1 - Características e estrutura organizacional da CVM
A Comissão de Valores Mobiliários (CVM) é uma autarquia vinculada ao Ministério da Fazenda, que foi criada em 07/12/1976 pela Lei 6.385/76. Trata-se de uma entidade autárquica em regime especial, com personalidade jurídica e patrimônio próprio, não possuindo, apesar da vinculação, uma subordinação hierárquica.
É possuidora de autonomia financeira e orçamentária, tendo reforçada esta autonomia pela edição da Medida Provisória nº 8, em 2001, posteriormente convertida na Lei nº 10.411/02, que definiu a CVM em seu artigo 5º:
[...] entidade autárquica em regime especial, vinculada ao Ministério da Fazenda, com personalidade jurídica e patrimônio próprios, dotada de autoridade administrativa independente, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes, e autonomia financeira e orçamentária.
A criação da CMV se deu com o objetivo de fiscalizar, normatizar, disciplinar e desenvolver o mercado de valores mobiliários no Brasil, aplicando punições àqueles que descumprem as regras estabelecidas, conforme explica o portal[1] desta Comissão.
Segundo o Portal do Investidor[2]:
Até o ano de 1976 não havia uma entidade que absorvesse a regulação e a fiscalização do mercado de capitais, principalmente nos temas relativos às sociedades de capital aberto. Por isso, a Lei nº 6.385 ficou sendo conhecida como a Lei da CVM.
A sede da autarquia se encontra na cidade do Rio de Janeiro, sendo sua estrutura organizacional constituída por um Presidente e quatro Diretores, todos nomeados pelo Presidente da República.
Estes dirigentes contam com mandato fixo de cinco anos e estabilidade, garantida pelo artigo 6º, § 2º[3], sendo exigidos para os cargos atribuições como reputação ilibada e competência específica para atuar, conforme o artigo 6ª da lei que instituiu a CMV (Lei 6.385/76):
Art. 6o A Comissão de Valores Mobiliários será administrada por um Presidente e quatro Diretores, nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovados pelo Senado Federal, dentre pessoas de ilibada reputação e reconhecida competência em matéria de mercado de capitais.
A instância executiva da CVM é formada pelos Superintendentes, dirigidos pelo Superintendente Geral, que, auxiliado pelos demais Superintendentes, pelos Gerentes a eles subordinados e pelo Corpo Funcional, deve acompanhar e coordenar o cumprimento das políticas e atividades estabelecidas pelo Presidente e pela Diretoria, que formam o Colegiado.
O Colegiado, segundo o Portal do Investidor[4], conta ainda com o suporte direto da Chefia de Gabinete, da Assessoria de Comunicação Social, da Assessoria de Análise e Pesquisa, da Auditoria Interna, da Procuradoria Federal Especializada, da Superintendência Geral e da Superintendência Adminstrativo-Financeira.
O mercado de valores mobiliários, área de atuação da CVM, não possui rentabilidade assegurada, motivo pelo qual tem como característica marcante a possibilidade de haver perdas, motivo pelo qual a função da CVM não é assegurar a rentabilidade, mas apenas o cumprimento das regras e orientar o investimento consciente.
Este mercado, como o nome já diz, comercializa valores mobiliários, que podem ser assim considerados: ações, debêntures, bônus de subscrição, cupons, direitos, recibos de subscrição, certificados de desdobramento relativos aos valores mobiliários, certificados de depósito de valores mobiliários, cédulas de debêntures, dentre outros.[5]
O Portal Brasil[6] de investimentos esclarece a atuação da CVM em relação aos valores mobiliários:
Nenhuma emissão pública de valores mobiliários poderá ser distribuída, no mercado, sem prévio registro na CVM, entendendo-se por atos de distribuição a venda, promessa de venda, oferta à venda ou subscrição, aceitação de pedido de venda ou subscrição de valores mobiliários.
A CVM tem poderes para disciplinar, normatizar e fiscalizar a atuação dos diversos integrantes do mercado, como as companhias abertas, os intermediários financeiros e os investidores, além de outros cuja atividade gira em torno desse universo principal, podendo atuar com “amicus curiae” em processo judicial que envolva o mercado de valores mobiliários, assessorando a decisão da Justiça através da emissão de pareceres e oferecer provas.
A CVM, porém, não exerce julgamento de valor em relação à qualquer informação divulgada pelas companhias, interferindo apenas na regularidade do cumprimento das normas que estabelece, efetuando inspeções destinadas à apuração de faltas. Para apurá-las, tem autoridade de instaurar inquérito administrativo, sendo garantido ao responsável direito a ampla defesa.
2 - Forma de Atuação da CVM no Mercado de Capitais
O Brasil possui um dos sistemas regulatórios mais sólidos e bem estruturados, pela atuação conjunta dos órgãos reguladores do sistema financeiro nacional (Banco Central do Brasil, Comissão de Valores Mobiliários, Secretaria de Previdência Complementar e Superintendência de Seguros Privados).
Pode-se afirmar que a Comissão é um órgão “protetor”, servindo como uma forma de porto seguro para qualquer investidor, seja ele de pequeno ou grande porte. A comissão atua na normatização e fiscalização do mercado de títulos de renda variável os quais não são emitidos pelo sistema financeiro como as ações, por exemplo, que são emitidas pelas próprias empresas e também cuida da renda fixa.
A Comissão de Valores Imobiliários atua no objetivo de manter o mercado em pleno funcionamento e irrigar os investidores com informações para que estes possam tomar suas decisões de investimento de forma consciente. Ela também atua na divulgação do mercado de renda variável brasileiro uma vez que o número de pessoas físicas na bolsa de valores do Brasil é muito inferior do que em outros lugares no mundo.
Além de disciplinar matérias como: registro de companhias abertas; registro de distribuições de valores mobiliários; credenciamento de auditores independentes e administradores de carteiras de valores mobiliários; organização, funcionamento e operações das bolsas de valores; negociação e intermediação no mercado de valores mobiliários; administração de carteiras e a custódia de valores mobiliários; suspensão ou cancelamento de registros, credenciamentos ou autorizações; suspensão de emissão, distribuição ou negociação de determinado valor mobiliário ou decretar recesso de bolsa de valores.
Além de sua finalidade precípua sendo ela a fiscalização e a regulação do mercado de títulos de renda variáveis, a CVM, conforme o artigo 4º, da lei que a criou, tem também como forma de atuação:
a) Estimular a formação de poupanças e sua posterior aplicação em valores mobiliários;
b) Promover a expansão e o funcionamento eficiente do mercado de ações;
c) Estimular as aplicações permanentes em ações de empresas privadas nacionais;
d) Assegurar o funcionamento eficiente e regular dos mercados e bolsas e de balcão; e
e) Proteger os titulares de valores mobiliários e os investidores do mercado.
A função regulamentadora da Comissão, se encontra, no artigo 174 da Constituição Federal, a Comissão de Valores Mobiliários, tem sua base legal e geral para regulamentar, no inciso I do artigo 8º da Lei 6.386/76, com observância da política definida pelo Conselho Monetário Nacional, as matérias expressamente previstas nas Leis 6.385/76 e 6.404/76.
No tocante a sua função fiscalizadora, que nada mais é do que o poder de polícia administrativa, que de acordo com Hely Lopes Meirelles, “é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado”. Em suma servindo para coibir abusos fraudes, práticas não equitativas, além de promover um fluxo permanente e correto de informações aos investidores”.
Temos como exemplos do poder de fiscalização previstos na Lei 6.385/76, o prévio registro de emissões de companhias e demais emissores (artigo 19) e de auditores independentes (artigo 26), a prévia autorização do exercício de certas atividades no mercado de valores mobiliários, como as de administrador de carteira (artigo 23), de distribuição, intermediação e corretagem de valores mobiliários (artigo 16, I, II e III), compensação e liquidação de operações com valores mobiliários (artigo 16, IV), de prestação de serviço de custódia (artigo 24), de mercado de balcão organizado (artigo 21, § 5º).
Não obstante, a função de fiscalização da CVM também é exercida por meio de acompanhamento de operações e atividades (artigo 8º, III), visando verificar sua adequação aos parâmetros legais e regulamentares, interrompendo-se, se for o caso, a sua prática (artigo 9º, § 1º e 20)
Esse trabalho é realizado por meio da análise de documentação encaminhada à CVM, realização de inspeções, tomadas de depoimento, solicitação de informações a órgãos auto reguladores e órgãos públicos. Caso o resultado do trabalho evidencie algum indício de irregularidade, é aberto inquérito administrativo com o objetivo de apurar eventuais responsabilidades.
Havendo a Conclusão do inquérito administrativo, que segue o Rito da Resolução n. 454 do Conselho Monetário Nacional, havendo indícios de crime de ação penal pública, é encaminhada comunicação ao Ministério Público (Lei n. 6.385 e Lei n. 7.492, lei do "colarinho branco").
Confirmada a materialidade e autoria, conforme julgamento do inquérito administrativo, são aplicadas as penalidades previstas em lei, como veremos mais adiante. Lembrando que da decisão da CVM cabe recurso ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional.
Por fim sua última forma de atuação que se baseia na função sancionadora, que será vista de forma mais detalhada no decorrer do corpo do texto, serve para evitar práticas ilegais e não equitativas, abusos e fraudes, sendo exercida através de um processo administrativo sancionador, que ira tramitar perante a própria autarquia, tendo como base o princípio do devido processo constitucional, assegurando o exercício do “Estatuto Constitucional de Defesa”, podendo aplicar aos infratores, desde uma simples advertência à cassação de autorização ou registro, bem como a proibição temporária para a atuação no mercado.
3 - Sanções Aplicáveis aos Investidores
A Comissão de Valores Mobiliários (CVM) possui o condão de promover o processo administrativo para que possa ser feita uma investigação devido a ocorrências de algumas irregularidade no mercado.
Determina o artigo 9º da lei nº 6.385 de 1976, que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e cria a Comissão de Valores Mobiliários, dando poderes a Comissão de forma que quando percebe alguma falta cometidas pelos agentes atuantes no mercado, terceiros ou companhia abertas, estarão sujeitos de procedimento administrativo com ritos estabelecidos pela própria Comissão, precedidos ou não de investigação que, em preocupação da manutenção do interesse público ou da própria elucidação dos fatos pode ser realizada em sigilo.
Aos acusados são assegurados o amplo direito de defesa, com base no princípio do devido processo legal que cabe também na esfera administrativa.
Além disso, a CVM tem a obrigação de comunicar ao Ministério Público quaisquer indícios de ilícito penal verificados nos processos sobre irregularidade no mercado. Da mesma forma, tratando-se de ilegalidade fiscal, deve encaminhar o processo à Secretaria da Receita Federal.
A lei que criou CVM também editou sanções a serem aplicadas aqueles que descumprem as regras do mercado de valores mobiliários, principalmente as regras editadas pela própria CVM em seu artigo 11 da lei 6.385/76:
Art. 11. A Comissão de Valores Mobiliários poderá impor aos infratores das normas desta Lei, da lei de sociedades por ações, das suas resoluções, bem como de outras normas legais cujo cumprimento lhe incumba fiscalizar, as seguintes penalidades:
I - advertência;
II - multa;
III - suspensão do exercício do cargo de administrador ou de conselheiro fiscal de companhia aberta, de entidade do sistema de distribuição ou de outras entidades que dependam de autorização ou registro na Comissão de Valores Mobiliários;
IV - inabilitação temporária, até o máximo de vinte anos, para o exercício dos cargos referidos no inciso anterior;
V - suspensão da autorização ou registro para o exercício das atividades de que trata esta Lei;
VI - cassação de autorização ou registro, para o exercício das atividades de que trata esta Lei;
VII - proibição temporária, até o máximo de vinte anos, de praticar determinadas atividades ou operações, para os integrantes do sistema de distribuição ou de outras entidades que dependam de autorização ou registro na Comissão de Valores Mobiliários;
VIII - proibição temporária, até o máximo de dez anos, de atuar, direta ou indiretamente, em uma ou mais modalidades de operação no mercado de valores mobiliários;
§ 1º A multa não excederá o maior destes valores:
I - R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais);
II - cinquenta por cento do valor da emissão ou operação irregular; ou
III - três vezes o montante da vantagem econômica obtida ou da perda evitada em decorrência do ilícito.
§ 2º Nos casos de reincidência serão aplicadas, alternativamente, multa nos termos do parágrafo anterior, até o triplo dos valores fixados, ou penalidade prevista nos incisos III a VIII do "caput" deste artigo.
§ 3º Ressalvado o disposto no parágrafo anterior, as penalidades previstas nos incisos III a VIII do "caput" deste artigo somente serão aplicadas nos casos de infração grave, assim definidas em normas da Comissão de Valores Mobiliários.
§ 4º As penalidades somente serão impostas com observância do procedimento previsto no § 2º do art. 9º desta Lei, cabendo recurso para o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional.
§ 5º A Comissão de Valores Mobiliários poderá, a seu exclusivo critério, se o interesse público permitir, suspender, em qualquer fase, o procedimento administrativo instaurado para a apuração de infrações da legislação do mercado de valores mobiliários, se o investigado ou acusado assinar termo de compromisso, obrigando-se a:
I - cessar a prática de atividades ou atos considerados ilícitos pela Comissão de Valores Mobiliários; e
II - corrigir as irregularidades apontadas, inclusive indenizando os prejuízos.
§ 6º O compromisso a que se refere o parágrafo anterior não importará confissão quanto à matéria de fato, nem reconhecimento de ilicitude da conduta analisada.
§ 7º O termo de compromisso deverá ser publicado no Diário Oficial da União, discriminando o prazo para cumprimento das obrigações eventualmente assumidas, e constituirá título executivo extrajudicial.
§ 8º Não cumpridas as obrigações no prazo, a Comissão de Valores Mobiliários dará continuidade ao procedimento administrativo anteriormente suspenso, para a aplicação das penalidades cabíveis.
§ 9º Serão considerados, na aplicação de penalidades previstas na lei, o arrependimento eficaz e o arrependimento posterior ou a circunstância de qualquer pessoa, espontaneamente, confessar ilícito ou prestar informações relativas à sua materialidade.
§ 10. A Comissão de Valores Mobiliários regulamentará a aplicação do disposto nos §§ 5º a 9º deste artigo aos procedimentos conduzidos pelas Bolsas de Valores, Bolsas de Mercadorias e Futuros, entidades do mercado de balcão organizado e entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários.
§ 11. A multa cominada pela inexecução de ordem da Comissão de Valores Mobiliários, nos termos do inciso II do "caput" do art. 9º e do inciso IV de seu § 1º não excederá a R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia de atraso no seu cumprimento e sua aplicação independe do processo administrativo previsto no inciso V do "caput" do mesmo artigo.
§ 12. Da decisão que aplicar a multa prevista no parágrafo anterior caberá recurso voluntário, no prazo de dez dias, ao Colegiado da Comissão de Valores Mobiliários, sem efeito suspensivo.
Além dessas sanções elencadas nesse dispositivo há ainda a Instrução nº 31/84 da CVM que no âmbito administrativo também há as penas de suspensão ou inabilitação para o exercício do cargo e suspensão ou cassação da autorização ou do registro, devido a ocorrência de alguma transgressão à proibição de utilização de informação privilegiada
De acordo com o artigo 32 da referia lei a aplicação de multa concedida através de uma decisão caracteriza-se em um título executivo, admitindo, então, a execução judicial.
Aquelas sanções consideradas mais graves e efetivas, como a suspensão e perda de direitos, deverá inicialmente passar pelo devido processo administrativo, cabendo recursos ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional.
Caso os infratores não tenham êxito ao propor os seu recursos poderá ainda levar a causa ao Poder Judiciário, com o objetivo de anular ou revisar a pena aplicada pela Comissão. Essa determinação encontra respaldo na Constituição Federal no seu art, 5º, inciso XXXV que determina que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário a lesão ou ameaça a direito.
A lei 9.457 de 1997 foi responsável por ampliar as penalidades possíveis a serem aplicadas pela CVM resultando em uma grande alteração no dispositivo transcrito. Além disso, instituiu também o Termo de Compromisso, que assim possibilitou a suspensão do procedimento administrativo com a ressalva que o acusado interrompa a prática do ato ilícito e também indenize os prejudicados.
Nessa mesa lei também determinou-se a aplicação de atenuantes ao aplicar as penalidade, assim, quando for verificado o arrependimento eficaz e o arrependimento posterior espontaneamente, confessar o ilícito ou prestas informações relativas a sua materialidade poderá haver atenuante na aplicação da pena.
4 - Conclusão
A CVM, conforme tentou ser demonstrado neste presente trabalho, consiste em uma autarquia vinculada ao Ministério da Fazenda, criada através da lei 6.385 de 1976. Sendo assim, possui personalidade jurídica e patrimônio próprio e devido a sua qualidade de uma autarquia não possui subordinação hierárquica. Sua sede encontra-se na cidade do Rio de Janeiro (RJ).
A área de atuação da CVM é o mercado de valores mobiliários tendo como função precípua fazer cumprir as regras editas em lei e orientar o investimento consciente, dessa forma não tem a finalidade de assegurar a rentabilidade.
Os poderes da CVM dizem respeito a disciplinar, normatizar e fiscalizar a atuação dos diversos integrantes do mercado, como as companhias abertas, os intermediários financeiros e os investidores. Com isso, tem o objetivo de manter o mercado em pleno funcionamento e irrigar os investidores com informações para que estes possam tomar suas decisões de investimento de forma consciente.
Para isso ser concretizado a Lei proporcionou a CVM meios para que seja possível o cumprimento de seus objetivos: o poder normativo, pelo qual possibilita que a CVM regula a atuação dos diversos agentes do mercado; e o poder punitivo, permitindo que a CVM penalize aqueles que descumprem as normas da lei ou de quem pratica atos fraudulentos do mercado. Ressaltando que é assegurado a ampla defesa.
A lei instituiu ainda que após ser constado a prática de irregularidade poderá haver a aplicação das seguintes sanções: advertência, multa, suspensão ou inabilitação para o exercício do cargo e suspensão ou cassação da autorização ou do registro, além da proibição temporária por prazo determinado, não só para a prática de atividades ou operações por parte dos integrantes do sistema de distribuição, como também para atuar como investidor, direta e indiretamente, no mercado.
Nesse sentido, frisa-se a importância da Comissão de Valores Mobiliários para o desenvolvimento regular das atividades do mercado de valores mobiliários com os objetivos de disciplinar, fiscalizar e além disso aplicar punições a quem descumpre as normas contidas em lei.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Lei nº 6.404 de 1976.
_______. Lei 6.385 de 1976.
_______. Lei nº 10.411 de 2002.
Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27ª edição. São Paulo: Editora Malheiros, 2002, p. 127.
CVM, Comissão de Valores Mobiliários. O mercado de valores mobiliários brasileiro/ Comissão de Valores Mobiliários. 3. ed. Rio de Janeiro, 2014.
TAVARES, Paulo Sérgio Araújo. Regulação e auto-regulação do mercado de capitais. Disponível em: < http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=8260#_ftn84 >. Acesso em 19 de novembro de 2015.
[1] Disponível em: <http://www.cvm.gov.br/menu/acesso_informacao/institucional/sobre/cvm.html>. Acesso em 15 de novembro de 2015, às 9h.
[2] Disponível em: <http://www.portaldoinvestidor.gov.br/menu/primeiros_passos/papel_CVM.html>. Acesso em 17 de novembro de 2015, às 19h.
[3] § 2o Os dirigentes da Comissão somente perderão o mandato em virtude de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar.
[4] http://www.portaldoinvestidor.gov.br/menu/Menu_Investidor/a_cvm/ACVM.html
[5] http://www.significados.com.br/cvm/
[6] http://www.portalbrasil.net/cvm.htm
