O intuito deste artigo é fazer uma breve análise do Contrato de Gestão, instituído pela Lei 9.637, de 15 de Maio de 1998, expondo como de forma indireta a administração pública pode gerir alguns serviços por meio desse instrumento. A crise econômica que se propagou no Brasil na década de 90 trouxe grandes problemas financeiros ao poder público, fazendo com que sua administração tomasse determinadas decisões no intuito de minimizar as despesas, todavia, sem comprometer os serviços públicos básicos fundamentais e sociais garantidos no texto legal supremo – assistência social, saúde, educação - tendo como principal providência, com fundamentos na Lei N.º 9.637, de 15 de maio de 1998, a de incumbir a execução de serviços públicos a entidades privadas.
O instrumento legal para essa transferência é denominado contrato de gestão, constitucionalizado com o advento da Emenda Constitucional N.º 19, de 04 de junho de 1998, onde, nos termos do art. 5º da Lei N.º 9.637/98, norma que dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais, assevera:
Art. 5º Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas no art. 1º
As organizações sociais são entidades civis sem fins lucrativos de modelo originário do sistema inglês, cujas áreas de atuação se assemelham às funções sociais acometidas ao Estado, sendo este o provedor dos serviços essenciais à população. Paulo Eduardo Garrido Modesto (1997, p. 199) assim conceitua as organizações sociais:
Pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, voltadas para atividades de relevante valor social, que independem de concessão ou permissão do Poder Executivo, criadas por iniciativas de particulares segundo modelo previsto em lei, reconhecidas, fiscalizadas e fomentadas pelo Estado.
As organizações sociais poderão já existir ou serem constituídas para o fim específico de receberem o título de organização social e prestarem os serviços desejados pelo Poder Público, tanto na administração direta como na indireta. Para Hely Lopes Meirelles (apud SILVA NETO, 2002, p. 01), entende as organizações sociais como sendo:
[...] não é um novo ente administrativo, é uma qualificação, um título, que a Administração outorga a uma entidade privada, sem fins lucrativos, para que ela possa receber determinados benefícios do Poder Público (dotações orçamentárias, isenções fiscais, etc.) para a realização de atividades necessariamente coletivas.
Ao se oficiar o contrato de gestão, as organizações sociais contraem a atribuição de prestar serviços públicos básicos fundamentais e sociais – ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde – em substituição à atuação do Estado.
Vale ressaltar que as organizações sociais possuem ilimitada autonomia gerencial, administrativa e financeira na gestão dos recursos e bens públicos recebidos para a execução do contrato, não obstante a Lei estabeleça o dever de prestação de contas e sujeição ao poder de fiscalização estatal.
Como fundamento jurídico para a utilização das organizações sociais na execução dos serviços sociais prestados à população, tem-se o princípio da eficiência, essencial no papel do Estado.
Alexandre de Moraes (apud DANTAS, 2011, p. 01) conceitua o princípio da eficiência quando confrontado à administração pública da seguinte forma:
Princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social.
Durante muito tempo foram implantados diversos meios pela Administração Pública, no intuito de dinamizar a execução de suas atividades, dentre elas as prestações dos serviços essenciais à população. A redução de formalidades excessivas foi um dos objetivos a serem atingidos com a transferência de serviços para serem executados pelas organizações sociais através do contrato de gestão.
No ano de 1995, foi aprovado pelo Presidente da República do Brasil, sendo elaborado pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE) o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, onde, dentre seus objetivos, estava o de transferir para o setor publico não-estatal os serviços públicos básicos fundamentais e sociais garantidos pela constituição, convertendo as então fundações públicas em organizações sociais, isto é, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorização específica do poder legislativo para celebrar contrato de gestão com o poder executivo e assim ter direito a dotação orçamentária.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado empregava uma administração pública gerencial, baseada no controle por resultados e na busca pela maior eficiência na prestação dos serviços públicos para a população, conduzindo a administração pública para um modelo gerencial, mantendo seus princípios e eliminar os excessos da administração pública patrimonialista.
Objetivando efetivar as alterações trazidas pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em 04 de junho de 1998 foi editada a Emenda Constitucional N.º 19, e mais adiante diversas leis que originaram novos institutos ao Direito Administrativo brasileiro, dentre eles os contratos de gestão.
No entanto, será que a utilização do contrato de gestão pelo Estado é realmente eficaz, econômico e legal? No tocante ao papel do Estado em fiscalizar o trabalho desempenhado pelas organizações sociais, estes são efetivamente realizados?
Antes de averiguar tais questionamentos, será necessário adentrar em conceitos básicos, tais como, o terceiro setor, a Administração Pública, a gestão e a fiscalização dos contratos na Administração Pública, e ainda, conhecer o bojo normativo inerente ao tema.
CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo. Jus Podivm: Salvador, 2009
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