1 Da multifinalidade do cadastro
Segundo Loch (2007 apud Rodrigues 2002), a cidade é um espaço destinado ao bom viver, com todas as suas expectativas e realidades, e que “deve ser apreendida em duas dimensões indissociáveis: como espaço uno e dividido”. Um mesmo espaço, com todas as peculiaridades dos indivíduos únicos que nela habitam, que abrange diversos aspectos materiais, físicos, sociais e ambientais.
Como já citado, a expansão urbana no Brasil trouxe a problemática das ocupações irregulares e suas consequências, a exemplo da exclusão urbana e da desigualdade social. Diante do cenário instalado, o Estado se viu na obrigação de intervir para nortear as ações dos gestores públicos municipais, a fim de buscar soluções, implementando políticas públicas de resultado. Na CF/88 deu autonomia federativa aos municípios; criou, em 2003, o Ministério das Cidades com a missão de “combater as desigualdades sociais, transformando as cidades em espaços mais humanizados, ampliando o acesso da população à moradia, ao saneamento e ao transporte” (LOCH, 2007), que em parceria com a Caixa Econômica Federal (CEF), viabilizadora dos recursos disponíveis, assiste aos municípios no desenvolvimento de políticas urbanas e setoriais de habitação, saneamento ambiental, transporte urbano e trânsito. O Ministério articula-se, ainda, com o setor privado, movimentos sociais e organizações não governamentais.
Existe também uma articulação entre os Ministérios das Cidades e da Fazenda, para investir fortemente na modernização das administrações municipais, e dessa parceria nasceram dois programas com tal finalidade: o PMAT e o PNAFM.
O PMAT – Programa de Modernização Administrativa e Tributária destina-se à:
- modernização da administração tributária e à melhoria da qualidade do gasto público dentro de uma perspectiva de desenvolvimento local sustentado, visando proporcionar aos municípios brasileiros possibilidades de atuar na obtenção de mais recursos estáveis e não inflacionários e na melhoria da qualidade e redução do custo praticado na prestação de serviços nas áreas de administração geral, assistência à crianças e jovens, saúde, educação e de geração de oportunidades de trabalho e renda. (LOCH, 2007, p. 5359)
O PNAFM – Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros, que recebe os recursos do Ministério da Fazenda, contempla:
- ações que visem a modernização da gestão administrativa e fiscal, tais como capacitação de técnicos e gestores municipais, implementação de ações e sistemas destinados ao controle da arrecadação, atendimento ao cidadão, comunicação de dados, controle financeiro, recursos humanos, consultorias, aquisição de equipamentos de informática, infraestrutura e geoprocessamento referenciado e, ainda, possibilita ao município, a elaboração e implementação de Plano Diretor, Cadastro Multifinalitário e Planta Genérica de Valores (LOCH, 2007, p. 5358).
Para Loch (2007 apud Averbeck 2005), algumas observações devem ser consideradas em relação à tributação da propriedade urbana: a necessidade de novos instrumentos de modelo e gestão, frente à rápida urbanização com o crescimento desordenado; a ineficiência dos municípios na manutenção e atualização de seus cadastros imobiliários e plantas de valores, que possibilitam planejamento e política tributária municipal; bem como o agravamento da desigualdade social.
A Planta Genérica de Valores e os cadastros municipais desatualizados provocam uma arrecadação tributária deficiente, contribuindo com a injustiça fiscal.
O Cadastro Territorial Multifinalitário visa identificar as reais situações do município. É através dele que o gestor tem em suas mãos informações estratégicas de onde estão as necessidades do município e, assim, pode aplicar os escassos recursos públicos de forma objetiva e eficaz. Implantado o CTM, a Administração Pública aplica a legislação tributária municipal de acordo com a capacidade contributiva do cidadão, praticando justiça fiscal e melhoria na arrecadação de impostos.
O Código Tributário Municipal, como instrumento público para se buscar a justiça fiscal, no sentido da progressividade da alíquota, contém toda a legislação necessária na tributação municipal e deve prever todos os casos de incidência tributária, como IPTU, ITBI e as taxas de serviços públicos (coleta de lixo, uso e ocupação do solo urbano).
Com o resultado da arrecadação dos tributos municipais, o município pode gerenciar com mais eficiência os seus gastos, pois havendo uma melhor distribuição na aplicação dos recursos, todos os cidadãos são contemplados de maneira igualitária.
- ter uma informação territorial harmonizada também auxilia na atualização e acesso da informação territorial e a outros benefícios, como: precisão da avaliação para impostos sobre a propriedade, melhoria na tomada de decisões governamentais, segurança da propriedade real e inclusão social (PAIXÃO et al, 2012, p.4).
As responsabilidades da Administração Municipal, quanto ao ordenamento territorial, são: delimitação do perímetro urbano; controle do parcelamento do solo urbano; zoneamento de uso e ocupação do solo urbano; estruturação viária; localização dos equipamentos públicos; controle das edificações. Já quanto aos serviços públicos, são: saneamento básico; limpeza urbana; abastecimento d'água; esgotos; pavimentação e sinalização de vias; conservação de praças e arborização de vias, cemitérios e serviços funerários; transportes urbanos; iluminação pública; energia elétrica; abastecimento (feiras e mercados); educação; atendimento à saúde e assistência social; preservação do patrimônio natural e cultural; higiene; segurança e ordem pública.
O Poder Público sofre com a desinformação da população que, por sua vez, não credita confiança nas ações públicas. Isto gera uma guerra de braços: de um lado a população, que não paga impostos porque não acredita na isenção da Administração Pública, do outro o Gestor, que não pode atender aos anseios da população por ter a receita própria prejudicada e recursos financeiros limitados. Devido aos problemas apresentados, o mesmo fica esperando apenas repasses federais e estaduais. O desvio de dinheiro público pesa como fator determinante, na hora do pagamento de tributos por parte da população, pois, se é sabido que o mesmo não volta em forma de prestação de serviços para o povo, a tendência é que não se pague para que não se sinta enganado.
Sendo o CTM um inventário territorial do município baseado nas unidades espaciais existentes, sejam particulares ou públicas, seu uso deve abranger todos os entes administrativos que possam se beneficiar das informações nele contidas. A partir destas informações é possível planejar e monitorar projetos geoambientais; de rede viária; de rede de serviços; de equipamentos e elementos urbanos, entre outros, servindo principalmente de base de informações para os cadastros físicos e econômicos, e também de material orientador para outros prestadores de serviços públicos, como Polícia Militar; Corpo de Bombeiros; equipes de Saúde; resgate; Correios; serviços de energia elétrica; água; saneamento e tantos quantos possam usufruir desta ferramenta cadastral.
- Cadastro Territorial Multifinalitário deve combinar elementos do cadastro fiscal (de apoio a tributação) com o cadastro jurídico (para apoiar transações de terras) e com cadastro territorial, sendo também capaz de apoiar uma vasta gama de projetos de gestão territorial (PAIXÃO, et all, 20012, p. 2).
Um município que implanta o CTM propicia um progresso geral, nas temáticas relacionadas ao desenvolvimento urbano, e melhoramento na qualidade de vida dos cidadãos. Não apenas a gestão pública ganha, mas todos os atores envolvidos na questão cidade recebem uma parcela de aprimoramento na prestação dos serviços públicos e privados, uma vez que se pode planejar as ações, a partir dos dados dispostos no CTM. Como exemplo podem ser citadas as concessionárias de água; energia; a Defesa Civil, entre outras.
Com o uso dos dados obtidos no CTM, ocorrem avanços não apenas nos aspectos físicos, mas na gestão como um todo: nas avaliações dos imóveis com a planta genérica de valores; no acesso aos dados, que são confiáveis e precisos; nos custos visivelmente reduzidos, em consequência de decisões administrativas mais técnicas, e tantas, que são facilmente identificáveis na análise da gestão e no exercício da cidadania.
2 Diretrizes gerais para aplicação do CTM
Com a necessidade de um instrumento que norteasse as ações do CTM, implicitamente previsto no Estatuto da Cidade através da elaboração dos Planos Diretores, o Ministério das Cidades criou o Plano Nacional de Capacitação das Cidades (PNCC), que, em parceria com o Lincoln Institute of Land Policy, criaram um grupo de trabalho para formular uma proposta de diretrizes para servir de direcionamento uniforme a todos os municípios brasileiros, a qual foi consolidada em forma de Portaria Ministerial com o nº 511, de 07 de dezembro de 2009. A Portaria foi elaborada em sete capítulos e não tem caráter obrigatório, mas de orientação a todos os municípios.
Em seu capitulo I contém as disposições gerais; no capítulo II dispõe os principais conceitos de sistemas cadastrais, da inter-relação que deve existir entre os dados do órgão público e o Cartório de Registro de Imóveis de cada município. Como o caráter da multifinalidade é a essência desse modelo, procura-se, então, melhorar a gestão pública em todos os aspectos de planejamento e não meramente fiscal, na busca por um município com justiça social. No capítulo III estão dispostas as orientações básicas para uso das normas da Cartografia Nacional e do Sistema Geodésico Brasileiro (SGB); do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); da Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE), dentre outras recomendações; no capitulo IV, que trata da Gestão Financeira do Cadastro, há a orientação: “[...] mantenha uma equipe técnica local capacitada para a atualização contínua do sistema e de que invista parte dos recursos provenientes do incremento de receitas geradas pelo CTM na sua própria sustentabilidade” (MC, 2010). É também aconselhável ao município a realização de consórcios intermunicipais, para baixar o custo da implementação do CTM; o capítulo V trata da Multifinalidade do Cadastro, pois o mesmo deve servir não só para fins fiscais, mas para todo um planejamento urbano responsável e de longo prazo; o capítulo VI trata da Avaliação de Imóveis, na formulação da planta genérica de valores - que deve ser reavaliada a cada quatro ou oito anos, de acordo com o porte do município e seguir as normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) para fortalecimento da arrecadação local, além de assegurar a isonomia tributária aos cidadãos; finalmente, o capítulo VII dispõe sobre o Marco Jurídico, sujeitando o CTM aos princípios da Administração Pública e ao Estatuto da Cidade.
- O desenvolvimento do CTM pode exigir uma reorganização administrativa, o controle de qualidade dos processos de gestão de informação existentes e a implementação gradual do cadastro, devido as alterações legislativas e financiamento disponível (CARNEIRO et al, 2012, p. 6. apud PAIXÃO, 2010).
A implantação de um CTM é de extrema importância e responsabilidade para as informações que dele irão ser extraídas, pois é nele que estão inseridas todas as informações que serão usadas para análises de dados e, a partir deles, efetuar o planejamento, cruzando toda uma série de informações, sejam fiscais, técnicas, ambientais ou legais.
Diante de toda necessidade existente e de todo um arcabouço jurídico, de diretrizes e métodos que auxiliam na formulação do CTM, a dificuldade em sua implantação e manutenção não pode ser ignorada.
- No Brasil, a separação entre o cadastro territorial e o cadastro jurídico demonstra a existência de diferentes sistemas de informação territorial. No caso do cadastro rural, essa separação reflete também em diferenças conceituais na definição da unidade territorial, como explicado em Paixão (2010) e Carneiro et al (2011), entre INCRA e os serviços registrais já que esses conceitos dependem do uso de cada cadastro (PAIXÃO, et al, 2012, p. 15).
Especialmente no Brasil, os problemas apresentados são: a ausência de dados espaciais, já que a cobertura espacial é incompleta, concentrando-se mais nas áreas urbanas; ausência de documentação oficial em relação à propriedade da terra, existindo ainda muitas posses irregulares e propriedades sem registros; bem como a falta de interação entre as legislações existentes. Podem ser citados como exemplos a criação do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR) e o cadastro legal, como indica a Lei 10.267/2001 (PAIXÃO et al, 2012, p. 16).
- Não resta dúvida que o cadastro multifinalitário é uma ferramenta essencial de suporte à tomada de decisões em projetos de gestão territorial, uma vez que é possível, por exemplo, identificar o detentor e seu tipo de domínio, as características geométricas do imóvel, seu uso, a valoração fiscal precisa, as restrições (terreno de marinha, atendimento a zoneamento municipal, entre outros). Quando as informações legais, fiscais, agrárias e ambientais são integradas, a importância do Cadastro de qualidade é ainda mais evidenciada (PAIXÃO, et al, 2012, p. 16).
Pode-se defender, a partir disso, que o CTM é uma ferramenta de extrema importância para o planejamento dos municípios, pois fornece dados de monitoramento do crescimento urbano e dá ao gestor público condições de gerenciar, integrado com a rede de concessionárias de serviços públicos, que também necessita e deve fazer uso do CTM, a evolução da cidade, elaborar e aplicar legislações com justiça social.
O CTM, depois de implantado, deve servir de base de consulta a todos os cidadãos, incentivando a participação social nas tomadas de decisões através dos meios existentes - implantados pelo Governo Federal - a exemplo dos Orçamentos Participativos, uma vez que o cidadão conhece bem sua cidade, ficando assim mais fácil e atrativo opinar sobre o seu futuro e prioridades para um desenvolvimento sustentável.
3 Coleta de dados: o georreferenciamento
O georreferenciamento trata-se de um processo de coleta de informações geográficas, de modo mais seguro, para análise de questões diversas e de extrema importância para o planejamento de qualquer ação. Utiliza técnicas matemáticas e de computação, que são fornecidas pelo Sistema de Informação Geográfica, conhecido como SIG.
- Geoprocessamento representa a área do conhecimento que utiliza técnicas matemáticas e computacionais, fornecidas pelos Sistemas de Informação Geográfica (SIG), para tratar os processos que ocorrem no espaço geográfico, ou seja, a informação geográfica. Isto estabelece de forma clara a relação interdisciplinar entre Cartografia e Geoprocessamento (DI MAIO, 2008, p. 03).
Através do georreferenciamento ou geoprocessamento, tem-se acesso aos mais diversos tipos de documentos cartográficos, que fornecem dados como: tipos de solo; cadastro urbano e rural; rede de esgoto; logradouros; dados geofísicos e topográficos; fotos aéreas e de satélite e dão origem a vários possíveis tipos de cadastros: de rede viária; imobiliário; tributário; de serviços de infraestrutura e tantos outros que se façam necessários à gestão pública.
- Nesse contexto, o termo Geoprocessamento denota a disciplina do conhecimento que utiliza técnicas matemáticas e computacionais para o tratamento da informação geográfica e que vem influenciando de maneira crescente as áreas de Cartografia, Análise de Recursos Naturais, Transportes, Comunicações, Energia e Planejamento Urbano e Regional (CÂMARA et al, 2001, p.02).
- Tornam ainda possível automatizar a produção de documentos cartográficos. Pode-se dizer, de forma genérica, “Se onde é importante para seu negócio, então Geoprocessamento é sua ferramenta de trabalho”. Sempre que o onde aparece, dentre as questões e problemas que precisam ser resolvidos por um sistema informatizado, haverá uma oportunidade para considerar a adoção de um SIG (CÂMARA et al, 2001, p.02).
Utilizando a ferramenta do georreferenciamento é possível produzir documentos cartográficos com precisão das reais necessidades, sem o risco de cometer erros que posteriormente custem aos cofres públicos investimentos em locais desnecessários.
O Sistema de Informação Geográfica – SIG tem sua utilização amplamente usada nos assuntos referentes à agricultura; florestas; cartografias; cadastros urbanos e redes concessionárias, para a produção de mapas, sendo possível visualizar os dados espaciais, suporte para análises e como banco de dados geográficos (RUFINO, 2011, p. 57).
- O termo Sistemas de Informação Geográfica é aplicado para sistemas que realizam o tratamento computacional de dados geográficos e recuperam informações não apenas com base em suas características alfanuméricas, mas também através de sua localização espacial; oferecem ao administrador (urbanista, planejador, engenheiro) uma visão inédita de seu ambiente de trabalho, em que todas as informações disponíveis sobre um determinado assunto estão ao seu alcance, interrelacionadas com base no que lhes é fundamentalmente comum – a localização geográfica. Para que isto seja possível, a geometria e os atributos dos dados num SIG devem estar georreferenciados, isto é, localizados na superfície terrestre e representados numa projeção cartográfica. Numa visão abrangente, pode-se indicar que um SIG tem os seguintes componentes: um banco de dados geográficos) (RUFINO, 2011, p. 58).
Para que as novas tecnologias sejam aplicadas e sirvam às suas devidas finalidades, não basta apenas adquirir a ferramenta, é necessário saber usá-la. É preciso a reunião de fatores que, juntos, forneçam as informações corretas: a união de software; equipamentos; equipe técnica e metodologia é o que possibilita a obtenção de informações precisas.
- A Geoinformação é uma tecnologia interdisciplinar que permite a convergência de diferentes disciplinas científicas para o estudo de fenômenos territoriais, assim, o espaço é o objeto comum aos diferentes olhares. Em síntese, as Tecnologias da Geoinformação representam o campo do conhecimento que manipula dados geograficamente referenciados (CUNHA, 2011, p. 171).
Devido ao custo para alguns municípios ser elevado, a alternativa existente é a obtenção de imagens de satélite.
A informação georreferenciada possibilita ao setor público um completo diagnóstico do município, concedendo possibilidades de planejamento e acompanhamento das ações administrativas, pois o conhecimento do município e do núcleo urbano são vitais para a obtenção de resultados satisfatórios na implementação de políticas públicas.
Um dos instrumentos que possibilitam a prática da justiça fiscal, através da implantação do CTM, é a Planta Genérica de Valores. Através dela, o planejamento fiscal permite que o gestor identifique áreas carentes de investimento e áreas já consolidadas, portanto áreas em que se pode cobrar imposto em sua totalidade e outras que ainda não podem ter a mesma tributação de quem já usufrui de todos os serviços públicos. A Planta Genérica de Valores permite que as áreas carentes contribuam com o fisco municipal de acordo com sua capacidade contributiva, distinguindo-se, assim, das áreas com maior padrão construtivo e que podem, portanto, contribuir com um valor maior em relação ao tributado nas áreas menos favorecidas.
