenas a igualdade formal, mas também a igualdade material. Não bastam, sob a atmosfera constitucional, igualdade apenas no papel, mas, tanto que possível, a isonomia também na vida. O direito deixou de ser mediador neutro de conflitos, para converter-se em instrumento de igualação material de oportunidades. III - Na Constituição de 1988 há várias referências ao caráter multiétnico da sociedade brasileira, impondo uma série de políticas preventivas e repressivas de combate a atitudes que a neguem ou que tendam a criar preconceitos ou discriminação fundadas em origem, cor ou raça. Ela previu mecanismos de resgate histórico de grupos sociais oprimidos, sendo destacado, não apenas a consideração das comunidades indígenas como 'povos', como também o reconhecimento e resgate dos remanescentes das comunidades de quilombos (art. 216, § 5º; art. 68, ADCT). IV - O regime de cotas para negros, pardos e descendentes de índios é um resgate social a ser feito. Não há que se falar em ofensa ao princípio da isonomia. V - Remessa oficial não provida. Processo: REO 290155520104013700. Relator(a): DESEMBARGADOR FEDERAL JIRAIR ARAM MEGUERIAN. Julgamento: 07/07/2014. Julgador: SEXTA TURMA. Publicação: 22/07/2014.
Vimos acima que o princípio da legalidade deve pautar as ações dos gestores públicos, mas não é só isso: Indo além, o princípio da moralidade preconiza que não basta separar o legal do ilegal, mas devem ser perseguidos, também, os princípios éticos, distinguindo-se o justo do injusto, as atitudes honestas das desonestas.
Alexandre Mazza (2012, p. 95-96), ao se referir ao princípio em comento, assim assevera:
A moralidade administrativa difere da moral comum. O princípio jurídico da moralidade administrativa não impõe o dever de atendimento à moral comum vigente na sociedade, mas exige respeito a padrões éticos, de boa-fé, decoro, lealdade, honestidade e probidade incorporados pela prática diária ao conceito de boa administração. Certas formas de ação e modos de tratar com a coisa pública, ainda que não impostos diretamente pela lei, passam a fazer parte dos comportamentos socialmente esperados de um bom administrador público, incorporando-se gradativamente ao conjunto de condutas que o Direito torna exigíveis.
É de se notar que a gestão pública brasileira tem sofrido sérias críticas nesses dias atuais, principalmente pelo desfecho das investigações em que foram descobertos esquemas milionários de desvios de recursos públicos. Esses desvios, na maioria das vezes, têm origem em contratos que atenderam os requisitos legais, mas que renegaram o princípio da moralidade, traduzindo-se em negócios verdadeiramente imorais. Resta o alento de que, acertadamente, os gestores responsáveis por tais desvios estão sendo responsabilizados judicialmente.
Dissertando a respeito das consequências da desobediência ao princípio, assim leciona Alexandre de Moraes (2005, p. 297):
A conduta do administrador público em desrespeito ao princípio da moralidade administrativa enquadra-se nos denominados atos de improbidade, previstos pelo art. 37 § 4º, da Constituição Federal, e sancionados com a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível, permitindo ao Ministério Público a propositura de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, com base na Lei nº 8.429/92 para que o Poder Judiciário exerça o controle jurisdicional sobre a lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público.
Levar o teor do ato administrativo ao conhecimento do jurisdicionado é o que estabelece o princípio da publicidade. Ressalvados os casos de sigilo previstos na Constituição e na legislação extravagante, todos os demais atos administrativos (atos, contratos, convênios, etc.) devem ter ampla divulgação na imprensa oficial. A publicação é requisito de validade desses atos: um contrato administrativo da União, por exemplo, não divulgado no Diário Oficial da União, é um contrato inválido.
Outra face do princípio da publicidade vemos na determinação do art. 5º, XXXIII, da Constituição federal, in verbis: “Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
Em outras palavras, podemos afirmar que ao dever que tem a administração pública de tornar transparentes os seus atos, corresponde um direito dos jurisdicionados de obter informações constantes dos bancos de dados governamentais.
Nesse sentido, explica Maria Helena Diniz (2014, p.75):
O direito à informação, para os fins do artigo 5º, LXX II, da Constituição, está disciplinado pela Lei nº 9. 507, de 12-11-97. De acordo com o parágrafo único do artigo 1º, "considera- se de caráter público todo registro ou banco de dados contendo informações que sejam ou que possam ser transmitidas a terceiros ou que não sejam de uso privativo do órgão ou entidade produtora ou depositária de informações". Está claro que o direito à informação, nesse caso específico em que é protegido pelo habeas data, somente é exercido quando a informação esteja depositada em órgão ou entidade (sejam públicos ou privados) que forneçam dados a terceiros; não cabe o direito se a informação for usada para uso exclusivo do próprio órgão ou entidade.
O último princípio a ser comentado é da eficiência, o qual foi inserido no texto constitucional com a Emenda à Constituição nº 19, de 04/06/1998. O postulado central do princípio da eficiência é um modelo de administração pública que privilegia a aferição de resultados. (PAULO & ALEXANDRINO, 2014, p. 206). Por seu turno, ensina Hely Lopes Meirelles que: “O ‘princípio da eficiência’ exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. (MEIRELLES, 1995, p.96).
Tal como foi delineado, o princípio da eficiência significa, na lição de José dos Santos Carvalho Filho (2014, p. 31) que:
A Administração deve recorrer à moderna tecnologia e aos métodos hoje adotados para obter a qualidade total da execução das atividades a seu cargo, criando, inclusive, novo organograma em que se destaquem as funções gerenciais e a competência dos agentes que devem exercê-las.
De se notar, que em comparação com a administração de empreendimentos privados, a gestão administrativa pública apresenta gargalos que acabam por gerar morosidade, desperdícios e baixa produtividade, refletindo negativamente na qualidade dos serviços prestados à sociedade. Essa desadequação evidencia que o princípio em comento está sendo renegado a segundo plano, ou seja, ainda não está cristalizado nas boas práticas administrativas dos gestores públicos brasileiros, gerando nos administrados enorme insatisfação.
Conclusão
O presente trabalho procurou abordar o conceito teórico dos princípios constitucionais administrativos expressos no artigo 37, caput, da nossa Carta Maior, bem como por em evidência a importância destes para a construção e sustentação do Estado de Direito brasileiro. Como foi visto, o princípio da legalidade é o pilar de sustentação do Estado Democrático, todavia, não basta aos executores das funções administrativas o simples respeito à legalidade estrita, mas devem pautar-se também pelos princípios éticos e morais, em consonância com a moralidade jurídica. Pelo princípio da impessoalidade, garante-se aos administrados uma gestão pública despojada de interesses pessoais, sem discriminações, seja para beneficiar ou para prejudicar. Não menos importante, o princípio da publicidade viabiliza o controle da sociedade sobre os atos administrativos. Por fim, o princípio da eficiência impõe ao gestor publico uma atuação gerencial, em que se maximize os serviços postos à disposição da sociedade, com os recursos que, via de regra, são sempre limitados.
Não obstante este artigo ter versado sobre os princípios administrativos explícitos, existem no texto constitucional muitos outros, não menos importantes, de observância também obrigatória, denominados pela doutrina de implícitos, notadamente os da razoabilidade, da supremacia do interesse público sobre o privado, da finalidade, e o da indisponibilidade do interesse público, que merecem investigação em trabalhos futuros.
Referências
ALEXANDRINO, Marcelo & PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 21 ed. Ver. e atual. Rio de Janeiro: Ed. Método, 2013.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em 21 jun. 2015.
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo. 27ª ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 2014.
MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. 20. ed., São Paulo: Malheiros, 1995.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 17. ed., São Paulo: Atlas, 2005.
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
TRF-1-REMESSA EX OFFICIO: REO 290155520104013700. Disponível em: http://trf1.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/164637438/remessa-ex-officio-reo290155520104013700. Acesso em: 21 jun. 2015.
