Federalismo brasileiro:receitas, distribuição e destinação dos tributos

1. 
   INTRODUÇÃO

O presente trabalho aborda o modelo de federação que pressupõe a fragmentação do poder político em diferentes níveis do governo, com foco maior na arrecadação fiscal no que tange às receitas tributárias, a arrecadação dos impostos e sua distribuição a partir da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, analisando, ainda, como essa arrecadação é revertida em prol da sociedade pelos Estados.

A Constituição Federal é rígida, mas é ela que une os entes federados e lhe atribui competências, e, mais do que isso, confere a cada um autonomia suficiente para o exercício de suas atividades. É a Carta Magna que confere à União, Estados, Municípios e Distrito Federal fontes de receitas para que possam custear o seu desenvolvimento e garantir os direitos fundamentais, como determinam os artigos da referida Lei. A partir de tal contexto o presente artigo tem como objetivo demonstrar a forma de arrecadação dos impostos e sua distribuição entre a União e os entes federativos.

A presente pesquisa foi  desenvolvida a partir da Constituição Federal de 1.988, da Receita Federal do Brasil, e, ainda, com fulcro nos seguintes autores como Arretche (2010), Baleeiro (2001), Carraza (2001), Maida (2003), Sabbag (2014), entre outros.

No transcorrer do trabalho está demonstrado como os impostos têm sua destinação e, ainda, se essa distribuição é condizente com a realidade e a necessidade nas quais ela é estabelecida. 

2 CONCEITO DE FEDERALISMO

Federalismo tem suas origens no termo faedus, do latim que significa contrato, é usualmente um termo utilizado para conceber uma ideia de união. De acordo com Rocha (2011), no sentido contemporâneo é um termo que envolve a articulação de partes em  organizadas em torno de um poder central. Para Baldi (apud ROCHA, 2011) a federação é uma complexa expressão em que a diversidade política, cultural e social, exige muita criatividade institucional.

Não existe uma concepção unânime em relação ao termo “federalismo”. Um conceito genérico define o pacto federativo como a união de entes federados (estados, colônias, regiões) dotados de autonomia e submetidos a um poder central, geral, soberano. A hierarquia do poder central para com os entes federados pode ou não ocorrer e a autonomia destes pode ter várias amplitudes, conforme a disposição constitucional.

O Federalismo exprime a ideia e força da união de Estados para a criação de tutela da Vida, da Liberdade, da Igualdade, da Segurança e da Cidadania, conceitos estes que nos levam à dignidade da pessoa humana.       

Para Carraza (2001, p. 84):

Federação é apenas uma forma de Estado, um sistema de composição de forças, interesses e objetivos que podem variar, no tempo e no espaço, de acordo com as características, as necessidades e os sentimentos de cada povo [...]", sendo ela, portanto, “[...] uma associação, uma união institucional de Estados, que dá lugar a um novo Estado (o Estado Federal), diverso dos que dele participam (os Estados-membros). Nela, os Estados Federados, sem perderem suas personalidades jurídicas, despem-se de algumas prerrogativas, em benefício da União. A mais relevante é a soberania.

Importante acrescentar que o estabelecimento da federação e a correspondente repartição de poderes e competências se dão através da Constituição Federal, a qual delimita, de forma expressa e consensual, as possibilidades de atuação de cada ente federado, viabilizando a convivência pacífica entre estes.           

2.1 História do Federalismo

            O federalismo, “[...] enquanto fenômeno jurídico-político de organização do Estado, em sua origem na formação dos Estados Unidos da América, no século XVIII” (MAIDA, 2003, online), sendo fruto da fusão das então 13 colônias inglesas, as quais adotaram a forma de uma federação, promulgando uma Constituição Federal, contendo “[...] os princípios e valores norteadores de um Estado Democrático de Direito.”, desta forma, cada ex-colônia conferiu parte do seu poder à “federação”, passando esta a representar a coletividade dos Estados. (idem, ibidem).

Essa primeira forma federativa primava pela extrema independência de cada um dos seus componentes. Como toda instituição social humana tende, ao menos em regra, à evolução e ao desenvolvimento permanente, a federação americana foi igualmente objeto de tal processo, evoluindo para um "federalismo moderno" (MAIDA, 2003, online), no qual o governo central recebeu a função delegada de resolver os problemas da vida social, permanecendo “soberanos” os Estados federados nas suas respectivas esferas de diligências. Em função de tal situação, o federalismo cooperativista foi tomando o lugar do federalismo dualista (originário da federação americana), tendo como característica primordial o fato de o poder ser concentrado no governo central, em vista da necessidade quanto ao estabelecimento de uma interação federal-estadual para a solução de objetivos comuns, de forma que os Estados assumem papel coadjuvante das políticas determinadas pelo poder unificado. Essa transformação na estrutura funcional evidencia uma ampliação dos poderes da federação, em detrimento dos poderes dos Estados-membros.

Na verdade, o Estado federativo é uma união de Estados de Direito Constitucional, isto é, o resultado de um pacto de união indissolúvel entre Estados independentes para a formação de um novo Estado, segundo parâmetros normativos estabelecidos numa Constituição (como é o caso dos Estados Unidos da América), ou o resultado de uma opção do poder constituinte originário ao organizar os elementos constitutivos do Estado (como é o exemplo da República Federativa do Brasil). Em ambas as situações os entes federados se regem por um princípio de igualdade jurídica interna e passam a ser dotados de autonomia política, segundo o sistema de repartição de competências previsto na Constituição (MAIDA, 2003, online).

A ideia fundante do federalismo está no estabelecimento de um sistema político de colaboração comum entre totalidades políticas diferenciadas, objetivando assegurar a plena realização dos valores e princípios determinados como essenciais pela coletividade estabelecida. O maior ou menor grau de centralização do poder central ou de autonomia dos Estados decorre do legítimo jogo político-institucional, constitucionalmente estabelecido, podendo ser mutável ao longo do processo histórico.

2.2 Federalismo no Brasil

O modelo federalista brasileiro centralizou autoridade da distribuição de políticas mais homogeneizantes numa forma de permitir o estado desenvolvimentista dadas as características geográficas e econômicos díspares do território nacional, de modo que  se possa destinar volumes de receitas para compensar essas desigualdades territoriais. Arretche (2010) afirma que  esta centralização teve início no final da república velha, já que havia um dificuldade de as províncias periféricas desempenharem a gestão de modo equilibrado tanto do ponto de vista social quanto econômico.

A mesma autora ainda afirma que há um grande consenso em torno da ideia de que a descentralização seria uma ação necessária para fortalecer e consolidar a democracia e, que, além disso, tornariam mais eficientes a prestação de serviços públicos, elevando os níveis de bem-estar da população (ARRETCHE, 1996) o que vai começar a se desenhar com maior participação a partir de 1988 quando a universalização passa a ser um fundamento da saúde e da educação e buscar a redução das desigualdades começa a exigir dos poderes locais novos esforços.

O final da era Vargas, marcado pela Constituição do Brasil de 1946, retomou a estrutura federativa da Constituição de 1891, incorporando inovações decorrentes do momento de democracia resultante do final da II Guerra Mundial, entre elas os direitos e garantias individuais, limitações à possibilidade de interferência econômica da União nos Estados, tendo, inclusive, reassegurado a autonomia dos municípios no âmbito legislativo e político, não possuindo estes, ainda, autonomia financeira (BALEEIRO, 2001).

Tal período de convivência democrática se estendeu até 1964, quando o Ato Institucional n.º 1, alterou substancialmente o perfil da Constituição, reduzindo as “[...] prerrogativas dos Estados, na limitação dos seus poderes de organização, na sua maior submissão a um planejamento global, regional e setorial da União [...]”, iniciando-se uma “[...] involução do processo histórico de nosso federalismo.” (BRITO, 1997).

A Emenda Constitucional n.º 01, de 1969, estabeleceu uma “nova” Constituição, ampliando largamente a concentração de poder político-econômico na União (TEMER, 2000), conferindo caráter apenas formal à Federação, concebendo um sistema tributário como integrante do plano econômico e jurídico. O Código Tributário Nacional, editado em 1966, passou a ser o elemento consolidador do ideário de um sistema iniciado em 1965.

A Constituição Federal dedica ao sistema tributário o Capítulo I do Título VI e desenha, na Seção I, os princípios gerais, atribuindo à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios o poder de instituir os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria.

Em 1988, a Constituição Federal, em 05/10/1988, marcada pela retomada das garantias e direitos individuais e pelo restabelecimento da autonomia legislativa e política dos entes federados (mantendo-se o sistema de representação proporcional da população e dos Estados no Congresso Nacional, conforme modelo anteriormente estabelecido). De qualquer forma, houve uma ampliação do conceito de federação, passando esta a ser composta pela União, pelos Estados-membros, pelos Municípios e pelo Distrito Federal, com ampla disseminação de competências e poderes, sendo assegurada autonomia política, administrativa e tributária. Retomou-se, em parte, a feição originalmente centrífuga do federalismo nacional

Na visão de alguns autores como Arretche (2010), os atuais debates sobre reforma do Estado tem na descentralização seus pontos centrais, sendo que está claro que a descentralização é, para muitos  gestores públicos, a significação de eficácia e a eficiência das políticas públicas. Para Kerbauy (2001), essa descentralização forma processos fundamentais para o entendimento da reforma do Estado no Brasil, tendo nela seu locus fundamental. Entende-se como descentralização a transferência de poder decisório para municípios ou órgãos locais, associada à participação popular representativa e a processos de modernização gerencial da gestão pública (KERBAUY, 2001).

3 FEDERALISMO FISCAL

Define-se federalismo fiscal como o conjunto de providências constitucionais, legais e administrativas orientadas ao financiamento dos diversos entes federados, seus órgãos, serviços e políticas públicas tendentes à satisfação das necessidades públicas nas respectivas esferas de competência.

O federalismo fiscal é uma técnica que visa garantir o melhor atendimento ao bem comum, e nessa medida é instrumento de ordenação das finanças públicas de modo a ensejar a realização do federalismo político.

O Federalismo exprime os ideais políticos de unidade em torno de valores compartilhados e pluralidade em face das especificidades de seus integrantes. A Federação é, portanto, orientada pelos princípios de solidariedade e de subsidiariedade.

No Brasil, a federação é composta por três níveis de governo: o governo central, também conhecido como União; o intermediário, constituído pelos 26 Estados e o Distrito Federal; e o local, que contempla mais de cinco mil Municípios com “status” constitucional de unidade da federação. Atualmente, os principais indicadores financeiros apontam para um elevado grau de descentralização fiscal. Acompanhando os momentos de abertura e fechamento do regime político, foram registradas fases de maior ou menor participação dos governos estaduais e municipais na arrecadação e no dispêndio público. As transformações experimentadas pela federação brasileira nos últimos trinta anos são uma clara evidência neste sentido.

Assim, a partir da reforma promovida pelo regime militar nos anos sessenta, observou-se uma profunda centralização de recursos tributários nas mãos do governo central, que os redistribuía através de repasses regulamentares ou via convênios - resultantes de negociação política. Este modelo era o corolário da submissão de governadores e prefeitos às políticas públicas implementadas pelo governo central.

À medida que o sistema político se abria, permitindo maior participação de lideranças locais e regionais na divisão do poder, as esferas inferiores de governo adquiriam parcelas cada vez maiores dos recursos públicos. O processo culminou com a Assembleia Constituinte de 1988, que se caracterizou por consolidar uma ampla redistribuição de recursos tributários em benefício dos Estados e, principalmente, Municípios.

Atualmente, o sistema fiscal brasileiro busca conciliar três objetivos que devem ser considerados em qualquer proposta que pretenda sua alteração. Em primeiro lugar, a necessidade de uma arrecadação tributária que atenda às crescentes pressões por gastos (notadamente da seguridade social) e pelo controle do déficit. Em segundo lugar, a manutenção da autonomia de gasto dos recursos provenientes de um diversificado esquema de transferências, sobretudo para as regiões mais pobres e Municípios do interior. Por fim, uma profunda redistribuição regional dos recursos, que de certa forma busca compensar a concentração econômica no centro-sul e conciliar os interesses das diversas unidades que compõem a federação.

O ordenamento jurídico brasileiro ainda não tem conseguido organizar a oferta de políticas públicas de modo a reduzir as desigualdades, por uma série de razões: i) pela falta de arrecadação de estados e municípios  (ARRETCHE, 2010).; ii) pela má distribuição do orçamento da união; iii) pela falta de compreensão da responsabilidade da gestão pública e do dinheiro público nos níveis do executivo e do legislativo.

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4 DIREITO FINANCEIRO E RECEITAS TRIBUTÁRIAS  

A palavra finanças vem do latim finis, que significa fim, ou seja, podemos dizer que finança é o fim de uma operação que se desenvolve pelo pagamento. Segundo de Oliveira “a disciplina jurídica da atividade financeira do Estado denomina-se Direito Financeiro” (2011, p. 97). Vários autores adotam a mesma conceituação.

Ataliba (1969, p. 50), por sua vez, conceitua o Direito Financeiro como: “ciência exegética, que habilita – mediante critérios puramente políticos – os juristas a compreender e aplicarem as normas jurídicas, substancialmente financeiras, postas em vigor”.

Podemos dizer que o Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que dá regras às atividades financeiras desenvolvidas pelo Estado do ponto de vista jurídico, ou seja,  o estado que desdobra a despesa, receita, orçamento e crédito público, visando disciplinar normativamente toda atividade financeira do Estado.

A forma de Estado adotada pela Constituição Federal instituiu a competência tributária de cada um dos Entes da Federação, sendo que a União detém uma concentração maior de competência tributária. Em razão da forma federativa adotada no Brasil, para se garantir o exercício da competência tributária que a Constituição distribuiu aos Estados, Distrito Federal e aos municípios, é indispensável que os mesmos contenham recursos próprios. Tal autonomia financeira viabiliza a efetivação dos poderes de auto-organização, normatização, autogoverno e autoadministração.

Diante da necessidade de melhor maneira de distribuição da parcela dos tributos arrecadados, notamos, assim, que a repartição sempre ocorrerá do maior Ente da federação para o menor, ou seja, a União repartirá algumas de suas receitas com os Estados, Distrito Federal e Municípios, e os Estados distribuirão parte de suas receitas tributárias com os Municípios.

Em uma relação obrigacional tributária existem dois sujeitos. De um lado o sujeito passivo onde chamamos de contribuinte, que é aquele que paga os tributos e de outro os sujeitos ativos que são os Entes da federação nos quais conhecemos como sendo a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Essa relação própria dá alguma autonomia a esses Entes federados para estabelecer certa independência orçamentária e financeira. Apesar disso, é importante lembrar que mesmo a divisão de competência tributária cria desigualdades, apesar de também descentralizar o poder político. Essas hipóteses de incidência dão origem a uma relação tributária entre ente político e contribuinte.

A receita tributária é aquela constituída por meio da cobrança de tributos. A definição de tributo no Brasil é prevista legalmente, no art. 3º do Código Tributário Nacional: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.” 

Diante do referido artigo podemos chegar à seguinte conclusão: Tributo é toda prestação em dinheiro, ou seja, não pode ser in natura e nem in labore, sendo de natureza obrigatória porque é instituída por lei, tendo seu valor em moeda corrente, que não consiste em multa ou pena, gerado através de hipótese de incidência (fato gerador), plenamente vinculada à lei.

O tributo é um gênero que abrange várias espécies, onde podemos encontrar doutrinadores que citam até cinco espécies de tributos, sendo que, em nosso ordenamento jurídico, a Constituição Federal de 1988, fala em apenas três espécies: impostos, taxas e contribuição de melhoria, vejamos:

Art.  145.  A  União,  os  Estados,  o  Distrito  Federal  e  os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

 I impostos;

II taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

III contribuição de melhoria, decorrente de obra pública.

São espécies de tributo:

a) Imposto: Conforme a previsão do art. 16 do Código Tributário Nacional: “Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.” Podemos dizer que o imposto incide com a manifestação de riqueza do devedor, sendo sua base de cálculo a quantificação da riqueza manifestada, porém inexiste a realização de qualquer atividade estatal específica em relação ao contribuinte. Isso ocorre porque o Estado necessita ser mantido, a arrecadação destina-se ao orçamento público, e esses recursos serão revertidos para a coletividade. Lembrando que o imposto não é vinculado, ou seja, sua arrecadação tem por destinação a atividades gerais do Estado.

b) Taxa: Versa o art. 145, II da Constituição Federal: “II taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição.

As taxas se caracterizam por apresentarem a descrição de um fato ligado à atividade estatal direta e especifica dirigida ao contribuinte, ou seja, a taxa é vinculada a uma contra prestação. A taxa não pode ter base de cálculo própria do imposto como são os signos de riquezas, pois essa é característica exclusiva dos impostos.  Conforme o referido artigo, quando falamos de taxa do poder de polícia, estamos dizendo no que tange a atividades realizadas pelo Estado como: atividade de fiscalização, controle e inspeção de edifícios, controle e inspeção de veículos ou de pesos e medidas, ou ainda, vigilância sanitária, entre outros. Quando o artigo menciona sobre serviços públicos e divisíveis, citamos como exemplo a expedição de uma certidão municipal, ou ainda a taxa de coleta de lixo, serviços divisíveis que sempre estarão à disposição do contribuinte. O art. 145, III da Constituição Federal versa sobre a Contribuição de Melhoria afirmando que elas decorrem de obras públicas e precisa necessariamente ter provocado a valorização do imóvel, em decorrência da referida obra, portanto, é um tributo vinculado a obra pública.

c) Empréstimo Compulsório: Está previsto no art. 148 da Constituição Federal que os mesmos existem “para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência, e casos de investimento público de caráter urgente e de interesse nacional. Para que ele seja criado pela União exclusivamente, é vinculada a uma destinação específica, ou seja, para atender as despesas extraordinárias ou para custear investimento público de relevante interesse social.

d) Receitas de Contribuições: Estão previstas no art. 149 da Constituição Federal: Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo. Podemos verificar, pelo referido artigo, que a Constituição prevê a criação de três espécies de contribuição: as sociais, as de intervenção de domínio econômico (CIDE) e as de interesses de categorias especiais. As contribuições sociais  são arrecadadas com o intuito de realizar o bem estar social e a justiça social, ou seja, de ordem social. As contribuições interventivas de domínio social (CIDE)  contemplam duas modalidades que são: as que incidem sobre as propriedades e as que incidem sobre as atividades lucrativas das empresa. As contribuições especiais, também chamadas de contribuições profissionais ou econômicas, são tributos que incidem sobre as categorias profissionais ou atividades econômicas. Essas atividades precisam ter o interesse público e com o intuito de obter recursos financeiros em prol de  

Sendo assim, todos os tributos tem uma vinculação ou não. Segundo Coelho (2012, p. 62), a repartição constitucional da competência tributária utiliza-se como referencial teórico a teoria dos fatos geradores, que diferencia os tributos em vinculados e não vinculados a uma atuação estatal. Os tributos não vinculados, segundo Ataliba (2012, p. 137), são aqueles cuja hipótese de incidência consiste em algum fato que não se constitui como atuação estatal, relacionando-se, assim, exclusivamente à esfera econômica do contribuinte.

Portanto, todo tributo, cuja hipótese de incidência não se referir a uma atuação estatal terá natureza de imposto, independentemente do nome que a ele tenha sido atribuído. Por outro lado, quando o aspecto material da hipótese de incidência se referir a uma atuação estatal, estaremos diante de tributo vinculado, que pode ter a natureza de taxa ou de contribuição. A diferença entre essas duas espécies consiste segundo Ataliba, na mediata ou imediata vinculação do contribuinte em relação à atuação estatal remunerada.

Assim, na taxa tem-se que a atuação estatal é diretamente referida ao contribuinte, ao passo que na contribuição a relação entre a atuação estatal e o contribuinte se dá por um fato intermediário (ATALIBA, 2012, p. 146). Disso se conclui que a distinção entre os tributos vinculados e os não vinculados se faz, portanto, quanto à situação do fato do qual se origina a obrigação tributária estar, ou não, relacionado a uma atuação estatal. Se sim, temos taxas e contribuições. Do contrário, teremos os impostos.

Esta distribuição ocorrerá de forma direta ou indireta: na forma direta, o Ente Federado beneficiado receberá diretamente os recursos, enquanto que na forma indireta a parcela distribuída integrará um fundo, que posteriormente será repartido. Estes impostos podem ter suas receitas repartidas com outros Entes da Federação, visto que a sua cobrança independe de qualquer atividade estatal relativa ao contribuinte (não vinculados) e suas receitas, em regra, não podem estar vinculadas a qualquer órgão, fundo ou despesa (art. 167, IV, CRFB/88).          

4.1 Fontes de rendas dos entes federados

Receitas tributárias próprias: também chamada discriminação por fonte, isto é, cada Ente da Federação tem sua fonte de receitas em razão dos tributos que a Constituição lhes atribuiu, assim dividido da seguinte forma:

• São fontes de renda da União os seguintes impostos: II, IE, IR, IPI, IOF, ITR e IGF;
• São fontes de renda dos Estados e do DF os seguintes impostos: IPVA, ICMS e ITCMD;
• São fontes de renda dos municípios e do DF os seguintes impostos: ITBI, IPTU e ISS.

            Em conformidade com o texto constitucional, somente podiam ser repartidas as espécies tributárias do tipo impostos. A partir da Emenda nº 42/03, passou a existir a possibilidade de repartição de apenas uma contribuição, a CIDE-Combustível. Isto significa que as demais contribuições especiais, bem como as taxas, as contribuições de melhoria e os empréstimos compulsórios não podem ter seu produto distribuído.

Contudo, nem todos os impostos podem ser repartidos: os impostos municipais não podem ser repartidos, pois não existe previsão para que um Ente menor destine recursos a Ente maior. Os impostos do Distrito Federal não podem ser repartidos, pois é proibido o Distrito Federal se dividir em municípios. Os impostos de Estados e do Distrito Federal não podem ser destinados a outro Estado, muito menos a município de outro Estado. Os Estados e Distrito Federal não repartem ITCMD (Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação de Quaisquer Bens ou Direitos) e a União não reparte II (Imposto de Importação), IE (Imposto de Exportação), IGF (Imposto sobre Grandes Fortunas) ou IExG (impostos extraordinários de guerra).

Podemos também, classificar o tributo segundo a sua função: a fiscalidade, a parafiscalidade e a extrafiscalidade. A fiscalidade ocorre exclusivamente para abastecer os cofres públicos da União, Estados, Municípios e DF, ou seja, sua função é arrecadatória, com o intuito exclusivo de adquirir poder aquisitivo para manter as atividades do Estado e a sua própria sobrevivência. Como exemplo, de fiscalidade temos: IRPF, IPVA, ISS, entre outros. A parafiscalidade é um tributo usado para manter um ente que anda paralelamente com o Estado, porém não se confunde com este, como por exemplo, o Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura (CREA), entre outros. Machado (2009, p.96) ressalta que é “parafiscal, quando a sua meta é a arrecadação de meios para o custeio de atividades que, em princípio, não compõem funções próprias dos Estados, mas estes criam através de entidades específicas”. Em relação à extrafiscalidade, são tributos no qual o Estado não visa somente a arrecadação, ele visa também o tributo como uma função social, como um mecanismo no qual visa intervir na economia, incentivando ou desestimulando atividades, como por exemplo, aumentando as tarifas de bebidas e cigarros para inibir o consumo e diminuir os gastos que o tabagismo e o alcoolismo causam aos cofres públicos; e ainda para estimular regiões com incentivos fiscais, isenções, remissão, anistia, entre outros. Segundo Machado (2009, p.96), “o tributo é extrafiscal quando o seu objetivo principal é a interferência no domínio econômico, para buscar um efeito diverso da simples arrecadação de recursos financeiros”.

4.2 Espécies de repartição

A repartição das receitas tributárias pode se dar de forma direta ou indireta, como já citado anteriormente. A repartição direta ocorre quando o ente da Federação beneficiado recebe a receita diretamente, sem qualquer intermediário ou sem que a receita faça parte de qualquer fundo constitucional.

A repartição direta está prevista na Constituição Federal de 1.988, em seus artigos 153, §5º; 157 e 158. Como exemplo, podemos citar, o fato em que o município participa de metade da arrecadação do IPVA (imposto estadual) cobrado dos proprietários de veículos licenciado naquele município.

Na repartição indireta decorre da participação que Estados, Distrito Federal e dos Municípios têm direito, cuja receita foi recolhida a um fundo de participação ou de compensação. A repartição indireta se verifica na CF/88:

• Fundos de participação: art. 159, I, a, b e c;

   Os fundos de participação têm por objetivo proporcionar um equilíbrio na distribuição dos recursos da União aos Entes federados, sendo esses fundos extremamente fundamentais para as finanças, já que para alguns municípios de vários Estados da federação podem representar como a principal fonte de receitas.

• Fundos de compensação: art. 159, II.

A Constituição Federal, no art. 155, § 2º, X, "a", com a Redação dada pela EC nº. 42/2003) determina a não-incidência (imunidade) do ICMS sobre as exportações de mercadorias e serviços. Para compensar os Estados pelo prejuízo, a CF/88 criou um fundo de compensação composto por 10% da arrecadação nacional do IPI.

Os recursos do fundo serão repartidos entre os Estados e o DF proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados (CF, art. 159, II) e da parcela recebida, cada estado repassará aos Municípios situados em seu território 25%, seguindo os mesmos critérios de repasse do ICMS estabelecidos no art. 158, parágrafo único, da CF/88.

Para evitar que a compensação se configurasse num instrumento de agravamento das desigualdades regionais (quem mais exporta são os Estados mais desenvolvidos), se estabeleceu que a nenhuma unidade federada poderá ser destinada parcela superior a vinte por cento do montante que compõe o fundo, devendo o eventual excedente ser distribuído entre os demais participantes, mantido, em relação a esses, o critério de partilha nele estabelecido.

Art. 160. É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.

Parágrafo único. A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos:

I - ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias;

II - ao cumprimento do disposto no art. 198, § 2º, incisos II e III.

O inciso II acima transcrito permite que se condicione a entrega ao cumprimento dos percentuais mínimos de aplicação de recursos em ações e serviços públicos de saúde.

É o que ocorre, por exemplo, quando os Estados e DF participam de 10% da arrecadação do IPI, na proporção do valor das respectivas exportações de produtos industrializados.

4.2.1  Repartições diretas em espécie

a)  Iof Ouro (Imposto Sobre Operações Financeira Ouro)

Artigo: 153, §5º.

Competência: Privativa da União.

Destinatários: Estados, Distrito Federal e Municípios.

Montantes: 100% da arrecadação será repartida, sendo que:

• 30% pertencem aos Estados de origem da operação; 70% pertencem aos municípios, conforme a origem;

• 100% pertencem ao Distrito Federal.

 Portanto, se uma operação com ouro, na condição de ativo financeiro, for realizada em Goiânia, o município ficará com 70% do que foi arrecadado, e Goiás ficará com 30%.

b)  Ir Fonte (Imposto De Renda Retido Na Fonte)

Servidores Públicos: artigos157, inciso I; e 158, inciso I.

Competência: Privativa da União.

Destinatários: Estados, Distrito Federal e Municípios;

• Montantes: 100% do que for retido do servidor ficará com o Ente que realizou a retenção, a saber, o Estado, o Distrito Federal ou o Município.

A regra também se aplica aos servidores de autarquias e fundações públicas. Quando a autarquia estadual remunera seu servidor, tem o dever de reter o IR, montante do qual se apropriará com base constitucional.

Tendo destinação a Estado ou a Município, o servidor que quiser discutir a tributação deverá fazer perante a Justiça Comum (Súmula nº 447 do Superior Tribunal de Justiça) e em face do Estado, do Distrito Federal ou dos Municípios, o que não ocorre se o questionamento se der com base na declaração de ajuste anual.

c) Imposto Residual

Artigo: 157, inciso II.

Competência: Privativa da União.

Destinatários: Estados e Distrito Federal.

• Montante: 20%.

Este tributo é o previsto no art. 154, inciso I cc com o artigo 157, inciso II, que poderá ser instituído mediante lei complementar, devendo ser não cumulativo e não ter fato gerador ou base de cálculo já contemplado na Constituição. Até o presente momento, a União não exerceu tal competência.

d) Itr (Imposto Territorial Rural)

Artigo: 158, inciso II.

Competência: Privativa da União;

Destinatários: Distrito Federal e Municípios;

• Montante: 50% do imposto, caso seja arrecadado pela União; 100% do imposto, caso seja arrecadado pelo Distrito Federal ou município, relativamente à propriedade rural localizada em seu território.

Tal participação se dará quando o DF ou município celebrar com a União convênio que viabilizar a delegação da competência para fiscalizar, lançar e arrecadar o ITR, previsto no art. 153, inciso VI. Essa delegação de competência tributária relativamente ao ITR foi inserida na Constituição pela Emenda   nº 42/03, e está regulado pela Lei nº 11.250/05.

e) Ipva (Imposto Sobre Propriedades De Veículos Automotores)

Artigo: 158, inciso III.

Competência: Estados e Distrito Federal;

Destinatários: Municípios.

• Montante: 50% do imposto que for arrecadado será destinado ao município onde o veículo se encontra licenciado.

f) Icms (Imposto Sobre Operações Relativas Á Circulação De Mercadorias E Sobre Prestações De Serviços De Transporte Interestadual E Intermunicipal E De Comunicação)

Artigo: 158, inciso IV

Competência: Estados e Distrito Federal.

Destinatários: Municípios.

Montante: 25% do produto da arrecadação, distribuído da seguinte forma:

• 3/4 desse montante (no mínimo) será destinado ao município onde ocorreu a adição do valor à operação onde ocorreu à saída da mercadoria;
• 1/4 desse montante (no máximo) de acordo com o que dispuser lei estadual.

Esse montante pode, inclusive, seguir a regra do local onde se verificou o IVA (Índice de Valor Adicionado). Não se admite que algum município onde ocorreu o IVA fique fora de tal repartição, como já aconteceu em que algumas leis estaduais pretendiam excluir a capital dessa participação para compensar desigualdades regionais no interior. Se a operação não foi realizada com base em IVA (ex.: ICMS no Simples Nacional), será aplicado o montante de 32% da receita bruta com o imposto, distribuído conforme o município onde ocorreu a operação.

g) Cide-Combustíveis (Contribuições De Intervenção No Domínio Econômico)

Artigo: 159, inciso III, §4º.

Competência: União;

Destinatários: Estados, DF e municípios;

Montante: 29% dividido entre Estados e DF.

Do montante, os Estados deverão destinar 25% aos municípios, para investimento em infraestrutura de transporte. A CIDE-Combustível apesar de ter sua arrecadação vinculada ao pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool, gás natural e derivados e petróleo e derivados, ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria de petróleo ou gás, e financiamento da infraestrutura de transportes, ele tem seu produto da arrecadação repartido.

Os critérios estão previstos na Lei nº 10.336/01, como vemos a seguir: os percentuais individuais de participação dos Entes Federativos são calculados anualmente pelo TCU e por ele publicados em Decisão Normativa até o dia 15 de fevereiro, podendo ser revisados até final de março, com base em estatísticas referentes ao ano anterior e conforme regras definidas pela Lei 10.336/01: para Estados e DF, no art. 1°-A, § 2°, e para Municípios, no art. 1°B, § 1°. A vigência de uma decisão normativa dessas abrange os repasses de abril, julho e outubro do ano em curso e o de janeiro do ano seguinte.

O critério de repartição entre os Estados e o DF é o seguinte:

• 40% proporcionalmente à extensão da malha viária federal e estadual pavimentada existente em cada UF, conforme estatísticas do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT;
• 30% proporcionalmente ao consumo de combustíveis de cada UF, conforme estatísticas da Agência Nacional do Petróleo – ANP;
• 20% proporcionalmente à população, conforme apurada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE;
• 10% distribuídos em parcelas iguais entre as UFs.

Já o critério de repartição entre os Municípios deveria ser estabelecido em lei Federal, de acordo com determinação do art. 159 da Constituição Federal; enquanto essa lei não é editada, vale o definido pela Lei 10.336/01:

• 50% segundo o rateio do FPM;
• 50% proporcionalmente à população, conforme apurada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.

4.2.2 Repartições Indiretas em Espécie

            A Constituição Federal de 1.988 prevê situações em que o montante arrecadado a ser repartido integrará primeiramente um fundo, ao invés de ser repassado diretamente ao participante.

a) Ir (Imposto De Renda) E Ipi (Imposto Sobre Produto Industrializado)

Artigo: 159, inciso I.

Competência: União;

Destinatários: Estados, DF e municípios;

Montante: 49% do produto da arrecadação (excluído o montante estudado anteriormente, ou seja, o IR dos servidores federais não entra no bolo), distribuídos da seguinte forma:

• 21,5% destinados ao FPE Fundo de Participação dos Estados, dos quais:
• 85% destinados ao Norte, Nordeste e Centro-Oeste;
• 15% destinados ao Sul e Sudeste;
• 23,5% destinados ao FPM (Fundo de Participação dos municípios);
• 3% destinados ao FNO, FNE e FCO (Fundos do Norte, Nordeste e Centro-Oeste), do montante destinado ao FNE, metade vai para a região do semiárido;
• 1% destinado também ao FPM, entregue nos primeiros 10 dias de dezembro – Emenda nº 55/10. Esta destinação visou amortecer os impactos que os municípios têm no pagamento do 13º salário aos seus servidores;
• Novidade: 1% destinado ainda ao FPM, que será entregue nos primeiros 10 dias de julho – Emenda nº 84/14. Esta destinação, cuja metade entrou em vigor em julho de 2015 e a outra entrará em julho de 2016, visa repor as perdas que os municípios sofrerão com as desonerações aprovadas pelo governo Dilma.

A distribuição é feita conforme previsto na Lei Complementar nº 62/89. Cabe ao Tribunal de Contas da União (TCU) calcular os montantes conforme determina em seu artigo 161, parágrafo único da Constituição Federal de 1.988. O TCU apenas calcula, pois os percentuais são os de lei.

b) Ipi De Produtos Exportados

Artigo: 159, inciso II.

Competência: União;

Destinatários: Estados, Distrito Federal e Municípios;

Montante: 10% do produto da arrecadação destinada aos Estados e DF, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados, dos quais 25% serão distribuídos aos municípios.

A Constituição Federal de 1.988 adota uma política tributária em que não se permite a exportação de tributos. O Imposto sobre Exportação, por exemplo, não tem função de arrecadação, e sim função regulatória, sendo, portanto, um imposto extrafiscal. Assim, na saída de mercadorias incide ICMS, mas nas exportações, para evitar a exportação do imposto, existe uma imunidade tributária, repercutindo em perdas para o Estado.

Portanto, para minimizar os impactos dessas perdas, foi previsto um fundo, composto por 10% da arrecadação do IPI. Os municípios também sofrem tais perdas, já que 25% do ICMS arrecadado pertence à cidade onde foi realizada a saída da mercadoria. Assim, do montante de 10% do IPI, o Estado deve destinar 25% aos municípios. Nenhum Estado pode receber mais que 20% desse montante a repartir.

5 GARANTIAS DE REPASSE

            A regra de repartição das receitas tributárias tem como finalidade a garantia da autonomia financeira dos Entes Federativos, sendo um dos sustentáculos do Pacto Federativo. Por isso, o art. 160 da Constituição Federal de 1.988 prevê que é proibida a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Entretanto, o parágrafo único do dispositivo, com redação pela Emenda nº 29/00, dispõe que a proibição prevista não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos:

• Ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias;
• Ao cumprimento dos percentuais mínimos de aplicação de recursos em ações e serviços públicos de saúde.

Vemos desta forma, que é proibido, por exemplo, condicionar os repasses quando não houver aplicação dos percentuais mínimos com educação. Esse descumprimento da norma pelo município, na verdade, autoriza a intervenção do Estado conforme versa o artigo 35, inciso III da Constituição Federal de 1.988.

A falta do repasse das receitas tributárias autoriza a intervenção da União no Estado conforme artigo 34, inciso V, alínea b da Constituição Federal de 1.988.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

As competências tributárias estão claramente delimitadas na Constituição Federal e as responsabilidades de cada ente da federação brasileira necessitam ser esclarecidas, de modo a extirpar as áreas de sombra, definindo exatamente onde começa o papel de um e onde termina o do outro. Não há equilíbrio perfeito entre as bases tributárias, receitas, e as atribuições constitucionais, despesas, e sim existem mecanismos para equilibrar as fontes e usos, repartição das receitas tributárias, repasses constitucionais e não constitucionais.

Além das disparidades regionais, já bastante conhecidas, a aceleração do processo de descentralização ocorreu em meio a um quadro de alta inflação, estagnação e deterioração dos serviços públicos tradicionalmente ofertados pela União. A consideração destes aspectos é fundamental para a compreensão do quadro atual, em que alguns analistas defendem que o esforço de estabilização não vem sendo compartilhado por Estados e Municípios.

Devemos salientar ainda, que a nova e crescente modalidade de venda, por intermédio da internet, denominada e-commerce, que tem movimentado enormemente o mercado nos últimos anos, tendo no ano de 2015 um aumento significativo nas vendas e influenciado o mercado gera guerra fiscal, além de inúmeros questionamentos por empresários e tributaristas em face da arrecadação dos impostos cuja receita pertence ao Estado de origem da mercadoria. Mesmo tendo entrado em vigor recentemente a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 197/2012 com uma nova ordem de distribuição de receitas, há, ainda, vários pontos sem respostas, por este motivo é urgente e necessário que os Estados legislem e definam regras para a melhor distribuição das receitas.

O que se pode defluir dessas informações é que não há que se falar em autonomia do ente federado se não houver um perfeito equilíbrio entre as receitas tributárias e/ou repasses intergovernamentais e suas responsabilidades constitucionalmente estatuídas.

Mais que isto, o cerne da questão está na capacidade de arrecadação direta, sem que tenha de existir uma dependência de repasses intergovernamentais. Tal dependência leva, sem sombra de dúvidas, às políticas de troca de favores, sem falar em tráfico de influência e corrupção.

Um Estado que se diz federal deve primar para que as responsabilidades, as fontes e os usos estejam o mais descentralizado possível, pois somente a proximidade com o beneficiário direto pode permitir uma eficiente fiscalização pelo cidadão.

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