RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo demonstrar a importância do princípio da eficiência na administração pública. Assim, aborda-se um breve estudo dos princípios constitucionais, e sua função dentro do ordenamento jurídico. Consequentemente, aborda-se o princípio da eficiência na Administração Púbica, conceito, extensão e aplicabilidade. Procura-se também demonstrar as correntes doutrinárias e normas constitucionais, como também aquela que ser sua natureza norteadora. Deste modo, o mais adequado para o presente trabalho foi utilizou-se uma abordagem positivista, com aplicação de procedimentos técnicos. Então, espera-se por promover as considerações finais que tangem o assunto.
Palavras-chave: Princípios constitucionais. Princípio da eficiência. Administração pública.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO......................................................................................................................
2. NOÇÕES DE PRINCÍPIOS NO DIREITO...........................................................................
2.1. FUNÇÕES DOS PRINCÍPIOS..........................................................................................
2.2. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ..................................................................................
2.3 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS NORTEADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA..
3. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA..........................................................................................
4. O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA..................................
4.1. O SIGNIFICADO DA EFICIÊNCIA COMO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL.................
4.2. APLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA.......................................................
3.5.1 Consequências Jurídicas do Princípio da Eficiência na Constituição..............................
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS.................................................................................................
6. REFERÊNCIAS.....................................................................................................................
1. INTRODUÇÃO
O princípio da eficiência embutida expressamente e de forma tácita na Constituição Federal pela Emenda Constitucional número 19 de 1998, ladeando aos demais princípios da Administração Pública, o da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e o da publicidade contidos no artigo 37, vem abrilhantar e nortear a forma eficaz de gestão pública.
Embora instituído, a doutrina não chegou a uma consonância quanto ao seu caráter norteador. Chegando por vezes a reduzi-lo a princípio da finalidade, em outros momentos, criticando sua fixação no texto constitucional.
Pois bem, o presente trabalho tem por finalidade demonstrar o valor do princípio da eficiência para a Administração Pública, também a precisão de que os agentes públicos comprometam-se em promover maiores resultados com os recursos disponíveis, tendo como parâmetro o importantíssimo atendimento ao interesse público, qual é o norte do Estado.
A elaboração do presente trabalho, partiu-se do método de pesquisa bibliográfica e do ponto de vista dos procedimentos técnicos, sendo feitos levantamentos e estudos ante as referencias bibliográficas pautadas ao princípio da eficiência, o contexto de como ocorre sua positivação na Carta Maior, seu conceito e aplicabilidade diante do debelado no caput do artigo 37.
Seqüencialmente tratando princípios que, segundo o caput do artigo 37 da Constituição Federal, devem nortear a atuação da Administração Pública em um breve contexto.
Ao final, expondo as conclusões obtidas com esta tarefa em um exame a definir e delimitar objetivamente o princípio da eficiência e a sua posição na ordem constitucional.
2. NOÇÕES DE PRINCÍPIOS NO DIREITO
Princípio (do latim principiu) significa o “início, fundamento ou essência” <https://pt.wikipedia.org/wiki/Princípio>.
Ponderar acerca de princípio reveste-se de enigma de alta indagação, visto os mais variados conceitos que a doutrina levanta para aclarar sua função.
Na acepção da Professora Fernanda Marinela, os princípios:
São proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturas e institutos subseqüentes de uma disciplina. São os alicerces, os fundamentos da ciência e surgem como parâmetro para a interpretação das demais normas jurídicas. Esses princípios estão previstos de forma expressa ou implícita no texto constitucional, o que não interfere na sua importância.
Contemporaneamente os princípios consistem em “[...] um conjunto de proposições que alicerçam ou embasam um sistema e lhe garantem a validade [...]” (GASPARINI, 2009, p. 6). Ocorre que, para alcançarem esse status de alicerce de um sistema os princípios percorreram um longa caminhada no percurso do pensamento jurídico doutrinário.
Na fase jus-naturalista, segundo o magistério de Bonavides (2004, p. 259), os princípios habitavam “[...] esfera por inteiro abstrata e sua normatividade, basicamente nula e duvidosa, contrasta com o reconhecimento de sua dimensão ético-valorativa de idéias que inspira os postulados de justiça.”
E persiste o doutrinador:
Enfim, a corrente jusnaturalista concebe os princípios gerais de Direito, segundo assinala Flórez-Valdés, em forma de 'axiomas jurídicos' ou normas estabelecidas pela reta razão. São, assim, normas universais de bem obrar. São os princípios de justiça, constitutivos de um Direito ideal. São, em definitivo, ‘um conjunto de verdades objetivas derivada da lei divina e humana’.
O ideal de justiça, no entendimento dos autores jusnaturalistas, impregna a essência dos princípios gerais de Direito. Todavia, a ‘formulação axiomática’ de tais princípios, conforme observa Enterría, os arrastou ao descrédito. (2004, p. 261-2).
Os princípios nascem com o aparecimento da Escola Histórica do Direito e com a preparação dos Códigos. Nesta fase, a juspositivista ou positivista, os princípios adentraram nos Códigos, afirma Bonavides (2004, p. 262) “como fonte normativa subsidiária” ou como “válvula de segurança” .
De mesma forma, aponta Bonavides (BONAVIDES, 2004, p. 262):
[...] os princípios entram nos Códigos unicamente como ‘válvulas de segurança’, e não como algo que se sobrepusesse à lei, ou lhe fosse anterior, senão que, extraídos da mesma, foram ali introduzidos ‘para estender sua eficácia de modo a impedir o vazio normativo’.
Necessário é citar os ensinamentos do autor cearense Bonavides (2004, p. 272), que enaltecendo Crisafulli afirmou pertencer ele “[...] à classe de juristas que mais contribuíram para consolidar a doutrina da normatividade dos princípios [...]”, que rompendo as barreiras do positivismo, afirmou precursoramente o traço normativo daqueles:
Princípio é, com efeito, toda norma jurídica, enquanto considerada como determinante de uma ou de muitas outras subordinadas, que a pressupõe, desenvolvendo e especificando ulteriormente o preceito em direções mais particulares (menos gerais), das quais determinam, e portanto resumem, potencialmente, o conteúdo: sejam, pois, estas efetivamente posta, sejam, ao contrário, apenas dedutíveis do respectivo princípio geral que as contém. (BONAVIDES, 2004, p. 257)
As aspirações mais recentes do constitucionalismo contemporâneo admitem que os princípios possam ser, dentro do ordenamento jurídico, implícito ou explicito a proposição, há muito, formulada por Crisafulli (apud BONAVIDES, 2004, p. 273), que não hesitava em considerar que os princípios “[...] seja ele expresso numa formulação legislativa ou, ao contrário, implícito ou latente num ordenamento, constitui norma, aplicável como regra [...] de determinado comportamento público ou privado”.
2.1. FUNÇÕES DOS PRINCÍPIOS
Sem sombra de dúvida, referido autor italiano, com suas formulações no sentido da normatividade dos princípios, muito contribuiu para que amadurecessem a idéia difundida de que “[...] os princípios são normas e as normas compreendem igualmente os princípios e as regras.” (BONAVIDES, 2004, p. 271).
A par destas considerações e colacionando mais uma vez a lição de Bonavides (2004, p. 294), tem-se que a teoria dos princípios chega à fase pós- positivista:
[...] com os seguintes resultados já consolidados: a passagem dos princípios da especulação metafísica e abstrata para o campo concreto e positivo do Direito, com baixíssimo teor de densidade normativa; a transição crucial da ordem jusprivatista (sua antiga inserção nos Códigos) para a órbita juspublicística (seu ingresso nas Constituições); a suspensão da distinção clássica entre princípios e normas; o deslocamento dos princípios da esfera da jusfilosofia para o domínio da Ciência Jurídica; a proclamação de sua normatividade; a perda de seu caráter de normas programáticas; o reconhecimento definitivo de sua positividade e concretude por obra sobretudo das Constituições; a distinção entre regras e princípios, como espécie diversificadas do gênero norma, e, finalmente, por expressão máxima de todo esse desdobramento doutrinário, o mais significativo de seus efeitos: a total hegemonia e preeminência dos princípios.
Por fim, pode-se concluir que a jurisdicionalização dos princípios, os princípios constitucionais têm um papel fundamental, consagra os princípios não apenas como norma, mas como “[...] pedestal normativo sobre o qual assenta todo o edifício jurídico dos novos sistemas constitucionais”. (BONAVIDES, 2004, p. 264).
2.2. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
Tal como se acaba de desvendar, a existência de regras e princípios compreendidos como espécies de norma “[...] permite a descodificação, em termos de um ‘constitucionalismo adequado’ [...] da estrutura sistémica, isto é, possibilita a compreensão da constituição, (CANOTILHO, 1993, p. 168, grifos do autor).
Importante salientar que tanto as regras quanto os princípios são necessários à composição do sistema jurídico, pois, na lição de Canotilho (1993, p. 168-9):
Um modelo ou sistema constituído exclusivamente por regras conduzir-nos- ia a um sistema jurídico de limitada racionalidade prática. Exigiria uma disciplina legislativa exaustiva e completa – legalismo – do mundo da vida, fixando, em termos definitivos, as premissas e os resultados das regras jurídicas. Conseguir-se-ia um ‘sistema de segurança’, [...].
A indeterminação, a inexistência de regras precisas, a coexistência de princípios conflitantes, a dependência do ‘possível’ fático e jurídico, só poderiam conduzir a um sistema falho de segurança jurídica e tendencialmente incapaz de reduzir a complexidade do próprio sistema. (grifo do autor).
Embora pareça que essa idéia de sistema jurídico como o somatório de regras os princípios tem valor doutrinário, o certo é que ela enfatiza a força normativa e vinculante dos princípios, impondo sua aplicação como mandamentos nuclear de todo sistema normativo.
Na concepção de Mello (2009, p. 53):
Princípio é, pois, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para exata compreensão e Inteligência delas, exatamente porque define a lógica e a racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhe a tônica que lhe dá sentido harmônico.
Os princípios constitucionais assim compreendidos, inseridos em nosso ordenamento jurídico, aparecem no ápice da pirâmide normativa e “[...] expressam os valores transcendentais (éticos, sociais, econômicos, políticos e jurídicos) arraigados ou consolidados na sociedade, convertidos pelo legislador constituinte em princípios jurídicos” (Mello 2009).
Os princípios inseridos na Constituição se encontram em posição de superioridade em relação às demais normas por ela envolvida. E por estarem situados no ápice da pirâmide é que os princípios fundamentam todas as demais normas que a ordem jurídica constitucional.
2.3. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS NORTEADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Acentua Justen Filho (2010, p. 52) que “Os princípios apresentam enorme relevância no âmbito do direito administrativo [...]”, pois são “[...] o instrumento normativo adequado para evitar escolhas inadequadas.”
Adotando esse entendimento, Oliveira (SANTOS, 2007, p.135), ensina que “[...] os princípios constituem a fonte basilar do Direito Administrativo, superando até mesmo as regras da lei e dos regulamentos. Os princípios são o alicerce da Administração Pública”.
O artigo 37, caput, da Constituição Federal de 1988 é o ponto de partida para análise e aplicação dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública. Tal aparelho estabelece que a “Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]”.
Meirelles (2006, p.87) demonstra que, os princípios que alicerçam toda a atividade administrativa são em número de doze, quais sejam: “legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do interesse público”.
3. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Quanto do princípio da eficiência debruçar-se-á acerca em capítulo próprio, antes, cumpre explanar acerca da Administração Pública.
No que se referem à Administração Pública, os autores têm várias formas de conceituá-la. Novamente, aqui, utilizaremos a definição de Meirelles (2006, p. 64), para quem “[...] a Administração é [...] todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.”
Etimologicamente, o vocábulo:
[...] administração’ (manus, mandare, cuja raiz é man), é-lhe natural a idéia de comando, orientação, direção e chefia, ao lado de subordinação, obediência e servidão, se entender sua origem ligada a minor, munus cuja raiz é min. De qualquer forma a palavra encerra a idéia geral de relação de hierárquica e de um comportamento eminentemente dinâmico (GAPARINI, 2004, p. 42).
Quanto à expressão “Administração Pública”, Meirelles (2006, p. 59), em nota explicativa, ensina que quando grafada em maiúscula (Administração Pública), significa entidade e/ou órgão administrativo, se registrado em minúscula (administração pública), indica função ou atividade administrativa.
Por conseguinte, Justen Filho (2010, p. 44), diferencia os conceitos de função administrativa e atividade administrativa. Para ele:
A função administrativa é um conjunto de competências, e a atividade administrativa é a consequência conjugada de ações e omissões por meio das quais se exercita a função e se persegue a realização dos fins que a norteiam e justificam sua existência. A função administrativa se traduz concretamente na atividade administrativa.
Portanto, a eficiência tem que ser um meio eficaz da administração pública em praticar seus atos, a fim de resolver as necessidades da população, se o estado procrastinar em atendê-las, na realização dos serviços, este terá que ser responsabilizado.
4. O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O presente capítulo tem por alvo evidenciar o valor do princípio da eficiência na Administração Pública, e a sua necessidade onde seus agentes têm que comprometerem-se na buscar por maiores resultados com os recursos disponíveis, sempre tendo como norte a indeclinável observação ao interesse público, fim último do Estado.
4.1.O SIGNIFICADO DA EFICIÊNCIA COMO PRINCÍPIOCONSTITUCIONAL
Desde logo, compete situar o que precisa ser percebido por eficiência como princípio na Administração Pública.
O grande Aurélio (2001, p. 251) apresenta a eficiência como: “[...] ação ou virtude de produzir um efeito; eficácia [...]”.
Para o dicionário a eficiência e eficácia são sinônimas que pintam a aptidão de se produzir acurado efeito.
Contudo, é categórico salientar que a ciência da administração coloca uma nítida distinção entre os termos eficiência e eficácia. Sobre o assunto, doutrina Chiavenato (1998, p. 47):
Assim, a eficiência está voltada para a melhor maneira (the best way) pela qual as coisas devem ser feitas ou executadas (métodos), a fim de que os recursos (pessoas, máquinas, matérias-primas) sejam aplicados da forma mais racional possível. A eficiência preocupa-se com os meios, com os métodos e procedimentos mais indicados que precisam ser devidamente planejados e organizados a fim de assegurar a otimização da utilização dos recursos disponíveis. A eficiência não se preocupa com os fins, mas simplesmente com os meios. O alcance dos objetivos visados não entra na esfera de competência da eficiência; é um assunto ligado à eficácia. À medida que o administrador se preocupa em fazer corretamente as coisas, ele está se voltando para a eficiência (melhor utilização dos recursos disponíveis). Porém, quando ele utiliza estes instrumentos fornecidos por aqueles que executam para avaliar o alcance dos resultados, isto é, para verificar se as coisas bem feitas são as que realmente deveriam ser feitas, então ele está se voltando para a eficácia (alcance dos objetivos através dos recursos disponíveis).
Atentamente à divisão de conceitos acerca o comento, faculta sugerir a indagação de se a eficiência içada à norma constitucional impõe uma conduta de resultados, tomando em conta quais estes estão ligados à noção de eficácia. Isto porque, na primeira conjectura, bastaria aos agentes públicos apenas cumprir perfeitamente suas tarefas e obrigações para que os alvos da Administração Pública navegassem satisfeitos.
Incide que eficiência e eficácia são fatores inseparáveis, sendo que a diferença estabelecida tem cunho claramente didático. Não há como vislumbrar a administração sem a apreciação de ambos os discernimentos juntos, como aclara Chiavenato (1998), destacando que “[...] cada organização deve ser considerada sob o ponto de vista de eficácia e eficiência, simultaneamente”.
Desta feita, a separação dos termos efetivada pela noção da administração, vislumbra uma análise mais acurada do tema, diante da importância de toda e qualquer organização maximizarem o uso dos recursos disponíveis e alcançar os objetivos almejados.
Não é por outra razão que as expressões eficácia e eficiência são tratadas habitualmente como sinônimos, de modo inclusivo pelos dicionários.
Alçando a eficiência em categoria de preceito constitucional, procura-se aceitar clara a obrigação da Administração Pública em se conduzir de modo a ocasionar serviços adequados, com qualidade e predispostos a cumprir satisfatoriamente seus fins.
A doutrina tem guia-se nesse sentido, de se aplicar ao princípio da eficiência uma conotação de concretização apropriada com os meios disponíveis em busca de resultados:
O princípio apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público (DI PIETRO, 2007, p. 75, grifos da autora).
Não obstante as considerações expostas, dos mais balizados doutrinadores, quais asseguram que o princípio da eficiência, regula a atividade administrativa ordenada que esta deva ser realizada com o menor consumo financeiro possível para a Administração Pública, e corroborar além de meios amoldados para sua realização, resultados excelentes.
4.2. APLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DAEFICIÊNCIA
O princípio da eficiência forçosamente tem que ser observado por todo esqueleto administrativo brasileiro, envolvendo os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (art. 37, caput, CF).
O doutor Saraiva na obra da saudosa Di Pietro (DI PIETRO, 2007) aponta:
Tal princípio obriga a todos os Poderes da República, quando atuarem como administradores na prática de atos administrativos. [...] Em relação ao Poder Judiciário, a EC 45/2004 trouxe normas com o escopo de promover uma maior produtividade e eficiência aos magistrados.
Deste modo, compete advertir que a aplicação do princípio da eficiência tem que partir não apenas dos gestores, mas também de todos os agentes públicos, quais têm igualmente o compromisso de assumir suas responsabilidades por uma Administração Pública mais eficaz e eficiente, tendo que reconhecer suas funções de prestar serviços amoldados e com qualidade, ambicionando o alcance de melhores resultados sempre.
Por fim, o princípio da eficiência, se apresenta como cláusula constitucional de observação obrigatória, tais quais os demais princípios constitucionais. Como ensina o mestre Hely Lopes Meirelles (2006, p. 106), de que o “dever de uma boa administração da qual os agentes públicos não podem se afastar”.
4.2.1 Consequências Jurídicas do Princípio da Eficiência na Constituição
Aclarada a importância do princípio constitucional e traçado seu conceito através da doutrina mais respeitada, presta-se necessário expor as consequências jurídicas mais importantes da explicitação da eficiência no texto Constitucional.
A redação do parágrafo 3º do artigo 37 nos comentários do Supremo Tribunal, prevê que a lei disciplinará as formas de participação da população na administração pública, regulamentando especialmente as reclamações atinentes à prestação dos serviços públicos em geral, garantindo a manutenção de serviço e atendimento ao público e o ajuizamento periódico, da qualidade dos serviços. O acesso dos administrados a registros e a informações ante aos atos de governo, observando o que dispõe o artigo 5º, X e XXXIII; e a guarda da representação contra o exercício descuidado ou abusivo dos cargos, empregos ou funções na Gerência Pública.
Observa-se, além disso, que a admissão do princípio da eficiência vem avigorar a atuação do Ministério Público, eis que um dos desempenhos institucionais deste é “[...] zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia” (CF, art. 129, II).
Da mesma feita, fortifica a presteza do Poder Judiciário que, o princípio da inafastabilidade da competência jurídica, ao mesmo tempo em função da defesa dos direitos fundamentais e serviços essenciais esculpidos na Magna Carta, este poderá garantir a eficiência dos serviços prestados pelo governo aos governados, responsabilizando as autoridades omissas.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A participação do princípio da eficiência no artigo 37 da Constituição Brasileira especificou e aplicou de forma sistemática, uma diretriz que já se achava subentendida não só no texto constitucional, mas também nas leis infraconstitucionais, de amplo reconhecimento na doutrina e na jurisprudência, tanto que o tutor Hely Lopes Meirelles há muito já citava a eficiência como um dever da gestão pública.
O Supremo Tribunal Federal (Constituição Brasileira interpretada pelo STF), aponta que: “buscando uma Administração Pública austera, para si própria e para o controle interno e uma Administração Pública mais flexível, volvida à cidadania e ao bem comum”, com essas evidências aos resultados, à qualidade final dos serviços públicos, enfim, com a satisfação do cidadão administrado.
Na análise da doutrina do STF, verifica-se a exigência dos elementos fundamentais para a compreensão e de uma dimensão constitucional qual o princípio deve orientar. A conjugação dos meios com resultado que se espera. Nessa conjunção, o meio e o resultado compõem um cerne da noção de eficiência no âmbito jurídico.
No certame da administração pública, observa-se que os princípios são nortes que indicam e fundamentam todo seu comportamento. Especialmente quanto ao princípio da eficiência, verificando-se ser uma norma imperativa material, traduzindo um mandamento de otimização no comando público, com o alvo de satisfazer as necessidades e os interesses da sociedade, em harmonia com as demais normas constitucionais.
Portanto, acena a eficiência na atividade do serviço público apropriado e eficaz, com qualidade, lembrando sempre que a Gestão Pública é volvida ao interesse público da coletividade, fim maior do Estado. Dessa feita, com a realização de políticas públicas conexas e compatíveis com o interesse do povo, devendo ser sempre eficiente, para possibilitar o mais alto grau que puder arrojar, promovendo e agenciando dignidade à população.
6. REFERÊNCIAS
Princípio. Disponível em: < https://pt.wikipedia.org/wiki/Princípio>. Acesso em: 2016
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988. Disponível em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm> . Acesso em: 2016.
Constituição Brasileira interpretada pelo STF. Disponível em: <www2.stf.jus.br/portalStfInternacional/cms/verConteudo.php> . Acesso em: 2016.
MARINELA, Fernanda. Direito Constitucional. Disponível em: < https://www.passeidireto.com/arquivo/19327655/apostila---direito-constitucional---profa-fernanda-marinela>. Acesso em: 2016.
OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino. Contrato de gestão e modernização da administração pública brasileira. Revista Eletrônica sobre a reforma do Estado, Salvador, n. 8, dez. 2006./ jan/fev 2007. Disponível em:
<http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 2016.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
