Resumo: O artigo trata-se do processo administrativo, um dos instrumentos mais importantes no desempenho da função administrativa. Antes do ano de 1999, não haviam leis que disciplinavam o processo administrativo, existiam apenas normas esparsas contendo um ou outro procedimento administrativo. A Lei 9.784/99, vem para disciplinar o processo administrativo no âmbito federal, estabelecendo normas aplicáveis à Administração Direta e Indireta, no que concerne ao melhor cumprimento dos fins administrativos e a proteção dos direitos dos administrados. O processo administrativo apresenta-se por meio de uma sucessão encadeada de atos juridicamente ordenados, que tem por intuito um resultado final, que materializa uma determinada decisão administrativa. Este procedimento destina-se a apurar a responsabilidade do servidor por infração praticada no exercício de suas funções ou que estejam relacionadas com as atribuições de seu cargo, cabendo a todos os servidores públicos estatutários, que conforme procedência, podem resultar em penalidades administrativas.
Palavras-chave: Processo administrativo, Procedimento, Normas, Função administrativa.
1. introdução
Ao abordar o tema Processo Administrativo, percebe-se que até bem pouco tempo não havia uma lei geral sobre Processo ou Procedimento Administrativo, isso tanto na esfera da União, quanto na esfera dos Estados e Municípios. O que existiam eram normas esparsas que diziam respeito a um ou outro procedimento. Com o advento da Lei 9.784, de janeiro de 1999, o Processo Administrativo ganhou maior espaço e maior visibilidade dos juristas.
E ainda, os princípios contidos no art.5º, LV da Constituição Federal/1988: aos litigantes em Processo Administrativo Disciplinar, e aos acusados em geral são assegurados o Contraditório e a Ampla Defesa é assegurada pelo art.143 da Lei 8.112/90. Confirmada pelos artigos 2º e 27, Parágrafo único, da Lei 9.784/1999. O artigo tem por objetivo demonstrar a importância do Processo Administrativo frente à garantia dos administrados e às prerrogativas públicas. Sendo organizado em cinco sessões, abaixo discriminadas.
2. processo
2.1. Significado e relevância
Processo é uma expressão cuja origem vem do latim procedere, que significa método, sistema, maneira de agir ou conjunto de medidas tomadas para atingir determinado objetivo. Relativamente à sua etimologia, processo é uma palavra intimamente ligada a percurso, avanço. É, desse modo, um instrumento, uma forma, ou modo de proceder.
Para a jurista Irene Patrícia Nohara (2013), o Processo Administrativo- PA é um dos mais importantes instrumentos de garantia dos administrados, ante o desempenho da função administrativa, portanto, pode ser entendido como um conjunto de atos coordenados que visam a solução de uma problemática, ou controvérsia no âmbito administrativo, seria por assim dizer, uma série de atos preparatórios de uma decisão final da Administração.
A sua relevância decorre do fato de PA ser um meio apto a controlar os atos e decisões estatais. O Poder Público possui o papel de gerir, organizar, cuidar dos interesses dos particulares, tendo como escopo assegurar a todos a existência digna, garantindo a ordem econômica e social. A partir desse princípio, verifica-se a importância do Processo Administrativo, disciplinando e resguardando os direitos dos administrados, por meio de controles internos, que incidem na própria intimidade da administração pública.
3. diferença entre processo e procedimento
3.1. Processo e procedimento
Não há de se confundir, Processo com Procedimento, cada qual tem uma finalidade. Processo, é um instrumento indispensável ao exercício de função administrativa. Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2003), explica que todas as operações materiais a atos jurídicos, ficam documentado em um processo dentro da Administração Pública, a saber:
Quando esta for tomar uma decisão, executar uma obra, celebrar um contrato, editar um regulamento, o ato final será sempre precedido por uma série de atos materiais ou jurídicos, embasados em estudos, pareceres, informações, laudos e audiências e tudo o mais que se julgue necessário para instruir, preparar e fundamentar o ato final objetivado pela Administração (DI PIETRO: 2003:76-90).
Por sua vez, o procedimento é um conjunto de formalidades que devem rigorosamente ser observadas para a prática de determinados atos administrativos, seria portanto, o rito, a forma de proceder de um ato administrativo, podendo-se dizer então, que este está contido dentro do processo administrativo.
Comumente, a Lei 8.112/90 estabelece sucessivos atos preparatórios que devem obrigatoriamente preceder a prática do ato final, havendo nesses casos o procedimento, cuja inobservância culmina na ilegalidade do ato administrativo. No entanto esses atos preparatórios, não são regras, pois, a Lei nem sempre estabelece procedimentos a serem observados. Na maioria das situações em que a Lei vem a determinar um procedimento a ser feito, estão envolvidos não só o interesse público, mas também os direitos dos administrados, a exemplo: licitação, concursos públicos, processos disciplinares, exemplos estes, em que o Poder Público, se vê obrigado a impor “controles” com uma maior rigidez.
3.2. Espécies de processos
O processo administrativo não existe apenas em situações contenciosas. Está presente em qualquer tipo de ato da vida interna da Administração Pública. Para o jurista, Celso Antônio Bandeira de Mello, eles estão intimamente ligados à Administração, como se fosse “à vida intestina da Administração” (MELLO, 2014), em contraposição aos processos externos, de que participam os administrados, são os processos recursais ou revisionais, fazendo alusão aos processos contenciosos, onde a Administração tem por papel intervir de modo a resguardar os interesses de terceiros, considerando-se à boa ordem administrativa.
Para ter-se um entendimento aprofundado acerca de Processo Administrativo, o autor Cretella Jr (2010), classifica em cinco espécies que não se excluem, ao contrário, interpenetram-se dentro de uma realidade pública. São eles, os processos administrativos: externo e interno (quanto ao raio de sua ação), disciplinar penal ou criminal (quanto ao objeto), contencioso e gracioso (quanto a juridicidade), condenatório e absolutório (quanto ao desfecho), sumário e integral (quanto à forma).
Processo externo e interno
Regulam sempre os processos administrativos internos as atuações e formalidades que os órgãos da Administração tem de cumprir para conseguir finalidades administrativas, sem que intervenham particulares ou administrados. A exemplo, quando o indiciado é funcionário público e está exercendo atividades na própria repartição pública. Há processos administrativos externos, quando a Administração, para editar o ato administrativo que envolve o particular não funcionário, é obrigado a citá-lo para que compareça perante a Comissão Processante, a fim de se defender.
Processos disciplinar e penal
O primeiro ocorre quando por falta grave do funcionário se vê a Administração a aplicar-lhe determinadas penas disciplinares que pode culminar com o rompimento do laço jurídico que o liga ao Estado. Já o penal, quando o funcionário comete crime contra a Administração com previsão no Código Penal (a autoridade que decretou a instauração do Processo Administrativo) irá providenciar para que se abra o inquérito policial.
Processo condenatório e absolutório
Em regra, o processo administrativo nasce e desenvolve-se em todos os seus aspectos no intuito de se atingir a fase de encerramento e conclusão pela culpabilidade ou inocência do funcionário. Caso, não chegue a nenhuma conclusão afirmativa da denúncia (dos fatos) de falta ou crime, arquiva-se o processo. Quanto ao inquérito policial, se configurar existência da inflação imputada, culmina na atitude punitiva a Administração, condenando o culpado.
Processo Contencioso e gracioso
Como é o caso do Brasil, o sistema de jurisdição Una, entende-se por contencioso a atividade processante da Administração. E o gracioso, compreende-se as operações administrativas que envolvem não direito, mas apenas interesses dos administrados, ou seja, se a Administração causar danos ao indivíduo, ferindo-lhe interesse, não é possível ao seu titular, invocar a proteção da lei, pois não tem direito. Dessa forma, resta-lhe pedir a autoridade administrativa que lhe restaure os danos sofrido ou conceda a vantagem solicitada
Processo sumário e integral
No Brasil, além do processo administrativo integral, completo, que se desenvolve desde o instante inicial até atingir o seu fim que fora proposto. Assim o processo em geral, dirige suas vistas par a um fim, que é o pronunciamento final, uma decisão concreta da Administração, um ato administrativo que consubstancie norma vigente. Já o processo sumário ou sindicância, acontece quando não for indiciado o seu autor ou quando não estiver individualizada a irregularidade (a seguir este tema é tratado na sessão de Sindicância).
A Constituição Brasileira de 1967, previu o contencioso administrativo para deliberar sobre litígios decorrentes de relações de trabalho dos servidores com a União, autarquias e empresas públicas federais, e para tratar de demandas relacionadas às questões financeiras e previdenciárias, abrangendo as relativas à acidentes de trabalho. Esse modelo não foi instituído, devido as decisões proferidas não terem força de coisa julgada. Atribuiu ao Poder Judiciário, toda e qualquer lesão ou ameaça a direito, fulcro no artigo 5º, XXXV da Carta Magna.
4. Principios do processo administrativo
Assim como a lei, o processo administrativo faz vistas à uma série de princípios, tais como: o Contraditório, a Ampla defesa, a Publicidade, a Economia processual, a Oficialidade, o Formalismo moderado, a Atipicidade, a Gratuidade, a Pluralidade de instâncias, a Verdade real e a Participação popular, estes são alguns dos mais importantes.
A Lei Maior, em seu artigo 5º, inciso LV, da Carta Magna, assegura aos litigantes em geral, o direito ao Contraditório e a Ampla defesa, princípios esses que decorrem da bilateralidade do processo, dá as partes o direito de resposta, direito de produzir provas e abre caminhos para novas alegações.
O Princípio da Publicidade, encontra-se previsto no artigo 37, caput, da Constituição Federal e no artigo 2º, inciso V, da Lei 9.784/99, que exige a divulgação oficial dos atos da administração pública, salvo as hipóteses de sigilo previstas na Constituição. É dever a Administração Pública obrigada tornar público todos os seus atos, de modo a garantir aos interessados, o pleno conhecimento.
A Emenda Constitucional nº 45/04, fruto do movimento de Reforma do Judiciário, visa garantir amplo acesso à justiça e uma maior celeridade nas prestações estatais. A emenda mencionada acrescentou o inciso LXXVIII ao artigo 5º da Constituição, in verbis: “A todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”, trata-se portanto, do Princípio da Economia Processual, que segundo Irene Patrícia Nohara (2013) vem a ponderar o binômio não prejuízo e finalidade.
O Princípio da Oficialidade garante a Administração iniciar o processo administrativo de ofício (ex officio), sem que haja a necessidade de provocação de um terceiro, desde que haja obediência à forma e aos procedimentos (Princípio do Formalismo Moderado), estes ressaltados pelo Art. 2º incisos VIII e IX da Lei supracitada, que regula o processo administrativo federal.
O Princípio da Gratuidade, está contido no artigo 2º, parágrafo único dessa mesma lei, que regulamenta que, a menos que haja leis específicas que venham a onerar determinados atos processuais, a regra é a gratuidade. Isso porque, conforme explica Nohara, a Administração, diferentemente do Judiciário, é parte no processo administrativo e não pode exigir a mesma onerosidade, pois tornaria inviável a muitos interessados buscar o reconhecimento de seus direitos (NOHARA, 2013).
Em se tratando do Princípio da Pluralidade de Instâncias, tem-se que este princípio garante ao administrado recorrer da decisão que não lhe seja favorável, sendo que, os recursos hierárquicos podem chegar até a autoridade máxima da organização administrativa, podendo a parte interessada, quando não atendido, buscar as vias judiciais. Cabe a Administração Pública aferir a verdade real (Princípio da Verdade Real), podendo de ofício, investigar fatos e solicitar informações.
Contrariamente ao Direito Penal, em que a tipicidade tem que se fazer presente, conforme postulado de que não há crime sem lei anterior que o preveja, no Direito Administrativo, prevalece o Princípio da Atipicidade, em virtude de que são muito poucas as infrações que são descritas em lei, como exemplo o abandono de cargo. Grande parte delas fica então sujeita à discricionariedade administrativa frente a cada caso concreto, cabendo a autoridade julgadora determinar o ilícito como falta grave, procedimento irregular, ineficiência no serviço, ou outras infrações.
E por último, o Princípio da Participação Popular, que como se autodetermina, consiste na participação da população na gestão e no controle da Administração Pública, em virtude do modelo de Estado Democrático de Direito, adotado pela Constituição de 1988.
5. MEIOS DE APURAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ILÍCITOS
O direito brasileiro adota como meio de apuração dos atos administrativos ilícitos o PAD – Processo Administrativo Disciplinar e os meios sumários, que compreendem a sindicância e a verdade sabida.
5.1. PAD – Processo Administrativo Disciplina
O PAD – Processo Administrativo Disciplinar é o meio de apuração de atos administrativos ilícitos, fazendo obrigatório de acordo com o art. 41 da Constituição Federal, na aplicação das penas que resultem perda de cargo do funcionário com estabilidade. A Lei nº 8.112/90 determina a realização desse processo para aplicação das penas de suspensão por mais de 30 dias, demissão, cassação de aposentadoria e disponibilidade, e destituição de cargo em comissão. O art. 100, do Decreto Lei nº 200, de 25/02/ 1967, que discorre sobre a Reforma Administrativa Federal, exige ainda, o mesmo processo para demissão ou dispensa do servidor efetivo ou estável, se comprovado ineficiência no desempenho de sua função ou negligencia na execução de seus afazeres.
Para o consagrado jurista, Celso Antônio Bandeira Mello (2014), são cinco as fases do processo administrativo disciplinar: 1) Instauração: onde o processo tem início com o despacho de autoridade competente, é encaminhada para processamento regular pela comissão processante, devendo nela conter, todos os elementos necessários a identificação do ilícito; 2) Instrução: Fase em que ocorrerá a elucidação dos fatos, onde haverá a solicitação e a apresentação de provas (depoimentos, perícias técnicas, juntada de documentos, inquirição de testemunhas, dentre outras provas lícitas), nessa etapa, será assegurado ao indiciado o direito de vista do processo e também, sua notificação; 3) Defesa: Nessa fase, fazendo jus ao Princípio do Contraditório e da Ampla Defesa, será dada a oportunidade ao servidor apresentar sua defesa, seja pessoalmente, ou por meio de um advogado;4) Relatório: Originará então, uma peça opinativa, por meio da qual, a comissão deverá concluir o processo, propondo absolvição ou a aplicação de determinada penalidade; 5) Decisão: está pode advir ou não do acolhimento do relatório, havendo rejeição da conclusão da comissão, a decisão deverá ser adequadamente motivada.
5.2. SINDICÂNCIA
A Sindicância é o meio sumário da qual se utiliza a Administração para proceder à apuração de ocorrências anômalas no serviço público, seja de forma sigilosa ou pública com indiciados ou não. Trata-se de uma fase preliminar ao procedimento administrativo disciplinar, isto é, um instrumento utilizado pela Administração para apurar irregularidades. O artigo 145 da Lei nº 8.112/90 prevê como resultados da Sindicância, o arquivamento, quando, os fatos forem julgados como improcedentes; a aplicação de penalidade (advertência ou suspensão de até 30 dias), se for perceptível falta de natureza leve; ou ainda, a instauração do PAD, para faltas cuja natureza for grave ou exija suspensão maior que 30 dias.
5.3. VERDADE SABIDA
A autora Nohara (2013), concebe a verdade sabida como sendo o conhecimento pessoal e direto de alguma falta funcional pela autoridade competente. No entanto, não houve recepção desse meio por nossa Constituição, devido a exigência do Contraditório e Ampla Defesa para que a sanção possa ser imposta.
6. Considerações Finais
O Processo Administrativo, no contexto geral, tem por intuito garantir os direitos e defender os interesses dos administrados. Busca regular os atos da Administração Pública, para que esta, no desempenhar de seu papel, venha a atender todos aqueles preceitos básicos e garantias estipulados pela Constituição Federal.
A nossa legislação foi um pouco tardia, com relação a Administração Pública. Hoje existe a Lei 9.784/99 para regular o processo administrativo, que até então, era regulado por leis esparsas. Verifica-se então, a necessidade de se criar algo mais especifico, para garantir os direitos dos administrados.
Em suma, é compreensível a importância dos processos administrativos regulando toda a administração pública. E, enquanto cidadãos detentores de direitos e deveres, somos desejos de uma justiça mais eficiente e célere nos processos administrativos, evitando que estes tornem-se processos demorados como os processos da justiça comum.
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CRETELLA Junior, José. Prática do processo administrativo. 8 eds. rev. e atual. São Paulo. Editora Revista dos Tribunais, 2010, p.63-66.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. In: Processo Administrativo, São Paulo, Ed. ATLAS, 2003, p. 504 -522.
MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. In: O Procedimento (ou processo) administrativo, São Paulo, Ed. Malheiros, 2014, p. 494 – 520.
NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. In: Processo Administrativo, São Paulo, Ed. ATLAS, 2013, p. 76-90.
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Fontes
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