Resumo:
O procedimento ou processo administrativo é um dos instrumentos mais importantes que dá a garantia aos administrados antes as prerrogativas públicas. Ocorre que não havia uma lei geral sobre o processo ou procedimento administrativo, nem na orbita da união, nem nos Estado e Municípios. Existiam apenas normas esparsas concernentes a um ou outro procedimento que explica menos em partes esta discrição do tema. Somente no inicio 1999 que foi editada a lei 9.784, de 29 de Janeiro que regula o processo Administração Pública Federal. Pois um ano antes, 1998, no Estado de São Paulo a Lei 10.177 de 30. 12. 1998 já a ementa correspondente, regula o Processo Administrativo Estadual. Porém no Estado de Sergipe já existia uma Lei Complementar pioneira n. 33, de 26.12. 1996, na qual institui o Código de Organização e de Procedimento da Administração Pública do Estado de Sergipe.
Palavras-chave: PROCESSO ADMINISTRATIVO
1. introdução
O Processo administrativo, também conhecido como procedimento administrativo tem sua matéria voltada ao ambiente da Administração Pública, que utiliza este recurso para manter a ordenação de suas rotinas e preservar os direitos dos administrados através de protocolos que devem ser seguidos a termo para preservar princípios constitucionais diretamente citados na própria Constituição Federal.
Para tanto, baseado nas obras de Celso A. B. Mello (31ª Edição 2014), Hely L. Meirelles (38ª Edição 2014) e Álvaro Lazzarini (1ª Edição 1996); discorrer-se-á de forma sucinta sobre as regras que envolvem este sistema; a evolução histórica e porque estes atos se tornaram tão relevantes para a Administração e seus funcionais, fazendo com que cada ato seja seguido rigorosamente podendo a ausência de uma fase deixar um processo estagnado ou até mesmo causar a invalidação do mesmo.
2. PROCESSO ADMINISTRATIVO
2.1 Conceitos de procedimento administrativo
O termo processo ou procedimento administrativo, já foi tema de grandes discussões visto que até pouco tempo havia uma incerteza da real terminologia que deveria ser aplicada como garantia dos administrados ante as prerrogativas públicas.
Não havia um regimento específico para nortear e regulamentar estas atividades, nenhum órgão, União, Estados e Municípios, detinha normas que pudessem reger a Administração, apenas umas ou outras normas cabíveis a alguns procedimentos.
No ano de 1999 foi editada a Lei Federal nº 9.784 que veio regulamentar o Processo Administrativo na esfera pública Federal.
Processo ou procedimentos administrativos é uma sucessão de atos que tendem a um resultado final. Portanto para haver um processo administrativo é necessário haver uma sucessão de atos ordenados os quais compõem uma cadeia, sendo cada um destes atos autônomos concomitantes para culminar determinado fim. Carlos Ari Sundfeld (31ª Editora 2014) mencionando o ato administrativo nos trás a orientação de que entre a Lei e o ato administrativo existe um intervalo, pois se trata de uma manifestação de vontade do requerente ou de ofício quando verificada a exigência de assim proceder.
Merkel (31ª Editora 2014) usava o termo processo para denominar estes tais atos e demonstrava que não compunham um fenômeno específico da função jurisdicional:
Todas as funções estatais e, em particular, todos os atos administrativos são metas que não podem ser alcançadas senão por determinados caminhos. Assim, a lei é a meta que nos leva a via legislativa e os atos judiciais e administrativos são metas que nos conduzem o procedimento judicial e administrativo.
O primeiro relato histórico que se tem notícia sobre o Processo Administrativo foi citado pelo austríaco Tezner (31ª Editora 2014), em 1923 que também utilizava a expressão “Processo”.
Segundo Carnelluti (31ª Editora 2014) processo e procedimento não são privativos da função jurisdicional, pois ambos se estendem a legislação e a Administração.
Estes atos ou procedimentos tem o poder de impulsionar os trâmites em posse da Administração.
2.2 Procedimento e ato complexo
Diferentemente dos procedimentos os atos complexos, pois neste, vontades de diferentes órgãos reúnem em um ato único com objetivos particulares, quando nenhuma delas possui funcionalidade para a composição do ato. Como exemplo temos no Brasil o decreto presidencial que necessita da assinatura do Presidente da República, a dos Ministros ou pelo menos, a do Ministro da Pasta conforme disposições constitucionais.
Mario Bracci (31ª Editora 2014) menciona ato complexo como “uma declaração de vontade administrativa constituída pela fusão de algumas vontades”.
No processo há vários atos com finalidades específicas, quanto que no ato complexo há um só ato para atender e exigência de várias vontades.
2.3 Requisitos do Procedimento
Ao menos três requisitos são necessários para a que exista um procedimento; cada um dos atos da cadeia deve ser autônomo; estes atos têm que ter conexão e deve haver uma causa que provoque a necessidade de sucessão destes atos até que atinja o ato final. Esta tese e sustentada pelo monografista Jesús G. Perez (31ª Editora 2014).
2.4 Importância do procedimento administrativo
O procedimento administrativo é importante para controlar as fases do processo até a formação da decisão judicial; é necessário, pois, sem este rito de gerência seria impossível ao Poder Público manter a celeridade dos processos. Esta necessidade surgiu a partir do momento em que o Estado deixou de ser Estado Liberal, e assumiu o papel cuidador da esfera social e econômica.
Esta mudança fez com que o Estado expandisse suas intervenções nas propriedades dos indivíduos, exigindo dos particulares o ajustamento de suas condutas.
Com o desenvolvimento tecnológico, novo sistema de vida foi necessário, tornando altamente necessário a organização, regulamentação e fiscalização dos comportamentos individuais e coletivos para evitar distúrbios inconvenientes a ponto de tornar a vida em sociedade insustentável.
Estas modificações na alteraram o equilíbrio entre o legislativo e o judiciário porque mudou profundamente o rito de tomada de decisões que se tornou mais proativa.
2.5 Objetivo do processo administrativo
Os procedimentos administrativos atendem a dois requisitos, ou seja, resguardar os administrados e manter a transparência da atuação administrativa estatal.
2.6 Espécies de procedimento
Dentre as espécies de procedimento podemos ressaltar os procedimentos internos, que se desenrolam no seio da Administração; os procedimentos externos que participam os administrados; os procedimentos recursais ou revisionais; os procedimentos contenciosos que são manifestados para resguardar interesse de terceiros como, por exemplo, o registro de marcas e patentes; procedimentos restritivos ou ablativos, nos casos de cassação de concessões de serviços; procedimento em vista de atos ampliativos, para a concessão de patentes e permissões; e ainda os procedimentos concorrenciais utilizados nas promoções de licitações de serviço ou concursos para provimento de cargo público.
O procedimento ampliativo pode ser dividido em duas funções diferentes: De iniciativa própria do interessado, como pedido de permissão; e de iniciativa da administração pública como, por exemplo, aquisição de bem público.
Os procedimentos restritivos também são divididos entre meramente restritivos, por exemplo, publicações de sanções; e sancionadores, que preordenam a aplicação de uma sanção.
2.7 Fases do Processo
Pietro Virga (31ª Editora 2014) discorre que as fazes do processo são sistematizados em cinco etapas: fase da iniciativa, fase instrutória, fase dispositiva, fase controladora e a fase da comunicação.
Fase da iniciativa corresponde ao momento do impulso do procedimento, pode advir de um administrado ao requerer alguma autorização, quanto pode se originar de uma decisão de ex officio da administração ao declarar a expropriação de um bem como abrir concursos para preenchimento de cargo público.
Na fase instrutória a administração deverá colher os subsídios para a tomada de decisão; nesta fase será ouvido aquele que será alcançado pela decisão e fazer exames periciais estudos técnicos que ajudaram a ensejar a próxima fase.
Já na fase dispositiva a administração resolve algo.
Ao atingir a fase controladora ou integrativa as autoridades analisam as possíveis ilegalidades e legitimidades das etapas anteriores.
E por fim a fase da comunicação que transmite a decisão de forma estabelecida pelo regimento.
2.8 Princípios do procedimento
Existem pelo menos nove princípios aplicáveis às fases do procedimento.
Principio da audiência do interessado: Concede ao administrado a oportunidade de manifestar-se a desenrolar procedimentos com sua participação.
Princípio da acessibilidade aos elementos do expediente: É facultada a parte o exame de toda documentação constante nos autos.
Principio da ampla instrução probatória: Direito de fornecer provas, averiguar e estar presente em correções técnicas se necessário.
Principio da motivação: Obrigatoriedade de todas as decisões terem fundamento normativo quanto fundamento fático, explicitando as razões técnicas, lógicas e jurídicas.
Principio da reversibilidade: Direito concedido ao administrado de recorrer de uma decisão judicial desfavorável também conhecido como duplo grau de jurisdição.
Princípio de lealdade e boa-fé: Todo o procedimento deve ser regido de maneira lhana, sincera evidenciando qualquer comportamento ardiloso.
Principio da celeridade processual: A administração deve conduzir o processo de forma que os resultados sejam alcançados o mais breve possível.
Princípio da oficialidade: Uma vez desencadeado pela administração ou pela parte, a administração não poderá transmitir a caso a um terceiro.
Princípio da gratuidade: O procedimento administrativo não pode ser causa de ônus econômicos ao administrado.
Principio do informalismo: A administração não poderá ater-se a rigorismos formais ao considerar as manifestações do administrado.
2.9 Fundamentos constitucionais dos princípios do procedimento administrativo
Os princípios instrução probatória, da motivação, da reversibilidade e do direito representado tem fundamento no art. 5º, LV da Constituição federal, segundo o qual “Aos litigantes, em processo administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
Quanto aos princípios; ablatórios de direito, da audiência do interessado e o da ampla instrução probatória, decorre do artigo 1º II, cujo fundamento da república e a “cidadania”.
O princípio da motivação encontra embasamento no art. 1º II, no art 5º XXXIII, XXXIV e LXXII da constituição federal.
O princípio da revisibilidade encontra fundamento no artigo 5º XXXIV da constituição federal.
O princípio da lealdade e boa-fé tem seu fundamento no art. 37, cuput da Constituição Federal.
O princípio da verdade material encontra fundamento no art. 2° da Constituição Federal.
O princípio da lealdade processual está estruturado no art. 5°, LXXVIII da Constituição Federal.
O fundamento do princípio da oficialidade esta contemplada no art. 2° da Constituição Federal.
O princípio da gratuidade nos procedimentos está previsto no art. 5° da Constituição Federal.
O princípio do informalismo encontra embasamento no art. 5°, inciso II, em seu parágrafo 2° da Constituição Federal.
2.10 Obrigatoriedades da adoção de procedimento administrativo formalizado
Todos os casos em que seja obrigatório um procedimento administrativo externo serão interrompidos os princípios constitucionais inerentes ao mesmo.
A obrigatoriedade se dará sempre que um interessado provocar manifestação administrativa, cuja previsão que a fundamenta se encontra no Art. 5º XXXIV “a” CF; quando a providência administrativa a ser tomada tiver efeitos imediatos, Art. 5º LIV; quando a providência administrativa a ser tomado versar sobre matéria que envolva litígio, controversas sobre os direitos do administrado ou implique imposição de sanções Art. 5º LV; quando a Constituição diretamente o exigir, como é nos casos dos procedimentos para concursos públicos, Art. 37 II, de obras, serviços e alienações, Art. 37 XXI, concessões e permissões. Art. 175.
2.11 Prazos processuais
Os prazos começam a correr a partir da cientificação oficial, excluindo se o dia do começo e incluindo-se o do vencimento, salvo se nele não houver expediente na repartição ou se for encerrado antes da hora normal, caso em que se prorroga para o primeiro dia útil seguinte. Se expresso em meses ou anos contar-se-ão de data em data, e se no mês não houver o dia do cumprimento da obrigação será adequado para o último dia do mês.
Inexistindo disposição específica, os atos do órgão responsável pelo processo e dos administrados que dele participarem deverão ser praticados no prazo de cinco dias.
As intimações em geral deverão ser feitas com antecedência de três dias uteis da data da eventualidade.
Os prazos para os órgãos consultivos emitirem seu parecer, salvo norma especial é de 15 dias. Tratando se de parecer obrigatório o processo não seguirá sem a apresentação do mesmo.
O Prazo para manifestação de o interessado manifestar após o encerramento é de 10 dias.
Para a administração pública decidir o processo administrativo o prazo é de 30 dias, a partir do encerramento da instrução. Prorrogação por igual período se expressamente motivada.
Para o administrado interpor recurso a autoridade que proferiu a decisão, salvo disposição diversa específica, o prazo é de 10 dias, contados a partir da decisão recorrida.
Após a interposição do recurso a autoridade terá 5 dias uteis para apresentação de alegações.
O prazo para a autoridade que proferiu a decisão reconsiderá-la é de cinco dias, os quais não ocorrendo levará o processo à instância superior.
O recurso administrativo se a lei não fixar prazo diferente deverá ser decidido no prazo máximo de 30 dias.
O direito da administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos administrados decai em cinco anos, contados da data em que forma praticada, salvo comprovada a má fé, e no caso de efeitos patrimoniais contínuos o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. Como a lei não estabelece prazo para a hipótese de comprovada a má fé, há de se entender que será o da regra geral prevista no Art. 205 do Código Civil, isto é o de Dez anos.
2.12 Revogações, anulação e convalidação
A administração pode revogar seus atos inconvenientes e inoportunos, respeitados os direitos adquiridos consagrando o princípio de agir com probidade. Porém nos casos de convalidação a anulação deve ocorrer sendo ou não obrigatório.
Não contrariando um principio básico do ordenamento jurídico, o princípio da segurança jurídica e nem ao princípio da legalidade, a convalidação é um ato que serve de forma a restaurá-la.
3. Considerações finais
Os trabalhos da Administração Pública, conforme relatado, se mostram essenciais à manutenção dos assuntos que envolvem o Estado.
Os administrados precisam de segurança para exercer suas rotinas e ainda o Estado tem que preservar a confiabilidade de suas ações e das informações de sua competência.
Analisando cada ato da administração conseguimos captar a evolução do sistema público se tratando de preservar e garantir todos os direitos que envolvem a administração.
Se não o bastante já fosse garantir os interesses dos administrados também está garantido os direitos entes externos que confiam seus dados ao ente público.
Portanto é altamente necessário que seja respeito cada requisito deste processo que garante a integridade e a confiabilidade das provisões da administração.
4. Referências bibliográficas
LAZZARINI, Alvaro. Estudos de Direito Administrativo. Ed. Revista dos Tribunais.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro 27º edição. Ed Malheiros.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo 31º Edição. Ed. Malheiros.
