Resumo
O trabalho busca debater sobre a constitucionalidade e a harmonia das decisões judiciais acerca da apresentação de declaração de imposto de renda desatualizado pelo candidato na oportunidade do registro da candidatura.
Palavras-chave: Imposto de renda; pedido de registro de candidatura.
Sumário
1. Introdução...............................................................................................................05
2. Dos princípios da moralidade, probidade e da boa-fé............................................07
3. Do clamor social por medidas anticorrupção.........................................................09
4. Do processo de registro.........................................................................................12
5. Da regulamentação pelo TSE e possibilidade de configuração do crime do art. 350 do código eleitoral......................................................................................................16
6. Conclusão...............................................................................................................23
Referência..................................................................................................................25
1. Introdução
A discussão acerca da moralização do regramento político se tornou o foco de atenção social após as manifestações sociais de 2015. Em verdade, desde a Lei n° 9.840/1999, lei de iniciativa popular conhecida como “Lei dos Bispos”, é evidente o movimento popular para garantir a probidade administrativa.
Outras leis seguiram-se como no caso da “Lei da Ficha Limpa” (Lei Complementar nº 135, de 2010) e atualmente vem sendo discutida no Congresso um projeto mobilizado pelo Ministério Público, conhecida como “As 10 Medidas Contra A Corrupção”.
Em contrapartida ao clamor social, as leis preexistentes que visam garantir a elegibilidade e prezar pela probidade administrativa estão sendo interpretadas de forma elástica por alguns intérpretes da lei em detrimento de outros.
No trabalho in loco será discutido de forma ampla e definitiva a dupla visão acerca da necessidade da declaração de imposto de renda que será concedida pelo candidato na oportunidade de registro de sua candidatura estar atualizado.
Ou seja, em face do interesse público e da importância desta documentação, qual vem sendo o entendimento adotado pelos Tribunais e qual a importância da homogeneidade das decisões, que deverão estar em consonância com o interesse público e ao anseio social.
Dessa forma, o artigo destaca os tópicos DA PROBIDADE ADMINISTRATIVA E DO INTERESSE PÚBLICO, DO CLAMOR SOCIAL POR MEDIDAS ANTICORRUPÇÃO, DO PROCESSO DE REGISTRO, DA REGULAMENTAÇÃO PELO TSE e DA POSSIBILIDADE DE CONFIGURAÇÃO DO CRIME DO ART. 350 DO CÓDIGO ELEITORAL.
Primeiramente em razão da fundamentação principiológica do regramento jurídico, que deverá considerar através da razoabilidade as tutelas da moralidade e do interesse público ao lidar com bens públicos.
Logo, em face aos anseios populares notadamente manifestados pelo país que refletem em propostas de leis mais severas no trato com a corrupção, o aspecto histórico deve ser também abordado e reverenciado na interpretação das leis já editadas.
Finalmente, é necessário verificar a letra fria da lei e as interpretações que vem sendo submetida pelo Tribunal Superior Eleitoral, para concluir se é possível ou não configurar qualquer ato ilícito na ausência de apresentação de documentos atualizados.
Toda essa demanda gira em torno da discussão da boa-fé do candidato a cargo público responsável por gerir a res pública e concluir se necessariamente faz-se necessária a comprovação dessa intenção documentalmente.
I - DOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, PROBIDADE E DA BOA-FÉ
O princípio da moralidade é entendido como a congregação de costumes e deveres para com o próximo, em sintonia com valores de respeito à existência humana.
A probidade, por sua vez, consiste em honradez, integridade de caráter, honestidade. Assim, a probidade administrativa é a retidão no proceder, não somente de acordo com as normas sociais e legais: de forma ética e dentro dos princípios de moralidade.
Em suma, o ato de imoralidade afronta as normas de conduta aceitas pelos administrados e a ética, enquanto a improbidade significa a má qualidade de uma administração, pela prática de atos que implicam o enriquecimento ilícito do agente ou em prejuízo ao erário ou, ainda, em violação aos princípios que orientam a pública administração.
Os princípios da moralidade, da probidade e da boa-fé, insertos no art. 14, § 9º, da Constituição Federal, norteiam os sistemas eleitorais, tanto sob a ótica punitiva dos ilícitos previstos na legislação infraconstitucional, notadamente na Lei nº 9.504/97 e na Lei Complementar nº 64/90, como também o próprio procedimento alusivo ao registro de candidatura, consistente no rito de exame da aptidão das candidaturas, regulado também pelas mesmas leis referidas.
Desse modo, uma das exigências da Justiça Eleitoral para registros de candidaturas é a entrega da declaração de bens dos candidatos, prevista no art. 11, IV da Lei as Eleições: a posse e o exercício do mandato dos eleitos estão condicionados, dentre outros documentos a serem apresentados, à apresentação da declaração patrimonial (bens e valores) que compõe o patrimônio privado do político.
Essencialmente é uma exigência legal que busca tornar o processo eleitoral transparente, além de combater o enriquecimento ilícito. Entretanto, a possibilidade de apresentação de declaração parcial, que não contemple a integralidade dos bens ou lhes atribua valor inadequado ou irrelevante, chega a ser considerada tolerável pela sociedade.
Essa possibilidade visivelmente fere a boa-fé, visto como um conceito ético de conduta, moldado no proceder com correção, com dignidade, pautada a atitude nos princípios da honestidade, da boa intenção e no propósito de a ninguém prejudicar, uma vez que tal regra de conduta visa garantir a coerência do comportamento do sujeito da relação jurídica, assegurando-se a relação de confiança minimamente necessária para o desenvolvimento das relações entre o Poder Público e o administrado.
Vez que se tutela o interesse público por meio da moralidade e da probidade, a conduta pautada pela boa-fé seria no mínimo adequada, pois se trata de violação do dever objetivo de lealdade para com a outra parte, impedindo-se a indevida frustração de expectativas baseadas no outro pelo próprio comportamento anterior.
Ao realizar qualquer que seja a irregularidade, o candidato estará ferindo também o interesse público, ou seja, o "bem geral". Como bem disse Celso Antônio Bandeira de Mello, “ao se pensar em interesse público, pensa-se, habitualmente, em uma categoria contraposta à de interesse privado, individual, isto é, ao interesse pessoal de cada um. Acerta-se em dizer que se constitui no interesse do todo, ou seja, do próprio conjunto social, assim como acerta-se também em sublinhar que não se confunde com a somatória dos interesses individuais, peculiares de cada qual”.
II - DO CLAMOR SOCIAL POR MEDIDAS ANTICORRUPÇÃO
Ao se tratar de moralidade e probidade no âmbito dos mandatos eletivos, cumpre observar que, no ano de 2013 deu-se início a um ciclo de manifestações populares reconhecidas como um marco histórico no Brasil (UOL, 2013).
O movimento iniciado em São Paulo, em razão do aumento na tarifa do ônibus municipal, alastrou-se pelo país: as redes sociais mobilizaram os jovens a marchar nas principais cidades e levantarem bandeiras que envolviam alguns temas e um dos mais defendidos era o repúdio à corrupção.
Muitos também elocubram um paralelo entre os protestos de 1984 conhecidos como Diretas Já, bem como os de 1992, chamado Fora Collor ou Campanha pela Ética na Política e as manifestações mais atuais (TATAGIBA, 2014).
À parte das discussões ideológicas e políticas discutidas é necessário pontuar que o combate à corrupção foi um lugar comum (SINGER, 2013):
Segundo a pesquisa do Ibope, na noite de 20 de junho, quando levadas em consideração as três principais reivindicações espontaneamente levantadas pelos manifestantes entrevistados, a mudança do ambiente político ficou em primeiro lugar, tendo sido mencionada por 65% dos presentes, com 50% fazendo referência especificamente à corrupção. A questão do transporte ficou em segundo lugar, com 54% das respostas, e os gastos com a Copa em terceiro, com 40%. Seria interessante pesquisar, no futuro, se houve alguma associação entre essas opções, a escolaridade e a renda dos entrevistados.
Seguido do arrocho econômico e de novos escândalos de corrupção, as manifestações representaram um clamor por reformas reais e tiveram alguns reflexos.
Apesar do combate à corrupção ser objeto de comoção popular há muito tempo, como em fevereiro de 1997, em que a Comissão Brasileira Justiça e Paz (CBJP) ter encabeçado o projeto “Combatendo a Corrupção Eleitoral”, que culminou na edição da lei de iniciativa popular (Lei nº 9.840/99) e que originou notadamente a punição, enquanto ilícito cível-eleitoral, da prática de compra de votos (art. 41-A da Lei das Eleições), seguiu-se após isso diversas Minirreformas Eleitorais (Leis 11.300/2006, 12.034/2009 e 12.891/2013) e, após 2013, houve mais uma mudança consubstanciada na Lei nº 13.165/2013, que trouxe a limitação do período de campanha e revela a preocupação do legislador com os custos das campanhas, alinhado o novo texto legal com o entendimento do Supremo Tribunal Federal, sobretudo em face da proibição de doações por parte de pessoas jurídicas e em razão da sensação popular de impunidade.
Nesse sentido e mais recentemente, sucedeu também a orientação do STF de que a pena pode ser executada após a decisão de segundo grau, não exigindo a espera do trânsito em julgado (Supremo Tribunal Federal):
Ao negar o Habeas Corpus (HC) 126292 na sessão desta quarta-feira (17), por maioria de votos, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) entendeu que a possibilidade de início da execução da pena condenatória após a confirmação da sentença em segundo grau não ofende o princípio constitucional da presunção da inocência. Para o relator do caso, ministro Teori Zavascki, a manutenção da sentença penal pela segunda instância encerra a análise de fatos e provas que assentaram a culpa do condenado, o que autoriza o início da execução da pena.
A decisão indica mudança no entendimento da Corte, que desde 2009, no julgamento da HC 84078, condicionava a execução da pena ao trânsito em julgado da condenação, mas ressalvava a possibilidade de prisão preventiva. Até 2009, o STF entendia que a presunção da inocência não impedia a execução de pena confirmada em segunda instância.
O cenário político-social no Brasil, desde então, caminha para a observação de novas e rígidas regras que visam atender a princípio do Direito Eleitoral extrapenal: “princípio da proteção” (ou da supremacia do interesse público nesta seara) que atinge especialmente o sistema de inelegibilidades, com a limitação de candidaturas a cargos eletivos em razão de condenações não transitadas em julgado, o que, segundo o Pretório Excelso, não fere o disposto no art. 5º, LVII da Constituição Federal.
Oportuno, portanto, destacar o teor do 9° do art. 14 da Constituição Federal:
§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.
Em 10 de dezembro de 2007, o Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE) decidiu dar início à Campanha Ficha Limpa, com a coleta de assinaturas no início de maio de 2008 e apenas, após muitos ajustes e aprovação pelo Congresso Nacional, foi publicada no Diário Oficial da União, no dia 7 de junho de 2010, a Lei Complementar n° 135 que alterou a Lei de Inelegibilidades, tanto aumentando as suas hipóteses de incidência (novas causas), durações e termo inicial das restrições à capacidade eleitoral passiva.
Logo, não se tratar de focar no caráter punitivo das restrições, mas sim afastar aqueles que não se norteiam por flagrante boa-fé e feitos anteriores irretocáveis e indiscutíveis, características desejáveis para os gestores da máquina pública.
III - DO PROCESSO DE REGISTRO
A Lei nº 9.504/97, conhecida como Lei das Eleições, inicia a regulamentação do processo de registro a partir do art. 8º, no qual estabelece o período entre 20 de julho e 5 de agosto para realização das eleições.
Não obstante a indigitada disciplina legal, o art. 105 dessa lei prevê que “até o dia 5 de março do ano da eleição, o Tribunal Superior Eleitoral, atendendo ao caráter regulamentar e sem restringir direitos ou estabelecer sanções distintas das previstas nesta Lei, poderá expedir todas as instruções necessárias para sua fiel execução, ouvidos, previamente, em audiência pública, os delegados ou representantes dos partidos políticos”.
Em face desse ditame legal alusivo à competência normativa ou regulamentar, o TSE expede uma resolução específica para cada pleito, dentre as diversas matérias pertinentes do pleito (atos preparatórios, propaganda, representações eleitorais etc) que complementa, também, o procedimento de formalização da candidatura. cujo rito, para alguns, seria caracterizado como de caráter administrativo e de mera jurisdição voluntária, mas que eventualmente há a adoção de um rito contencioso de impugnação do candidato, insculpido no art. 3º e seguintes da Lei Complementar nº 64/90.
Note-se que o Tribunal Superior Eleitoral tem firme jurisprudência no sentido de que o processo de registro de candidatura tem natureza jurisdicional conforme se infere do seguinte precedente:
ELEIÇÕES 2014. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DO DISPOSITIVO LEGAL VIOLADO. FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL DEFICIENTE. RECURSO DESPROVIDO.
1. O processo de registro de candidatura possui natureza jurisdicional, motivo pelo qual os recursos nele interpostos se submetem aos mesmos requisitos de admissibilidade dos demais processos.
2. Não se admite recurso especial quando não haja indicação de violação à lei ou existência de divergência jurisprudencial, sendo deficientes as razões recursais se não demonstrado o cabimento do recurso especial. Incidência da Súmula nº 284/STF.
3. Agravo regimental desprovido.
(Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 389294, Acórdão de 11/11/2014, Relator(a) Min. GILMAR FERREIRA MENDES, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 11/11/2014 )
A partir do art. 10, a Lei das Eleições trata dos requisitos para registro dos candidatos e o art. 11. Preceitua que os partidos e coligações deverão solicitar à Justiça Eleitoral o registro de seus candidatos, o qual deverá ser acompanhado dos seguintes documentos:
Art. 11 da Lei nº 9.504/97.
§ 1º O pedido de registro deve ser instruído com os seguintes documentos:
I - cópia da ata a que se refere o art. 8º;
II - autorização do candidato, por escrito;
III - prova de filiação partidária;
IV - declaração de bens, assinada pelo candidato;
V - cópia do título eleitoral ou certidão, fornecida pelo cartório eleitoral, de que o candidato é eleitor na circunscrição ou requereu sua inscrição ou transferência de domicílio no prazo previsto no art. 9º;
VI - certidão de quitação eleitoral;
VII - certidões criminais fornecidas pelos órgãos de distribuição da Justiça Eleitoral, Federal e Estadual;
VIII - fotografia do candidato, nas dimensões estabelecidas em instrução da Justiça Eleitoral, para efeito do disposto no § 1º do art. 59.
IX - propostas defendidas pelo candidato a Prefeito, a Governador de Estado e a Presidente da República.
É possível observar que, dentre os requisitos legais, constam a declaração de bens e certidões criminais, medidas adotadas para comprovar a probidade administrativa, uma vez que é no registro a oportunidade em que se garante o atendimento às normas constitucionais que instituem as condições de elegibilidade e as causas de inelegibilidade.
Nesse sentido, no processo de registro é necessário apontar o atendimento a normas coletivas, direcionadas ao partido e coligações – Demonstrativo de Regularidade de Atos Partidários (DRAP) – e também às normas individuais - Requerimento de Registro de Candidatura (RRC) – conforme se refere a decisão abaixo:
Processo de registro de candidatura: sua cisão e das respectivas decisões em: (a) um processo geral, no qual se decidirá da validade da convenção e, se existir, da deliberação sobre coligação; e (b) um processo individual, relativo a cada candidato, no qual se decidirá sobre condições de elegibilidade e causas de inelegibilidade (Res./TSE 20.993/2002, art. 11).
(Recurso Especial nº 20406, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 25.9.2002)
Como dito, no art. 11 da Lei de Eleições constam exigências quanto à apresentação de documentos para verificação de condições de elegibilidade, tanto instituídas no texto constitucional – art. 14, § 3º, da Constituição Federal, como também na própria lei citada, a exemplo da quitação eleitoral (art. 11, § 1º, VI).
A ausência de apresentação de algum dos documentos acarreta o indeferimento do pedido. Porém e antes mesmo do indeferimento, o § 3º do art.10 da Lei nº 9.504/97 prevê a concessão de prazo para tal diligência: “Caso entenda necessário, o Juiz abrirá prazo de setenta e duas horas para diligências”.
Ainda assim, a Súmula TSE nº 3 estabelece: “No processo de registro de candidatos, não tendo o juiz aberto prazo para o suprimento de defeito da instrução do pedido, pode o documento, cuja falta houver motivado o indeferimento, ser juntado com o recurso ordinário”.
Entretanto, o Tribunal Superior Eleitoral, no leading case, a seguir, já decidiu pela flexibilização quanto à juntada de documento, em instância inferior, mesmo após o prazo concedido para diligência:
ELEIÇÕES 2014. RECURSO ESPECIAL. REGISTRO DE CANDIDATURA. DEPUTADO ESTADUAL. CERTIDÃO CRIMINAL. JUNTADA TARDIA. INSTÂNCIA ORDINÁRIA. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DA INSTRUMENTALIDADE DAS FORMAS, DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. PROVIMENTO.
1. As normas de direito eleitoral devem ser interpretadas de forma a conferir a máxima efetividade do direito à elegibilidade.
2. A juntada tardia de certidão faltante deve ser considerada pelo julgador enquanto não esgotada a instância ordinária, até mesmo em razão da ausência de prejuízo ao processo eleitoral. Incidência, na espécie, dos princípios da instrumentalidade das formas, da razoabilidade e da proporcionalidade.
3. Recurso provido, para determinar o retorno dos autos à Corte a quo, a qual deverá proceder ao exame do aludido documento.
(Recurso Especial nº 38455, relª. Minª. Luciana Lóssio, DJ E de 4.9.2014)
Assim, acolhendo o precedente de que “as normas de direito eleitoral devem ser interpretadas de forma a conferir a máxima efetividade do direito à elegibilidade”, é possível adentrar ao mérito da necessidade de apresentação de declaração de bens exigida pelo inciso IV do §1º do art. 11 da Lei das Eleições, já citado, para instruir o pedido de registro.
Observe-se que, ainda que admita a juntada de documento após a fase de diligência, é imprescindível a apresentação da declaração de bens, conforme se infere do seguinte julgado:
AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. CANDIDATO. ASSINATURA. DIVERGÊNCIA. DOCUMENTAÇÃO. REQUERIMENTO. REGISTRO. DECLARAÇÃO DE BENS. PROVIMENTO. MANUTENÇÃO. INDEFERIMENTO. REGISTRO.
1. Tendo a Corte Regional concluído pelo descumprimento do disposto no art. 26, I, da Resolução-TSE nº 23.221/2010, que impõe ao candidato a apresentação de declaração de bens por ele assinada, não é possível modificar tal entendimento sem o reexame de provas, o que não se admite em sede de recurso especial.
2. Agravo regimental provido para negar provimento ao recurso especial e, por consequência, manter o acórdão regional que indeferiu o registro de candidatura.
(Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 335892, Acórdão de 05/10/2010, Relator(a) Min. ARNALDO VERSIANI LEITE SOARES, Relator(a) designado(a) Min. MARCELO HENRIQUES RIBEIRO DE OLIVEIRA, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 05/10/2010 )
No que tange à referida exigência, a lei não se debruça sobre pormenores acerca da declaração de bens citada pela lei, o que permite sua interpretação ampla de acordo com a jurisprudência que pretende oportunizar ao máximo a elegibilidade.
Entretanto, as hipóteses de apresentação de declaração de bens que não reflitam a realidade patrimonial do candidato - naquele momento e em razão de uma desatualização temporal ou que atribua valores distorcidos, devem ser objeto de análise pormenorizada pela Justiça Eleitoral.
A ausência de fidelidade entre a situação financeira do candidato e aquela apresentada na oportunidade do registro permite a manipulação dos seus bens durante e após o exercício do mandato.
IV - DA REGULAMENTAÇÃO PELO TSE E POSSIBILIDADE DE CONFIGURAÇÃO DO CRIME DO ART. 350 DO CÓDIGO ELEITORAL
Como anteriormente esclarecido, o Art. 11º, IV, da Lei das Eleições exige a apresentação da declaração de bens, assinada pelo candidato, para fins de formalização da candidatura, sem qualquer definição acerca das especificidades desta.
Os documentos estarão disponíveis para acesso do público, com o fito de dar publicidade às informações, confiadas em sua veracidade, em consonância com a LE, art. 11, §6º, o que pode ser feito até pela Internet e essa medida tem por si os princípios da publicidade e da transparecia, que informam todo o processo eleitoral. (p. 345. GOMES, Jairo, Direito Eleitoral 12ª ed. – São Paulo: Atlas, 2016).
Por óbvio que qualquer ilegalidade, omissão ou incoerência constatadas na declaração de bens devem ser devidamente comprovadas, sob pena de serem consideradas ilegítimas, conforme o entendimento do TRE-RN:
RECURSO ELEITORAL - REQUERIMENTO DE REGISTRO DE CANDIDATURA - PEDIDO DE HABILITAÇÃO DE PARTIDO COMO ASSISTENTE SIMPLES - REJEIÇÃO - REGISTRO DE CANDIDATURA - DISCUSSÃO ACERCA DA VALIDADE DE CONVENÇÃO MUNICIPAL - DESCABIMENTO - OMISSÃO NA DECLARAÇÃO DE BENS - NÃO COMPROVAÇÃO - DESPROVIMENTO O partido integrante de coligação não possui legitimidade para atuar isoladamente no processo eleitoral, ressalvada a específica hipótese em que se questiona a validade da própria coligação, o que não retrata a situação concreta dos autos. O processo de registro de candidatura não se destina a analisar a regularidade de convenções partidárias, limitando-se apenas à aferição do preenchimento das condições de elegibilidade e da não incidência das causas de inelegibilidade. Não tendo sido demonstrada a alegada omissão na declaração de bens apresentada pelo candidato, há que ser mantida a sentença que deferiu o registro de candidatura. Recurso desprovido.
(TRE-RN - RC: 1676 RN, Relator: FRANCISCO EDUARDO GUIMARÃES FARIAS, Data de Julgamento: 03/07/2014, Data de Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 07/07/2014, Página 02/03)
Ou seja, muitos Tribunais mantém o entendimento que o momento do registro não é oportuno para averiguação da fidedignidade das informações prestadas, concluindo pela mera exigência de cumprimento da apresentação dos documentos, ainda que de forma insatisfatória.
Entretanto, essa declaração parcial poderá esconder uma simples desatualização ou, ainda, uma omissão intencional de bens, que, pelo viés finalista do filtro que o registro de candidatura deveria corresponder, seria reprovável.
O entendimento do Supremo Tribunal Federal e do TSE termina por emergir a tolerância com a falsificação da declaração de bens, que seguidos pelos Tribunais apenas acarretará o indeferimento do registro para a candidatura:
Para alguns doutrinadores a declaração deveria ser atualizada, pois tem fins eleitorais e não fiscais, assim visa “dar publicidade ao patrimônio do candidato, tornando-o visível à sociedade desde o princípio” (p. 348, GOMES, 2016). Para outros, não: “a declaração de bens do candidato, da qual não precisa mais constar a origem e as mutações patrimoniais, objetivam constituir-se prova em eventual e futuro processo de enriquecimento ilícito no exercício do mandato” (p. 101, CANDIDO, 2016).
Isso porque não seria competência da Justiça Eleitoral julgar demandas que versam sobre enriquecimento ilícito daqueles que ostentam ou já ostentaram mandatos eletivos, (CANDIDO, 2016).
O TSE já decidiu que a “não atualização dos bens constantes da declaração entregue não constitui motivo impeditivo para que se proceda o registro” (TSE – Ac. N.º11.363, de 31 – 8 – 1990 – JU – RISTSE 7:84).
Não obstante e em paralela, necessário acrescentar que algumas esferas da federação exigem que o funcionário público concursado apresente a declaração de bens atualizada, sob pena de punição.
Ademais, essa previsão foi trazida pelo Decreto Nº 16.209, de 20 de janeiro de 2016 que modificou o art. 7º do Decreto nº 15.367/2013 que dispõe sobre a apresentação anual da declaração de bens e valores que compõem o patrimônio privado dos agentes públicos de Belo Horizonte.
Resta esclarecer, de forma homogênea, se o mesmo tratamento dispensado aos funcionários públicos será estendido aos agentes políticos em sua pretensão de investidura dos mandatos eletivos.
Alguns países seguem o mesmo modelo, conforme Hervé Cauchois (2005, p. 177 – 178 apud GOMES, 2016), em razão da preocupação na proteção da coisa pública motivou a obrigatoriedade de apresentação de declaração de bens no início e no fim de algumas funções.
A ausência de atualização da declaração de bens não se confunde com a alteração dolosa da declaração, seja para acrescentar ou suprimir informações, que caracterizaria o delito de falsidade ideológica previsto no art. 350 do Código Eleitoral, que prevê como conduta ilícita “omitir” ou “inserir” dados em documento público ou particular para fins eleitorais, in verbis:
Omitir, em documento público ou particular,
declaração que dele devia constar, ou nele inserir ou fazer inserir declaração falsa ou diversa da que devia ser escrita, para fins eleitorais:
Pena - reclusão até cinco anos e pagamento de 5 a 15 dias-multa, se o documento é público, e reclusão até três anos e pagamento de 3 a 10 dias - multa se o documento é particular.
Parágrafo único. Se o agente da falsidade documental é funcionário público e comete o crime prevalecendo-se do cargo ou se a falsificação ou alteração é de assentamentos de registro civil, a pena é agravada.
Como não existe um parâmetro legal, as decisões terminam por basilar um entendimento local.
De outra parte, o Supremo Tribunal Federal possui precedentes que confirmam a posição de que a apresentação da declaração de bens “desatualizada” não configuraria o tipo penal dos art. 350 e 355, uma vez que (1) não causam danos, pois não foram elaborados com o intuito de fraude e (2) não é aquela a oportunidade de verificação da legalidade dos documentos, como no caso do RHC 43396, 1ª Turma, Rel. Min. Evandro Lins, DJ 15.2.1967, STF, HC 85976, Rel. Min. Ellen Gracie, 2ªTurma, DJ 24.2.2006.
Tal orientação jurisprudencial continua sendo adotada, como a seguir se infere, oriundas, inclusive de Tribunais Regionais Eleitorais e Tribunal Superior Eleitoral:
HABEAS CORPUS COM PEDIDO DE LIMINAR. ARTS. 350 E 353 DO CÓDIGO ELEITORAL . TRANCAMENTO DA AÇÃO PENAL. LIMINAR DEFERIDA PARA SUSPENDER A TRAMITAÇÃO DA AÇÃO PENAL. 1 - Ação penal pela prática dos crimes previstos nos arts. 350 (falsidade ideológica) e 353 (uso de documento falso) do código eleitoral. Omissão de imóveis e outros valores na declaração de bens apresentada no registro de candidatura. 2 - Ausência de justa causa. Documento sujeito à verificação não tipifica o crime do art. 350. Precedentes: STF, RHC 43396, Rel. Min. Evandro Lins; STF, HC 85976, Rel. Min. Ellen Gracie; TSE, RESPE 12.799/SP, REL. MIN. Eduardo Alckmin; TSE; RESPE Nº 36417, Rel. Min, Felix Fischer; TRE/SP, RECRIM Nº 209-44, Rel. Juiz Silmar Fernandes. 3. Se inexiste documento falso não se pode falar no crime de uso deste. 4. Falta de justa causa para a ação penal configurada. 5. Ordem concedida.
TRE-SP - HABEAS CORPUS HC 791061 SP (TRE-SP) ; Data de publicação: 27/01/2015.
AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. HABEAS CORPUS. CRIME DO ART. 350 DO CE. FALSIDADE IDEOLÓGICA. DECLARAÇÃO DE BENS. ATIPICIDADE DA CONDUTA. AUSÊNCIA DE POTENCIAL LESIVO AOS BENS JURÍDICOS TUTELADOS PELA NORMA PENALELEITORAL. NÃO PROVIMENTO.1. Segundo a orientação das Cortes Superiores, a caracterização do delito de falsidade ideológica exige que o documento no qual conste a informação falsa tenha sido "preparado para provar, por seu conteúdo, um fato juridicamenterelevante", de modo que o fato de estarem as afirmações nele constantes submetidas à posterior averiguação afasta a possibilidade de ocorrer a falsidade intelectual (STF, RHC 43396, 1ª Turma, Rel. Min. Evandro Lins, DJ 15.2.1967, STF, HC 85976, Rel.Min. Ellen Gracie, 2ª Turma, DJ 24.2.2006). 2. Se o documento não tem força para provar, por si só, a afirmação nele constante - como ocorre na hipótese da declaração de bens oferecida por ocasião do pedido de registro de candidatura - não há lesão à fé pública, não havendo,assim, lesão ao bem jurídico tutelado, que impele ao reconhecimento de atipicidade da conduta descrita na inicial acusatória. 3. Ademais, ainda que se pudesse considerar a declaração de bens apresentada por ocasião do registro de candidatura à Justiça Eleitoral prova suficiente das informações nele constantes, haveria de ser afastada a ocorrência de potencial lesividade ao bem jurídico especificamente tutelado pelo art. 350 do Código Eleitoral , qual seja, a fé pública e a autenticidade dos documentos relacionados ao processo eleitoral, dado serem as informações constantes em tal título irrelevantes para o processo eleitoral em si (REspe 12.799/SP, Rel. Min. Eduardo Alckmin, DJ de 19.9.97) 4. Agravo regimental não provido.
TSE - Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral AgR-REspe 36417 SP (TSE) ; Data de publicação: 14/04/2010
AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. HABEAS CORPUS. CRIME DO ART. 350 DO CE. FALSIDADE
IDEOLÓGICA. DECLARAÇÃO DE BENS. ATIPICIDADE DA CONDUTA. AUSÊNCIA DE POTENCIAL LESIVO AOS BENS JURíDICOS TUTELADOS PELA NORMA PENAL ELEITORAL. NÃO PROVIMENTO.
1. Segundo a orientação das Cortes Superiores, a caracterização do delito de falsidade ideológica exige que o documento no qual conste a informação falsa tenha sido "preparado para provar, por seu conteúdo, um fato juridicamente relevante", de modo que o fato de estarem as
afirmações nele constantes submetidas à posterior averiguação afasta a possibilidade de ocorrer a falsidade intelectual (STF, RHC 43396, 1 Turma, ReI. Min. Evandro Lins, DJ 15.2.1967, STF, HC 85976, ReI. Min. Ellen Gracie, 2 Turma, DJ 24.2.2006).
2. Se o documento não tem força para provar, por si só, a afirmação nele constante - como ocorre na hipótese da declaração de bens oferecida por ocasião do pedido de registro de candidatura - não há lesão à fé pública, não havendo, assim, lesão ao bem jurídico tutelado, que impele ao reconhecimento de atipicidade da conduta descrita na inicial acusatória.
3. Ademais, ainda que se pudesse considerar a declaração de bens apresentada por ocasião do registro de candidatura à Justiça Eleitoral prova suficiente das informações nele constantes, haveria de ser afastada a ocorrência de potencial lesividade ao bem jurídico especificamente tutelado pelo art. 350 do Código Eleitoral, qual seja, a fé pública e a autenticidade dos documentos relacionados ao processo eleitoral, dado serem as informações constantes em tal título irrelevantes para o processo eleitoral em si (REspe 12.799/SP, ReI. Min. Eduardo Alckmin, DJ de 19.9.97)
4. Agravo regimental não provido.
E os tribunais eleitorais tem reiterado a necessidade de demonstração da potencialidade lesiva do fato para eventual discussão sobre a caracterização do crime em referência. Nesse sentido, o TSE mais recentemente assentou que “não apresenta relevante potencialidade lesiva declaração de bens apresentada no momento do registro de candidatura na qual são declarados vários bens, mas omitidos dois veículos” (Recurso em Habeas Corpus nº 12718, rel. Min. Gilmar Mendes, DJE de 25.2.2015).
Ou seja, o entendimento do Supremo Tribunal Federal e do TSE terminam por emergir a tolerância com a falsificação ou inexatidão manifesta da declaração de bens, que seguidos pelos Tribunais apenas acarretará o indeferimento do registro para a candidatura:
REGISTRO DE CANDIDATURA. ELEIÇÕES 2014. FALSIFICAÇÃO DE ASSINATURAS NO REQUERIMENTO DE REGISTRO DE CANDIDATURA E DECLARAÇÃO DE BENS DO CANDIDATO. 1. O Requerimento de Registro de Candidatura e a declaração de bens constituem atos personalíssimos, nos quais o requerente assume responsabilidade pelas informações prestadas e manifesta sua inequívoca vontade de concorrer ao pleito. 2. Comprovada a falsificação deve ser considerado como inexistentes a autorização do candidato e sua declaração de bens, culminando no indeferimento do registro. 3. Registro indeferido.
(TRE-GO - RECAND: 60682 GO, Relator: AIRTON FERNANDES DE CAMPOS, Data de Julgamento: 04/08/2014, Data de Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Tomo 064, Data 04/08/2014)
Nesse ínterim, resta claro a contradição entre a inclinação política e social atual, que vergam para a restrição de direitos e o endurecimento de interpretações e a posição conservadora dos Tribunais até então.
Na oportunidade de registro da candidatura, o ente político que pretende ascender ao cargo político deverá atender as exigências legais, mas atentar-se, também, para os critérios morais a que o cargo também exige, ainda que não coercitivamente.
Este é o objetivo na interpretação restritiva das leis: dar o amparo ético da probidade que a ortografia por vezes deixa de atender.
O fundamento das decisões judiciais preza pela funcionalidade das formas na interpretação restritiva das hipóteses de inelegibilidades, em detrimento da finalidade da exigência no art. 11º, IV da Lei das Eleições: maior controle e vigilância sobre o patrimônio do agente político.
O fato de haver ou não potencialidade de lesar, intenção de fraudar ou oportunidade posterior para verificação da verossimilhança das informações concedidas não deve ser motivo para abrir brechas para que aqueles de má-fé adentrem à gestão do dinheiro público.
Edson Resende após discorrer sobre as formas conceituais trazidas pela doutrina aponta que:
“percebe-se que as causas de inelegibilidade constituem o regime jurídico das candidaturas, fundado em fatos, condutas, ocorrências ou circunstâncias estabelecidos diretamente na Constituição Federal ou em lei complementar, que, presentes no histórico de vida do brasileiro, impedem – por determinado tempo ou sob certas condições – o exercício da sua capacidade eleitoral passiva, com o fim de proteger (i) a normalidade e legitimidade das eleições contra o abuso do poder e (ii) a moralidade e probidade administrativas para o exercício do mandato, bens jurídicos previstos no art. 14, §9º da CF.” (p. 159, CASTRO, 2012)
Logo, é necessário que a observação do princípio da proteção seja priorizado, uma vez que de interesse público, em detrimento do interesse privado do pré-candidato, como ocorre no caso de inelegibilidade previsto pela Lei da Ficha Limpa.
2. Conclusão
A progressão histórica do Brasil comprova que existe uma persistência em impedir ou restringir a manipulação do voto, por meio do poder político ou econômico.
O abuso do poder daquele que lidera a máquina pública deixou diversas sequelas na conjunção política e social do país, como a má distribuição de renda, as altas taxas de analfabetismo, mortalidade infantil e ausência de estruturas básicas para a qualidade de vida e crescimento econômico.
Entretanto, apesar dos esforços, as ações até então adotadas não foram o suficiente para impedir a corrupção e o mau uso de verbas públicas.
Logo, é necessária a adoção de medidas que combatam a corrupção para assegurar que será prezado o interesse público, em detrimento dos particulares.
Dessa forma, o presente trabalho analisou se o aspecto social vem sendo observado dentro do processo de registro de candidatura no que tange a exigência legal de declaração de bens do candidato.
Foram, de início, abordados os princípios da proteção, adotados quando se trata da coletividade, bem como se evidencia que existe, na atualidade, uma demanda popular por medidas anticorrupção, para então, in loco trazer o texto legal e o intuito do legislador.
A legislação é muito superficial no que tange à apresentação de comprovação de bens na oportunidade de registro da candidatura: aquele que pretende ser candidato a cargo político deverá apenas apresentar documentos que comprovem seus bens, sem qualquer pormenor sobre a parcialidade, desatualização ou, ainda, a alteração deste documento, nem, ao menos, qual documento seria exigido.
Finalmente, foram indicadas as decisões judiciais acerca da apresentação de documentos que não refletem a realidade, ainda que não tenha sido de forma dolosa. Existem diferentes correntes que consideram a configuração ou não de crime do art. 350 do Código Eleitoral: a ausência de algum bem ou de atualização do documento que os comprove.
Assim, o entendimento jurisprudencial é diverso, motivo pelo qual não é possível confirmar se há ou não a configuração do crime do art. 350 do Código Eleitoral definitivamente. Entretanto, é possível ratificar que as decisões que, de forma ampla consideram os termos legais e não consideram lesiva a conduta de ocultar informações, vão categoricamente de encontro aos anseios da sociedade em seu atual momento.
A elaboração da norma legal não observou minuciosidades que seriam decisivas para a conclusão da violação do Código Eleitoral. Ainda assim, a interpretação judicial deve acompanhar a dinâmica social e suprir as lacunas deixadas pela dificuldade de atualização da lei.
Referências
Obras:
CANDIDO, Joel J., Direito Eleitoral Brasileiro. – 16ª ed. – revista, atualizada e ampliada – São Paulo: Edipro, 2016;
CASTRO, Edson de Resende, Curso de Direito Eleitoral. 6 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2012.
GOMES, Jairo, Direito Eleitoral 12ª ed. – São Paulo: Atlas, 2016;
TATAGIBA, Luciana. 1984, 1992, 2013. Sobre ciclos de protestos e democracia no Brasil.Revista Política &Sociedade. v.13, n.28, 2014;
Legislação:
Constituição Da República Federativa Do Brasil De 1988
Lei nº 4.737/1965 - Código Eleitoral
Lei n.º 9.840/1999 – Lei dos Bispos
Lei Complementar nº 135 de 2010 - Lei da Ficha Limpa
Lei n o 9.504 de 30 de setembro de 1997 – Lei das Eleições
Artigo consultado on-line:
SINGER, André. Brasil, junho de 2013, classes e ideologias cruzadas. Novos estudos - CEBRAP,São Paulo,n.97, p.23-40, nov.2013. Disponível em http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-33002013000300003/, data de consulta a 15-08-2016.
Site:
Notícias do UOL:
http://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noticias/2013/06/20/em-dia-de-maior-mobilizacao-protestos-levam-centenas-de-milhares-as-ruas-no-brasil.htm
Supremo Tribunal Federal: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=310153
